国外代表性PPP项目案例英国地铁PPP项目

1、国外代表性PPP项目案例英国地铁PPP项目1.项目介绍英国政府主张实施的PPP融资模式的主要理由是公共机构不能为伦敦地铁客户提供长期的基础设施改善和升级服务。在实施PPP项目融资之前，伦敦地铁用于基础设施建设项目的预算每一年都要重新评估，经常削减基础设施项目更新的预算。削减预算无法让伦敦地铁向前发展，尤其是长期重建工作无法进行，从而造成地下基础设施的恶化。英国政府实施PPP合同的目标是:要获得长期的资金，由私营部门提供一个更稳定的资金环境;给私营部门项目管理的权利，使项目在30年的时间内取得的成功;允许伦敦地铁的政府机构保留对运行的列车控制;项目交付能够采用比过去更有效的方式。从规划阶段到该计

2、划最终失败，伦敦地铁公私伙伴关系项目一直饱受争议。一份政府公布的针对该PPP项目可行性的报告指出(2000年)，该PPP计划将比公共传统融资提供更好的价值。然而，部分经济学家和其他相关人士，在2002年项目实施前明确对该 PPP计划的可行性分析提出质疑。 伦敦地铁PPP是一个复杂的项目;政府机构，伦敦地铁，运行的列车设立了3个PPP财团维护和恢复的地下基础设施。如图4-1所示，现金流量从政府机构到私营部门之间存在着复杂关系。首先，伦敦地铁一年一度向PPP项目支付约11亿英镑的“基础设施服务费”。这些服务费每月支付并根据三个性能指标进行调整。这三个指标分别是运营能力，可用性和周边环境。运营能力是

3、衡量基础设施支持一条龙服务的能力，它的主要衡量标准是一个乘客平均行车时间。这些服务费由英国运输部门通过并交给伦敦运输局。其次，伦敦地铁有责任经营在支付费用以外的列车。最后，PPP财团Metronet公司和Tub Lines负责列车的维修，更换和升级，以及地下民用基础设施。PPP财团在2004年接手地下基础设施的控制。PPP合同的目的是要三十年定期经营，每7. 5年做绩效评估。到2008年，在实施的PPP项目的过程中发生了很多问题，三个公私伙伴关系中的两个(都由称为Metronet公司组成的财团控制)宣告破产，因为他们无法达到收支平衡，欠下了大量的债务。他们的失败导致伦敦地铁要承担Metrone

4、t公司在2008年2月前在私人部门贷款人处欠下的未偿债务的95。英国运输部拨出17亿英镑的补助金以帮助伦敦地铁偿还私人债务余额。据估计，由于Metronet的失败造成了纳税人高达英镑41亿英镑的损失。项目公司，Tubelines在2010年年初结束。股份。巨大的收支差距引起Tubelines最终PPP财团破产，伦敦地铁购买了该财团3截至2010年秋天控制整个地下基础设施权利又回到了伦敦地铁部门。亿英镑的围绕公私合营伙伴关系项目的争论仍然存在，伦敦地铁辩称，大财团以较低的成本提供了基础设施的恢复，而一些分析却认为它的成本可能会比公共部门自行融资修建要高出三分之一。2.伦敦地铁PPP项目中存在的问

5、题在本节中将对困扰伦敦地铁PPP的各种问题进行讨论。特别是对出现在PPP施工过程中的融资，合同和操作上的问题进行重点讨论。1.财团管理的失败和政府管制的缺乏英国政府报告提出的责任分配中，财团内部管理不善的是导致PPP失败最主要原因。在Metronet公司，管理层变化频繁，因此难以进行管理的工作。英国国家审计局的报告指出:这些供应商有其工作的范围，政府部门对其额外的工作也要予以补贴。供应商掌握着一些信息，可以更好的降低成本。信息质量差意味着Metronet公司无法控制成本，特别是在车站和跟踪方案的单位成本方面，而且可能无法获得足够的收入来支持索赔，进而无法经济、高效地从事工作。在这种情况下，项目

6、公司并没有提供他们的公司成本和管理数据。在一切还可以补救的时候，相当部分的工作都没有做。除了对财团的管理外，政府在对PPP项目的控制过程中存在着更多的问题。部分决定权力从中央政府下放到地方政府。英国运输部控制将伦敦地铁的控制权下放给伦敦市长和伦敦运输局的一个机构。该机构负责伦敦地铁站，交通部门保证私人贷款。原本当PPP项目出现问题时，应该由政府部门出面协调和解决。然而，伦敦地铁获取信息和成本数据有困难，这将使它更紧密地监控成本，要求对各项成本增加环节进行解释。所以一旦出现问题，想要争取解决问题的经费就变得十分困难。2.融资成本的升高和财务状况的恶化关于PPP项目的争议之一是私人债务资金的使用。

7、这些私人资金是否以及如何节约政府的相关费用和政府为PPP项目所提供的成本，是一个需要深入研究的问题。研究指出，民间借贷的成本大于公开发行债务的成本。据调查，政府债务利率在4-5%之间，PPP公司则以20%的利率从他们的股东和他们的银行借款。英国伦敦政府帐目委员会报告说，这在原有的4. 5亿合同的制定与法律成本之外增加了4. 5亿英镑的PPP项目的利息成本。PPP项目具有较高的债务权益比率，约88. 3%的债务和11. 7%的股权。因此，伦敦地铁PPP中大部分的资金贡献是私人债务的形式，PPP财团的股权融资只占很小的一部分。少量的股权风险使得PPP项目公司的管理层没有很高的忧患意识。此外，在PP

8、P项目破产的情况下，政府担保了95%私人债务。 财团融资结构以及高利率的民间融资，增加了项目的成本。融资财团接受高利率私人借款，增加了PPP项目的风险和不确定性。通过政府使用传统的方法，如发行债券融资的项目可能会降低借贷成本。此外，运输部门保证财团的私人债务显着降低了融资风险，但是却没有对PPP项目实际的参与或控制的权利。3.合同的不完整性合同不完整性存在于伦敦地铁公私伙伴关系中。伦敦地铁部门是认识到的这个项目充满了未知性，很多问题完全无法预测。部分学者认为，政府和PPP财团对合同的根本性质持不同意见。政府认为它输出的是固定价格合同，购买了私人财团的服务，而私人部门也己同意一系列可能发生成本增

9、加的项目。在成功的公私伙伴关系合作伙伴之间的风险分配，应在合同签订之前制定出来。显然，伦敦地铁PPP最终没有完成是由于其复杂性。PPP合同规定车站翻新的程度被列为现代化的一部分。PPP合同中的这些条款没有得到很好的定义，并导致Metronet公司和伦敦地铁之间就对一个地铁站进行什么级别的重建产生分歧。此外，PPP合同可能没有将足够的风险转移的私人部门。伦敦地铁PPP合同在许多方面减少了私人财团必须承担的风险。这表明，由于在现有条件下的不确定性，各种基础设施重建项目的设计在合同签订的时候不能被完全规定。因此，合同规定由政府机构承担这些风险。缺乏对什么样的私人基础设施建设行为是经济有效的问题的定义

10、，导致了后期申请资金时的意见分期。3.案例小结 伦敦地铁公私合作的失败表明，这是一个非常复杂的工作，有许多因素影响最终PPP项目的结果。导致失败的有以下几个主要因素:首先，PPP财团或私人部门缺乏良好的管理数据，并不能为负责监督的政府机构提供具有良好的性能、价格、成本数据。其次，PPP合同需要许多不同的个体进行相互配合，尤其是一个合同周期很长的建设项目更需如此。然而，在签订合同的时候，因为在现有的基础设施条件下有很多情况都是未知数，PPP的合同不能完全确定这些不确定状况。有些PPP合同模糊的措辞导致了后来纠纷和冲突。第三，英国运输部担保了项目的私人债务，并在Metronet失去偿付能力时支付了

11、17亿英镑，但它几乎没有说明自己对PPP财团的监督责任。对私人债务的保证大大降低了PPP财团的财务风险。 最后，合同的不完整性，导致部分责任不明，并且没有很好地将风险转移到私人部门。尽管伦敦地铁PPP存在许多问题，但很多研究都指出了使用公私合营伙伴关系良好的效果。PPP项目的范围较为有限，一般只涉及一个单一的新工厂或新设施的建设。伦敦地铁项目是形成的大的PPP财团做所有的基础设施进行重建的项目，范围非常广泛，这也是失败的原因之一。为避免这一问题，政府可以使用不同的PPP结构开展对个别基础设施重建的项目。这将使个别基础设施项目更具有竞争力，因为该项目不再局限于一个大财团和一份长期的合同。对该项目估计和评估会更准确和及时，因为政府部门可以及时检查，而不是几年以前与财团签订合同就完全放