俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究

1、俄罗斯中央与地点政府间财政关系研究俄罗斯经济改革和经济关系的调整尚在进行当中，因而在中央与地点政府间财政关系方面存在诸多问题和矛盾。俄财政部主管政府间财政关系问题的预算间关系司副司长拉夫罗夫等人（2001）认为，俄罗斯政府间财政关系的不良状况差不多严峻阻碍俄经济改革进程。他们指出，现行的政府间财政关系体制不能促使地区（即联邦主体，包括共和国、边疆区、州、直辖市、自治专区、自治州，相当于中国的省级建制）和地点政府负责任地治理本级财政，也不利于贯彻实行能够激发经济活力、进展竞争和支持新建私营企业的经济政策。因此，正确处理中央财政与地点财政的关系，处理好各级政府之间的财权划分，仍是俄罗斯面临的一个重

2、要课题。 一、中央与地点政府间财政关系的进展现状1991年苏联解体，独立后的俄罗斯进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的全面财政体制改革。其中一个重要的方面，确实是调整中央与地点政府间的财政关系，解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的进展时期。1993年末至1994年初，俄罗斯开始了建立预算联邦制的改革。当时，为解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，俄对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，并规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。这些方法对消除联邦政府与地点政府之间在财政资金分配问题上的主观随意性，规范政府间的财政分配关系，起到了一定的积极作用。但这次改革并没有

3、始终如一地进行。1996-1998年，俄罗斯地区财政危机加剧，不仅中央与地点政府间财政关系的矛盾更加突出，而且各级财政之间和各地区之间在财政资金分配上的主观色彩也更加浓厚，地区和地点财政的债务急剧增加。为解决这些问题，俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了1999-2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想。其要旨是改变联邦主体财政援助资金的分配方法，建立联邦主体新的财政援助机制。接着，1999年又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配方法，到2001年，俄差不多完成地区财政援助基金改革。同时规定，给予联邦主体的财政援助资金，其差不多部分的分配方法和分配程序由联邦决定。关于这次改革和新分配方

4、法的实施，俄政府副总理赫里斯坚科（2000）给以充分确信。总的来看，通过10年的改革实践，俄罗斯中央与地点政府改变了财政体制和财政分配上的集权与分权模式，但财政分权化趋向有时表现得比较明显，有时则不明显甚至倒退。有资料显示，20世纪90年代，俄罗斯地区财政和地点财政收入占国家财政总收入的比重从40%逐渐增加到56%，1999年又降至49%.2000年，那个比重接着下降，要紧是由于出口关税的增加和税法的某些变化造成联邦收入增加。就财政收入的分权化程度而言，俄罗斯与中国以及德国、美国等国接近，超过巴西、印度和墨西哥。而俄在财政支出方面的分权化程度则低于其在财政收入方面的分权化程度，这是由于地区财政

5、和地点财政收入中有一定数量财政援助资金的缘故。1999年，联邦财政转移支付占俄联邦主体联合财政收入的比重约为15%，而中国和墨西哥等国财政转移支付占地点财政收入的30%以上（拉夫罗夫，2001）。总括起来，俄罗斯对中央与地点政府间财政关系的改革与调整，要紧采取了两项重大措施：（一）按各级政府的职能和权限划分税种，调整中央和地点财政的税收收入在独立后的最初几年，俄罗斯对中央与地点财政在税收方面的关系进行了调整，对税种在中央与地点之间做了重新划分。当时归联邦中央政府征收的税种要紧有增值税、消费税、企业利润税、特不税、自然人所得税、关税、印花税、道路税、遗产税等。归地点征收的税种要紧有企业财产税、木

6、材费、自然资源税、环境污染税、个人财产税、土地税、广告税、运输税、教育税、企业注册费等。尽管从数量上看，归地点政府征收的税种并许多，但由于税收总额不大，税收收入占地点财政总收入的比重较低，一度引起地点政府的强烈不满，它们要求扩大对税收的支配权。迫于地点政府的压力，俄联邦中央政府划出一些税收给地点：将增值税收入的20-50%划给地点；从32%的利润税中划出22%给地点，其中又将12%划归州财政，10%划归州以下的地点财政；自然人所得税全部归地点。但这种划分的有效期仅为5年。要求地点在5年期内建立自己的税收体制，这就意味着同意地点政府自行征税。因此，地点政府在税收方面的权限较前扩大。尽管中央政府对

7、地点政府在税收权限上做了专门大让步，但地点政府越权截留中央税收的现象仍专门严峻。据有关资料，1993年有30多个联邦主体截留联邦税款，个不地点政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其缘故，地点本位主义和地点民族主义作祟当然是重要因素，但另一方面，地点政府财政困难也是事实。我们认为，全然的缘故还有以下三个方面：其一，中央与地点的事权划分不明确，相应的财权也不甚清晰，因而不仅造成各级政府税收治理上的模糊和混乱，而且也使地点政府由于税收权限模糊和税收治理混乱而有机可乘。其二，尽管当时给予地点政府自行征税的权力，但在严峻经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，在地点课征新税并非易事。其三

8、，各地区经济进展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地点财政收支。针对上述问题，俄罗斯首先明确了中央与地点的事权和财权，然后采取税款留成的调节方法努力平衡地点预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地点。1994年以来，俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地点关系进行实质性改革的时期，要紧方向是实行分税制。这一时期，中央政府和地点政府在职能及税收权限划分上取得了进展。一方面，规定税收立法权集中在中央；另一方面，地点拥有一定的税收治理权限，尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地点财政的那部分税收的税率，有权新

9、增税种。地点政府在财政和税收领域独立性的加强，使俄罗斯财政收入再分配向着有利于地点财政的方向进展，地点预算在俄罗斯联合预算中的比重增加到51%.但1999年1月1日俄罗斯联邦税法典生效后，情况发生专门大变化。首先，税法典规定要进一步强化联邦中央政府的税收立法权，强调税法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。其次，大大收缩地点政府的税收权限，规定除税法典规定的税种外，不同意各级地点政府自行新增地区税或地点税。再次，取消13种地点税费，缩小地点政府的税收收入。据俄罗斯政府计算，由于取消了这些税费，地点财政每年减少收入136亿卢布。近几年俄罗斯地区财政和地点财政的收入结构见表1.（二）按各级政府的职

10、能及权限划分其支出权限和范围在1998年往常，俄罗斯各级政府之间的财政支出权限总的依旧缺乏明确划分的。这种情况不管是在联邦与联邦主体权力机构之间，依旧在联邦主体与地点政府之间均不同程度地存在。形式上，俄罗斯为地区和地点政府确定了财政支出权限和范围，并将对住宅公用事业和运输业的补贴支出，以及维护地区级道路的支出都固定给了地点。此外，地点政府与联邦中央政府之间对教育、卫生、社会政策和经济补贴等共同性支出的拨款责任也做了划分。但俄罗斯联邦政府在把支出责任及义务划定给各级财政时，并不为其提供自主确定财政规模和财政拨款的实际权利。由此看来，俄地点财政大部分支出的规模和结构仍由联邦政府实行硬性调节。而且在

11、20世纪90年代，依照相关的联邦法规，联邦政府通常将没有收入来源做保证的专门大一部分支出责任及义务交由地区财政和地点财政承担。因此，俄罗斯各级财政支出权限划分不明确不合理的差不多问题尚未完全解决。这方面的问题甚至在20世纪90年代后半期表现得更加突出（拉夫罗夫，2001）。差不多生效的预算法典尽管对固定财政支出权限和责任问题做了明确规定，但距离中央与地点政府间财政关系的改革目标尚有一定差距。更准确些讲，预算法典只是对联邦主体和地点政府增加财政支出规定了限制措施。强调各联邦主体和地点政府无权在一个财政年度内通过关于财政支出增加或其他财政级次收入减少的决议，即各级地点政府的财政支出权限和责任只能限

12、定在联邦法律规定的范围内，不能自行加以变更。此外，尽管早在预算法典生效前的1999年，俄财政部就对规定各级政府财政支出义务和权限的有关法规进行了清理，并提出划定联邦财政、地区财政和地点财政支出权限的差不多方案，但联邦法规规定地区财政和地点财政要承担没有拨款来源做保证的各种义务，仍是造成各级地点财政收支长期不平衡的差不多缘故，也是政府间财政关系改革的要紧障碍。有资料表明，1999年仅一些最大的不拨给资金的“联邦政府托付项目”，就约占GDP的8%，即相当于地区自有收入的60%.综上所述，由于俄罗斯中央与地点政府间的财政职能界定不清，支出责任划分不甚明确或不具体，一方面容易造成联邦中央政府支出责任的

13、转移和重新分配，形成对地点财政的“摊派”，扭曲中央政府与地点各级政府的财政支出责任；另一方面又促使地点政府同中央政府在财政收支问题上讨价还价，从中不断攫取地点经济利益。更有甚者，俄罗斯政府间财政支出责任划分的不清晰或不具体，与政府间财政收入的明确划分形成了尖锐的矛盾和强烈的对比。在这种情况下，联邦政府既框定中央与地点各级政府的财政收入，又限制地点政府依照自己需要而进行的财政支出，而中央政府的财政支出责任能够随时转移给地点，从而加重地点政府的财政支出压力。二、中央与地点政府间财政关系的两大特点（一）实行分税制1994年后，俄的分税制改革取得较大进展，实行分税制成为俄罗斯处理各级政府税收权限问题的

14、重要手段。分税制实际上可分为两种类型：完全的分税制和适度的分税制。所谓完全的分税制，其要紧特点是只设中央税和地点税，不设共享税，而且中央政府和地点政府在税收立法、税收征管等方面的权限及责任完全分开。它们各自依照本级财政的实际需要和实际可能独立确定税费的征收，税收收入也全部纳入本级财政。所谓适度的分税制，其要紧特点是既设中央税和地点税，也设共享税，而且税收立法权集中在中央。联邦中央政府规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地点政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种，具有一定的税收治理权限。从1999年1月1日俄罗斯联邦税法典生效前的情况看，俄实行的是适度分税制。这种分税制的最大特点，是联邦中央

15、集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地点的税收治理权限及应征收的税种，地点政府在税收上享有一定的自主权利。税法典生效后，俄在中央与地点政府间税收权限的划分问题上有一些新的变化。目前实行的既不是完全的分税制，也不是适度的分税制，与二者均相区不。实际上，中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和如何样分配，都由中央政府统一制定。具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定，地点政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是。但划入地点预算的那部分税收的税率可由地点政府来确定，中央政府则对地点政府规定的税率总规模加以限定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收

16、方法由联邦中央法律做出规定，而联邦主体只能对该税划入本级地区财政的那部分改变税率。尽管如此会减少地点政府在税收政策上的权限，但能使国家在全国范围内实行一贯的税收政策。此外，依照需要，俄在税收的划分上也表现出一定的灵活性。（二）实行财政转移支付制度在俄罗斯独立后的最初几年，财政体制和政府间财政关系改革的重点之一，是解决中央与地点政府间的税收划分或税收分享问题。至于政府间的财政转移支付制度，没有受到应有的重视，因而其在俄财政体制中发挥的作用十分有限。即使联邦政府向地区级政府提供一定数量的财政援助，其规模和分配方向均带有随意性，即缺少转移支付的法律基础和制度保证。自1994年起，俄罗斯对财政援助制度

17、不断进行调整，以“拉平各地区的预算条件”。为此，将需要财政援助的地区划分为同意“一般援助”的地区和同意“特不援助”的地区，并确定两类地区所需的两种规模不同的财政援助数额。在此基础上，中央政府对财政收入低于平均水平的地区按所划定的标准提供“一般援助”或“特不援助”，以使各受援地区的财政收入水平与俄全国的平均水平接近。有资料显示，1994年，为实行财政转移支付制度，筹措财政援助资金，俄联邦中央政府今后自增值税分享收入的16%用于建立财政援助基金。用这笔资金和来自其他渠道的资金向58个地区级政府提供了“一般援助”，另对23个地区级政府提供了“特不援助”。1995年，用于建立财政援助基金的资金已占联邦

18、中央政府增值税分享收入的27%，约相当于增值税收入总额的20%（伯德等，2001，中译本）。尽管如此，当时用于转移支付的财政援助基金仍远远不能满足需要。而且，这种转移支付制度对各受援地区的经济进展和各级地点政府的经济行为产生的刺激作用，远不像联邦中央政府所期待的那样明显。为扭转不利局面，俄政府于1998年7月30日通过了关于1999-2001年预算之间关系改革构想的第860号决议。该决议规定要改变对联邦主体财政援助资金的分配方法，拉平各地区的财政资金保证条件，执行各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，并在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯开始调整各级财政之间的收支划分，减少地区财政和地

19、点财政的债务，试图消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个不问题个不处理”的不正常现象。此后，俄政府2001年8月15日的第584号决议又批准了至2005年的预算联邦制进展纲要。该纲要的主旨是保证地区财政和地点财政收入来源的稳定，明确划分各级财政的支出和收入权限，对用于各地区的财政援助资金实行新的分配方法，保证地区和地点政府的财政独立性和责任，支持地区的经济进展。俄罗斯在编制2001年联邦预算时，就采纳了1999-2001年预算之间关系改革构想提出的对联邦主体财政援助资金的分配方法。应当指出，直到目前，俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法仍是不完善的。相当一部分财

20、政援助资金未经预算批准就进行分配。尽管自1999年实行财政转移支付的新机制和新方法后出现了某些积极的变化，但有专家认为，新方法也存在一定的缺陷，包括：（1）预算调节的范围过大；（2）对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；（3）在政府间财政关系上依旧存在着“个不问题个不处理”的情况；（4）对地区的财政支持缺乏明确的目的性；（5）确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。尽管俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改变提

21、给地点财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地点的联邦调节税基础定额的稳定。三、中央与地点政府间财政关系的完善与进展趋势至2005年俄罗斯联邦预算联邦制进展纲要指出：“俄罗斯形成的预算之间关系体系，尽管在90年代进行了改革，但仍不符合预算联邦制的差不多原则，不符合国家长期进展战略的要求”。该进展纲要指出了俄罗斯中央与地点政府间现行财政关系体系的要紧缺陷：（1）由联邦中央政府各类法规严格规定的联邦主体和地点政府的税收预算权限极其有限；（2）地区财政和地点财政负担过重，联邦中央政府往往让其承担过重的责任和义务，但又不提供相应的拨款来源做保证；（3）对地区财政和地点财政差不多支出部分的集中性规定

22、过于严格；（4）依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；（5）地区财政和地点财政过分依靠于每年规定的联邦税收分割比例；（6）地区财政和地点财政的透明度不够；（7）没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和政治紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。我们认为，上述问题的症结，一是各级政府之间的支出权限缺乏明确划分，这在中央与地区之间以及地区级政府与其下属的地点政府之间均不同程度地存在。二是联邦中央财政的转移支付没有发挥应有的作用，从而使各地区之间的社会经济差距接着拉大。三是联邦中央财政与地区财政之间的收入分配问题没有得到专门

23、好解决；四是没有全然解决地区财政与地点财政之间的相互关系问题。联邦主体与地点之间的财政关系实际上完全由联邦主体的法规决定并进行调节，联邦中央政府法规的作用反而专门小。正是由于以上诸多问题的存在，至2005年俄罗斯联邦预算联邦制进展纲要提出，必须在俄罗斯中期进展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。实际上，近几年来，俄罗斯许多专家学者对中央与地点政府间财政关系及其改革问题进行了大量研究。许多专家学者主张，在俄罗斯目前的情况下，必须坚持中央政府对税收的集权治理，一切税收立法和规定均由中央政府制定。他们认为，中央和地点政府在税收立法和税收治理方面各自完全独立的完全分税制，并不适合俄罗斯

24、。在税收政策问题上给予地点政府更大的权利目前尚不合时宜。因为：第一，在向市场经济过渡的经济转轨时期，必须将阻碍经济的杠杆重要集中在联邦中央政府手中。在俄罗斯现实条件下，各级地点政府在税收领域的专门大独立性必定会破坏全国范围内经济政策的统一。第二，绝大部分地点政府尚不善于正确利用为它们提供的独立经济权限。在经济转轨时期，中央政府应循序渐进地使地点政府适应新的经济条件。第三，地点政府试图在税收政策上最大限度地考虑本地的具体特点和专门性，如此容易使它们为满足地点利益而牺牲国家利益。第四，从维护俄罗斯国家体制，保障国家安全的角度动身，也应该限制地点政府的税收独立性。国家必须将足够的财力集中在自己手里。

25、只有如此，联邦中央政府才能握有治理国家经济的主动权。前苏联和俄罗斯的教训都证明，搞地点分裂一般都首先从要求经济上更大的独立性开始；然后逐渐减少国家财政的提成；接下来便将全部税收纳入自己的地点财政，只把固定款项提成给国家财政；再后来就连这些提成款项也以种种借口缩减并专门快被地点政府全部截留。因此，从爱护俄罗斯的国家整体利益动身，在税收领域向地点政府提供较大的权限是不适宜的（莱温，1997）。诚然，以上只是一家之言或是一部分专家学者有代表性的观点。而据我们对所掌握资料的综合分析，俄罗斯今后对中央与地点政府间财政关系的调整和改革将以预算联邦制为基础进行，其差不多进展趋势和方向要紧有以下几个方面：第一

26、，调整预算结构，达到财政体制的真正分权化。目前，俄罗斯联邦联合预算税收收入的近一半，以及约60%的非利息支出均集中于地区和地点预算。从这两个数字看，俄罗斯财政体制的分权化程度大概差不多专门高。但如上所述，由于地点政府要承担大量不给拨款的“联邦政府托付项目”和其他摊派任务，而地点财政收入除一些地点税费外要紧来自于联邦税收提成和财政援助资金，收入的总规模有限，因而地点财政收入与支出之间往往出现专门大的不平衡。财政体制的分权化程度也因此而大打折扣。因此，重新调整预算结构，真正实现财政体制的分权化，是今后俄罗斯调整和改革中央与地点政府间财政关系的首要任务之一。俄罗斯有关专家也指出，俄目前实施的预算纲领

27、以及现行预算结构不能保证联邦中央与预算过程的所有参加者利益的结合，不能保证他们相互权力和责任的统一。因此，应当将改革预算体制的重点集中在预算体制的分权化原则上，以便使地区和地点政府最大限度地充分利用本地区现有的税收潜力（古谢夫等，2001）。调整预算结构和实现财政体制分权化，“首先要求在区域划分的基础上形成能够实现居民地点自治权的如此一种权利、资源和义务分配体制。必须保证完成国家对居民的义务，并实质性地扩大归地点政权机关管辖的范围。为此，至2005年的预算联邦制进展纲要建议将地点自治划分为两个层次：与地区的区域行政区划相一致的大都市和大区一级；更低层次的市镇（马克西莫娃，2001）”。诚然，通

28、过调整预算结构真正扩大地点自治权并实现财政体制的分权化，并不意味着目前就要大大削弱联邦中央财政。恰恰相反，就俄罗斯情况而言，在扩大地点自治权的同时，短期内甚至还可能会增加联邦财政的相对规模。这是因为：一方面，目前由地点财政承担的相当大的一部分居民社会保障支出，可能改由联邦财政承担并进行更有效治理；另一方面，既然地区财政和地点财政承担没有拨款来源做保证的各种义务尤其是“联邦政府托付项目”，是造成各级地点财政收支长期不平衡的重要缘故，那么缩减或者是将这类托付项目的财政责任转给联邦中央，会有利于这些项目的优化，但同时也会增加联邦财政支出。因此，从长远看，随着俄罗斯中央与地点政府间财政关系调整和改革的

29、深入，假如保证地点财政独立性和财政责任的机制真正得以建立，各地区进展不平衡的差距缩小，俄联合预算中地点预算所占的比重会不断增加，而联邦预算的比重则会逐渐下降。这是一个总的进展趋势。第二，完善和改进财政支出权限的划分。多年来，财政支出权限划分上存在的缺陷一直是困扰俄罗斯中央与地点政府间财政关系的一个“痛点”，因而关于财政支出权限划分问题的争论也一直没有停止过。鉴于此，至2005年俄罗斯联邦预算联邦制进展纲要规定，应当将“支出权限”这一概念以法律形式明确固定下来，并在兼顾地区协调一致性、考虑外部效应、地区差不和规模效益等原则的基础上，确定各级财政支出拨款的总方向。俄许多政府官员和专家学者也极力主张

30、扩大地点政府的财政支出权限。他们认为，一方面要将中央与地点政府的所谓“共同”支出范围缩减到最低限度，另一方面又必须详细地划分中央与地点财政之间的支出责任。为此，应当对差不多生效的预算法典做相应的修改，包括：不仅要明确划分各财政级次之间的支出责任和范围，而且要保证地点政府独立确定地点性支出的规模、结构和拨款方式的权限（拉夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。在财政支出权限和责任的划分问题上，俄有关方面以及专家学者达成的另一个差不多共识，是今后必须采取有力措施，使地点财政摆脱没有拨款来源做保证的“联邦政府托付项目”的沉重负担。禁止以任何法律和法规等形式向地点财政摊派超过其权限范围的追加支出。

31、对用于居民社会保障支出的联邦托付项目，能够采取两个方案：一是由联邦财政直接拨款；二是由联邦财政向地点财政提供专项补助金。第二个方案尽管能够调动地点积极性并发挥地点的优势，但最要紧的问题是容易导致地点财政尽力从中央得到更多的专项补助金，为地点攫取经济利益。实践也证明，第二个方案弊端较多。因此，第一个方案应是今后俄罗斯完善财政支出权限划分的首选。此外，普京在2001年总统预算咨文中还提出，2002年和以后几年俄将接着缩减提供给联邦主体用于实施联邦社会法律的专项财政援助，并免除地点财政承担的对联邦组织和机构的拨款义务。第三，进一步界定并划分税收权限和收入来源。俄罗斯预算法典尽管确定了地点财政的独立性

32、原则，明确了地点政府在形成收入和实现支出方面的权力，但并没有详细规定地点财政自有收入的具体名目以及自有收入规模和收入来源，从而保证地点财政自有收入达到能够满足最低社会需要的应有水平。更况且，大部分地点财政收入是依靠联邦和联邦主体的财政援助资金以及联邦与地区调节税税收提成形成的。在这种情况下，假如地点财政没有属于自己的真实的自有收入来源，就谈不上地点政府在解决地点问题上的任何独立权限。而且，为了能够得到财政援助资金，地点政府往往不得不按国家政权机关的指令或意图来改变自己解决地点问题的政策。再则，由于税法和预算法每年都要进行修改，导致经常削弱地点财政的收入基础甚至造成地点财政收入来源的丧失。为克服

33、这些弊端，进一步界定并划分地点财政的税收权限和收入来源势在必行。其一，依照普京在2001年总统预算咨文中提出的要求，今后必须保证地点财政收入来源的稳定性，要紧保障措施，是将自然人收入税进款、总收入税、自然资源使用费，以及相当一部分利润税收入长期固定给地点财政。而从长远看，地点税费应当成为形成俄罗斯地点财政自有收入来源的基础。鉴于此，应当将那些能够保证地点政府有稳定地点财政收入的税收固定给地点财政，这对地点是有重要意义的。与此相关，俄罗斯许多专家学者建议要对税法典以及其他联邦税法进行修改和补充，以便对一系列税费做有利于地点财政的再分配。俄罗斯国家杜马地点自治问题委员会主席莫克雷（2001）建议，

34、将税法典第一部分中列为联邦主体税的企业财产税、不动产税、总收入税，也归入地点税。土地税则应当全部列入地点财政。其二，放弃长期以来一直实行的在各财政级次之间分割税收收入的原则，特不是不再将税收划分为自有税、固定税和调节税。所有的税收收入不再以固定税和调节税等形式分割给各级财政。最终达到联邦税收入全部纳入联邦财政；地点税收入全部归地区财政；地点税收入则完全列入地点财政，并将这些税收权限以法律形式固定下来。同时，在实质性扩大地点政府税收权限的条件下，今后按“一税一预算”的原则划分税收收入，并以此作为划分各级财政收入的终极目标。不仅如此，税收权限和收入来源将以注重稳定性、经济效益、税基的地区机动性、社会公正和财政责任等原则为基础，在