宏观地方政府隐性债务管控“欲速则不达”

1、目 录TOC o 1-2 h z u HYPERLINK l _bookmark0 地方政府隐性债务具有系统重要性1 HYPERLINK l _bookmark3 当前对隐性债务管控措施2 HYPERLINK l _bookmark4 能否有效“控增量”的关键在于开正门的力度2 HYPERLINK l _bookmark9 化解存量依然处于博弈阶段4 HYPERLINK l _bookmark11 化解地方政府隐性债务案例6 HYPERLINK l _bookmark12 利用财政资金化解隐性债务贵州省龙里县6 HYPERLINK l _bookmark13 通过债务重组化解隐性债务山西交控集

2、团6 HYPERLINK l _bookmark15 通过城投平台转型化解隐性债务浙江省7 HYPERLINK l _bookmark16 债务展期与借新还旧国开行参与方案7 HYPERLINK l _bookmark19 地方政府债务管控需要稳妥推进，需要发挥“几家抬”作用9图 目 录 HYPERLINK l _bookmark1 图 1：地方政府债务融资资金投向（2013M6）1 HYPERLINK l _bookmark2 图 2：地方政府债务估算规模1 HYPERLINK l _bookmark5 图 3：城投公司盈利难以覆盖融资成本3 HYPERLINK l _bookmark6 图

3、 4：大部分城投公司盈利处于 1%-3%之间3 HYPERLINK l _bookmark7 图 5：城投债月度净融资额与同比多增量4 HYPERLINK l _bookmark8 图 6：近期城投债收益率普遍下行4 HYPERLINK l _bookmark10 图 7：地方政府隐性债务处理方法5 HYPERLINK l _bookmark14 图 8：山西交控集团重组模式7 HYPERLINK l _bookmark17 图 9：国开行贷款与垫款投向（2017，亿元）8 HYPERLINK l _bookmark18 图 10：国开行贷款与垫款期限分布81 地方政府隐性债务具有系统重要性我

4、国地方政府隐性债务主要指地方政府在法定范围外直接举债或间接承诺以财政资金 偿还或以担保等方式举借的债务。2014 年之前，我国地方政府不具有直接举债权限，每年近通过中央代发地方政府债，规模较为有限，年融资也就两三千亿左右。因而可以认为 2014年前地方政府债务绝大多数都是隐性债务。而 2014 年 43 号文赋予地方政府适度举债权限，2015 年新预算法明确各省市自治区可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措资金，同时，地方政府通过债务置换将部分存量债务置换为地方政府债务。但预算内地方政府债务扩张规模远远不能满足地方政府融资需求，导致 15 年以来法定范围外政府债务依然快速膨胀

5、。这样就形成预算内的地方政府显性债务，和预算外、地方政府间接举债 或担保等形式形成的隐性债务。目前地方政府隐性债务规模在 45 万亿元以上，过去五年多年均增量在 7.5 万亿元左右。据财新1报道，近期监管人士表示新一轮地方政府摸底情况显示，大部分省份的隐性债务是显 性债务的 2.5 倍左右，个别省份则近 3 倍。而截止 2018 年末，地方政府显性债务余额 18.4万亿元，以 2.5 倍估算，目前地方政府隐性债务规模在 46 万亿。这与我们此前在报告地方政府债务面面观中估算的结果接近。而 2013 年中审计报告所显示当时我国地方政府债务为 17.9 万亿元，其中约有 14 万亿元左右在 201

6、8 年底前被陆续置换为地方政府债，因而13 年中存在到目前未被置换的地方隐性债务约为 4 万亿元。5 年半时间地方政府隐性债务从4 万亿元增长到 46 万亿元，年均增量高达 7.5 万亿元左右。图 1：地方政府债务融资资金投向（2013M6）图 2：地方政府债务估算规模生态建设和环境保护, 4540 ,3%农林水利建 设 , 5434 , 3%教科文 卫、保障工业和能源, 2293 ,1%其他, 16818 ,10%市政建设, 58031 ,35%万亿元504540353025201510性住房,20673 ,12%土地收储, 18792 , 交通运输, 40927 ,25%502009201

7、120132015201711%按资产投向估计按融资来源估计数据来源：Wind，西南证券整理数据来源：Wind，西南证券整理地方政府隐性债务具有系统重要性。首先，地方政府隐性债务的系统重要性体现在对经 济增长的影响上。从地方政府债务融资资金投向过来看，大部分投向了基建。2013 年中审计结果显示，投向市政建设、交通运输、农林水建设和生态建设环境保护的比例分别为 35%、25%、3%和 3%，合计占比 66%，即投向基建的地方政府债务融资占比为 2/3。每年 7.5 万亿的地方政府隐性债务增量中有 5 万亿左右投向了基建，占 2018 年基建投资（含电力行业） 规模的 28.4%。而基建投资占当

8、年固定资产投资的 27.4%，2017 年固定资产投资占 GDP 的比例为 42.7%。因此，地方政府隐性债务年增量贡献了每年基建投资的 28.4%，通过基建投1 财新网“地方化债如何共克时艰” HYPERLINK /m/2019-03-23/101395961.html /m/2019-03-23/101395961.html资贡献全部投资的 7.8%，进而贡献 GDP 的 3.3%。如果考虑到通过其它渠道以及间接影响，基建投资对经济增长的影响将更为明显。其次，地方政府隐性债务的系统重要性体现在对金融体系稳定性的影响上。从存量上看， 46 万亿元的地方政府隐性债务占社融的比例为 22.9%，

9、是社融非常重要的组成部分。而从增量上看占比更高，2014-2018 年地方政府隐性债务年均 7.5 万亿元的增量占平均每年融资的 42.4%。能够妥善处理占社融存量近 1/4，占社融年增量近半的地方政府隐性债务，将对金融体系稳定产生决定性影响。而另一方面，地方政府隐性债务期限普遍在 3-5 年，这意味着每年有 10-15 万亿左右地方政府隐性债务到期，如何保障这些债务的顺利偿付，或者后续融资顺利进行，将直接决定金融体系稳定性。因而从对金融体系稳定性的决定作用来看，地方政府隐性债务系统重要性更为凸显。当前对隐性债务管控措施当前对地方政府债务管控的总体方针是“开正门、堵偏门、控增量、化存量”。“开

10、正门、 堵偏门”是 14 年财政部 43 号文确定的对地方政府债务的管控方针。即通过预算内地方政府债开正门，然后堵住地方政府隐性债务的偏门。但由于正门开的力度不够，导致在现实需求 下地方政府隐性债务在后续年份依然继续扩张。习近平总书记在 2017 年全国金融工作会议中再度强调要严控地方政府债务增量。2018 年下半年，中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见和地方政府隐性债务问责办法正式下发，各地逐步开启化解地方政府隐性债务存量的行动。形成对隐性债务“控增量、化存量”的格局。能否有效“控增量”的关键在于开正门的力度政府债务增加背后是实体经济的客观需求。目前，我国经济中国基建依然占有

11、非常重要的位置。老口径基建投资（含电力、热力和水的生产和供应业）占总体投资的比例近三成。虽然对我国经济是否需要如此高的基建投资存在较大争论，对这个问题的讨论也超过本文的范围。但仅仅从短期影响来看，基建投资也是经济稳定不可或缺的一部分。如果基建投资大幅萎缩，那么经济稳定增长则无从谈起。2018 年基建投资合计 17.6 万亿元，支撑基建投资的资金要么来自于政府支持资金，要么来自于社会资金。基建投资的低回报率和长投资周期，决定大量基建投资资金需要依赖政府支持。由于基建投资具有很多公益属性，因而通常回报率较低。同时基建投资建设久期长，资金回款慢。根据Wind 数据，2017 年城投公司平均ROA 仅

12、为1.9%，而当年AAA 级城投债收益率为4.8%，城投公司中 ROA 高于 AAA 级城投债收益率的比例仅为 7.4%。这意味着只有很少一部分基建项目能够实现市场化融资。绝大部分需要借助政府资金或政府信用支持。图 3：城投公司盈利难以覆盖融资成本图 4：大部分城投公司盈利处于 1%-3%之间% 876543210201220132014201520162017ROA一般贷款加权平均利率个ROA,%450400350300250200150100500 5年期AAA城投债收益率-3 -2 -1 0123456789 10数据来源：Wind，西南证券整理数据来源：Wind，西南证券整理能否有效控

13、制隐性债务增量的关键在于开正门力度是否足够大。既然基建投资短期是经济不可或缺的重要部分，而大部分基建投资难以通过市场化融资，而需要依赖政府资金或政府信用支持，这就意味着基建投资高度依赖于政府预算内资金支持或隐性债务增量。目前对隐性债务的管控方向为控制，这就需要预算内政府债务增量能够补上隐性债务停止增加留下的缺口。否则，由于基建投资的客观需求，要么控制隐性债务变得不可行，要么基建投资放缓加剧经济下行压力。因而开正门的力度直接决定着控制隐性债务能否有效进行。今年新增地方政府专项债规模为 2.15 万亿，而过去几年隐性债务年增量在 7.5 万亿元左右，同时考虑到经济放缓、减税等影响约束下，财政收入增

14、速难以回升，因而开正门获得的资金难以弥补 如果隐性债务完全停止增加后的缺口，这将对控制隐性债务形成挑战。在开正门力度不足够大的情况下强压隐性债务，可能会损害经济稳定。今年政府预算内 债务增量或难以弥补地方政府隐性债务完全停止增加留下的缺口。在这种情况下，财政部继续对地方政府新增债务实施强压措施。财政部部长刘昆在今年两会期间表示：“在不允许发生新的隐性债务方面，是非常严格的，我们对各地财政包括融资平台公司进行监控，发现这类情况的，马上进行问责”。如果隐性债务真的在严控下停止增加，开正门的规模又难以弥补缺口，基建投资持续疲弱，这将加剧经济放缓压力，损害经济稳定。今年政府工作报告确定防风险决不能让经

15、济运行滑出合理区间的基调。今年政府工作报告在阐述稳增长与防风险关系时明确指出：“在当前经济下行压力加大情况下，出台政策和工作举措要有利于稳预期、稳增长、调结构，防控风险要把握好节奏和力度，防止紧缩效应叠加放大，决不能让经济运行滑出合理区间。”因而如果在开正门力度不够大的情况下强压地方政府隐性债务，可能面临与稳增长之间的冲突，最后可能导致新的隐性债务再度累积， 对下一轮地方政府债务治理形成困难。事实上，地方政府隐性债务也并未完全停止增加，今年 1 季度，城投债净融资再度增加 2872 亿元。如果预算内债务扩张有限而隐性债务增加过多，这将形成新一轮具有系统性风险的隐性债务，形成新的清理困难。图 5

16、：城投债月度净融资额与同比多增量图 6：近期城投债收益率普遍下行亿元40003000200010000-1000-2000-3000-4000201420152016201720182019城投债净融资同比多增与同期限同级别国开债利差，bps 1801601401201008060402002015-012015-072016-012016-072017-012017-072018-012018-0715年前发AA级城投债15年后发AA级城投债数据来源：Wind，西南证券整理数据来源：Wind，西南证券整理化解存量依然处于博弈阶段目前，存量地方政府债务化解基本上是自下而上，各地因地制宜的方式。

17、财政部长刘昆在今年两会期间记者招待会中表示，对化解地方政府隐性债务存量，坚持中央不救助原则， 坚持谁举债谁负责，做到谁家的孩子谁抱走。这意味着到目前为止，中央不愿参与地方政府隐性债务化解，同时也未对各地化解方法给出有效的政策支持或指导方案，这意味着到目前为止，政府隐性债务处理基本是自下而上，各地因地制宜的方式。目前从各地隐性债务化解方案来看，主要包括筹措资金偿债、债务重组、债务展期或借新还旧、破产清算等四种方式。其中筹措资金偿债又可以分为安排财政资金偿债、利用项目结余资金或经营收入偿债以及出让政府持有的国有企业资产等获得资金偿债。但事实上，我们会发现，在缺乏外部资金支持的情况下，这些化解方式规

18、模均难以大规模扩张，难以撑起化解 46 万亿地方政府隐性债务的重任。地方政府财力有限，项目大多缺乏经营性收入的情况下，政府难以通过筹措资金的方式 来缓解存量隐性债务。随着经济放缓，以及今年大规模减税举措的出台，政府财政收入增速将趋势性下滑，因而政府总体财力有限。特别对于财力本就薄弱的地方财政来说，今年可能更为捉襟见肘，难以腾挪出足量资金来化解地方政府隐性债务。而地方政府债务形成的资产大多为低收益，缺乏经营性收入的资产，城投公司中 ROA 高于 5%的比例不足 7%，因而大部分项目难以筹措足够的经营性收入来偿付债务。出售政府持有的国有企业资产来筹措偿债资金是可能的方式，但这涉及面广，程序复杂，

19、短期内或难以大规模推广。地方政府持有大量的国有企业资产，这可能在长期是偿付政府债务的资金来源之一。截止 2017 年末，地方国有企业资产总额 107.3 万亿元，国有资本及权益总额为 34.1 万亿元。但国有企业股权出让是非常复杂的过程，大规模推广牵扯到市场承受力、企业改制以及国有资产保值增值等多方面问题。而且用出售有盈利能力的企业资产来偿付没有盈利能力的企业负债，这过程中激励机制本来可能就会有问题。而且出让国有企业资产是个长期过程，短期内难以大规模推广，难以成为短期化解地方政府债务的主要方式。化解存量通过债务重组方式化解地方政府存量债务的约束在于能够盈利的项目太少，制约了这种方式的推广空间。

20、目前各地实践中有一些通过债务重组来化解地方政府存量债务的案例，例如山西交通控股集团的重组。但这种方式实施的前提是项目有稳定和可覆盖融资成本的现金流，这样才能够引入外部资本，在转移资产的同时剥离地方政府隐性债务。但事实上，我们都知道，大部分地方政府债务投资项目都是缺乏可覆盖融资成本的稳定现金流的。如果将ROA 高于 5%的城投公司作为能够覆盖融资成本的部分来计算，这部分占比 4.4%，按 46 万亿地方政府隐性债务估算，仅有 2.0 万亿隐性债务可以通过债务重组的方式化解，规模非常有限。筹措资金偿债债务重组债务展期或借新还旧破产清算图 7：地方政府隐性债务处理方法地方政府隐形债务 严控增量通过财

21、政资金通过项目收入通过出售持有的国有资产数据来源：西南证券整理债务展期或借新还旧是更为可能的暂时缓解地方政府隐性债务问题，目前部分地区已经有所尝试。由于地方政府隐性债务年到期额在 10-15 万亿左右，债务到期压力大。到期债务具有很高的展期和借新还旧需求。目前，部分地区已经尝试，特别是政策性银行接入较深的债务。例如据新闻报道，江苏镇江、湖南湘潭等地，就推出国开行通过低息贷款置换已到期债务的方式。这种方式本质上需要金融部门向财政部门让利，目前仍然处于金融部门与财政部门博弈阶段。由于地方政府隐性债务是政府为隐性负债方，而金融机构为债权方，因而展期或借新 还旧实质上是地方政府要求金融机构让利的行为。

22、目前来看，这种模式在中央层面尚未达成 一致。据财新报道2，去年末财政部、央行、银保监会、证监会、发改委等部委开会研究隐性 债务到期续接困难的化解措施。会上财政部人士提出允许商业银行与平台公司协商采取展期、无还本续贷、借新还旧、减免利息或停息挂账，允许相关资管机构与平台公司协调发行新的 资管产品偿还，允许对符合条件的到期债务按市场化原则实施“债转股”。而对此银保监会 人士明确表示，不同意无还本续贷、停息挂账、资管产品接续、债转股等。因为这一方面会 压缩金融机构盈利空间，加大金融机构风险；另一方面会与资管新规等金融监管规定产生冲 突。债务展期或借新还旧实质上是解决流动性问题，是用时间换空间的举措，

23、不属于化解地方政府隐性债务范畴。由于展期或借新还旧并未带来债务所属权的变化或债务规模的下降，2 财新网“地方化债如何共克时艰” HYPERLINK /m/2019-03-23/101395961.html /m/2019-03-23/101395961.html只是形成了债务存续，因而只是解决了流动性问题，而不属于化解地方政府隐性债务范畴。这种方式只是将问题推后，属于时间换空间的举措。而从激励来看，地方政府和部分在平台融资中陷入较深的银行分支机构具有较高的展期或借新还旧动力，但从总行和金融监管部门角度，从风险控制出发，对债务展期或借新还旧则持审慎态度。由于融资平台对地方政府的系统重要性，因而截

24、止目前，未有地方政府选择破产清算这种方式来缓解隐性债务。考虑到地方政府隐性债务在地方经济和金融中的系统重要性，地方政府轻易不会选择平台破产。这也是城投信仰形成的基础。因而，破产清算是理论上存在， 但在现实中难以见到，或缺乏可行性的一种隐性债务化解方式。化解地方政府隐性债务案例利用财政资金化解隐性债务贵州省龙里县贵州省龙里县在 2018 年 10 月 11 日发布龙里县防范化解政府隐性债务风险实施方案。确定通过增强国有企业自我“造血”功能、盘活存量政府资源资产、盘活财政存量资金等多种方式，通过多渠道化解隐性债务存量。并要求利用 5-10 年时间化解国有企业政府隐性债务存量。在具体化解措施中第七条

25、要求用好用活政策，增强偿债能力。具体要求抢抓暂停土地出让收入各项计提的政策窗口期，暂停对农业土地开发资金、国有土地收益基金（按土地出让收入的 5%计提）、保障性安居工程专项资金（按土地出让收入的 3%计提）、被征地农民社保资金（按土地出让收入的 6%计提）进行计提，把政策性计提的资金腾出部分空间用于偿还保障性安居工程、教育、水利等领域债务。这是直接表示将用财政资金偿还地方政府债务， 并给出具体方案的例子。通过债务重组化解隐性债务山西交控集团在山西交控成立之前，山西省高速公路投资、建设、运营管理非常分散，62 条政府还贷的高速公路分散在 34 个交通运输厅管理的高速公路单位，山西交通厅承担着高速

26、公路相关债务资金筹集和偿还工作。同时，还有一些经营性高速公路分散在国资委下属的三家地方国企：山西交投集团，山西路桥集团以及山西高速集团。这种混乱的管理很融资增加地方政府隐性债务，存在潜在的地方政府违法违规融资风险。2017 年 11 月山西交通控股集团（山西交控）注册成立，注册资本 500 亿元，由山西省国资委旅行出资人职责，行使出资人权利。2018 年 1 月，山西交控集团率先将山西交通厅划转 34 家政府还贷高速公路公司并整合为 16 个高速公路运营管理分公司，实现了对全省政府还贷高速公路的统一集中管理。从 2018 年 5 月开始，包括山西路桥、交投和高速集团原三大省属国企以及山西省交通

27、科学研究院、山西省交通规划勘察设计院、山西省交通信息通信公司、山西交通物资公司、山西高速公路开发有限责任公司等原山西交通厅旗下子公司均相继完成股权划转。山西交控是成功的通过债务重组来化解地方政府隐性债务的案例。在山西交控正式挂牌之后，山西省便通过召开债权人大会等方式，着手将高速公路债务主体变更至山西交控集团， 加快完成政府性债务向集团的平移工作。山西交控集团于 2018 年 12 月与国开行牵头，工农中建交和邮储等参与的银团签订协议，债务重组规模达到 2607 亿元，显著降低融资成本，每年减少利息支出 30 亿元左右。这也是目前为止，国开行总行认可的唯一一个参与地方政府债务风险化解的案例。图

28、8：山西交控集团重组模式山西交通运输厅山西国资委34个政府还贷高速公路山西国有资本投资运营单位与62条政府还贷公有限责任公司路交投集团路桥集团整合注入山西交控高速集团股权划转三家集团子公16家高速公路分公司：交投集团、司路桥集团、高速集团数据来源：西南证券整理通过城投平台转型化解隐性债务浙江省浙江省积极推进地方融资平台公司的整合、转型发展，逐步使其从投资开发型向市场经营型转变。对有稳定经营收益的融资平台公司做好债务处置、清产核资、人员安排等工作， 进行股份制改造，引入战略投资者或基金公司，完善企业内部治理机制，提升自身盈利能力， 增强自身造血功能，消除政府隐性担保，实行其风险内部化，阻断风险传

29、导。对于财务状况极差，已经资不抵债的平台公司或空壳公司按照市场经济方式开展破产、改制、分流工作。通过整合和市场化转型的方式，完成了化解存量隐性债务年度任务的三分之一。这将在2018 年快速推进城投平台市场化转型，将县级平台普遍从几十家最后整合成三四家，通过这些方式，完成了化解存量隐性债务年度任务的三分之一。转型后的平台相当于一个国有企业。同时，政府从财政资金中安排 50 亿元构建全省国有融资担保体系，为转型后的地方融资平台提供企业增信支持。债务展期与借新还旧国开行参与方案部分地区出现国开行以长期低息贷款置换地方政府中长期债务的方案。2 月下旬据 21 世纪经济报道，镇江市隐性债务化解时点方案中

30、，国开行将提供化解地方隐性债务的专项贷款，由镇江市财政局下属的资产管理公司承接，再借款至辖区各平台后用于置换纳入隐性债务中的高成本债务。国开行提供贷款成本为基准利率，明显低于此前隐性债务成本。3 月中据彭博社报道，湖南湘潭推出国开行参与的地方政府隐性债务置换方案，该方案由国开行牵头，将湘潭市期限较短的债务置换成期限为 15-20 年的贷款，且计划建立银团，化解对象之一为湘潭城乡建设发展集团。而近期 21 世纪经济报道称，国开行作为青海省投资集团有限公司债委会牵头行，将深度参与其债务重组，并可能提供总规模 300 亿元的债务处置资金。除此之外，天津、湖南、江苏部分其它地区也开始与国开行当地分行、

31、商业银行研究尝试借新还旧问题。国开行参与地方政府隐性债务化解，背后是国开行深度介入地方政府隐性债务。截止2017 年末，国开行对铁路、公路、电力等基建以及棚户区改造贷款与垫款共计 7.6 万亿元， 占国开行总贷款的 68.5%。可见，国开行贷款对象以政府平台等具有政府隐性担保的机构为主，导致国开行深度介入地方政府隐性债务形成过程，这也决定了国开行成为目前地方政府隐性债务展期和借新还旧的主力。而据财新报道，镇江平台公司在融资时对金融机构出示了一块正在拆迁的地块，表示拆迁完成后就抵押给金融机构，但后来并未抵押。在存续期还剩一半时，平台公司通知金融机构要再做一笔贷款，否则还款会有问题。这种金融机构深

32、度介入地方政府隐性债务，并存在违约风险的情况下，地方金融机构存在展期或借新还旧来掩盖坏账的意愿。国开行能够解决部分地方政府隐性债务，但难以解决全部。国开行年新增贷款 1 万亿元左右，仅占监测口径地方政府隐性债务增量的 13.3%，难以有效弥补严控隐性债务增量留下的缺口。而从存量来看，2017 年末，国开行基建和棚改贷款共计 7.6 万亿元，2018 年末可能增加到 8.5 万亿元左右，仅占当年监测口径地方政府隐性债务存量的 18.5%，这意味着单靠国开行置换，如果没有央行与财政部支持，最多能够置换 2 成不到的地方政府隐性债务，而且是展期，并非化解。考虑到国开行贷款期限集中在 1 年以内，因而

33、最终置换规模应该会显著小于理论上限。因而国开行能够短期缓解地方政府隐性债务置换压力，但难以完全解决地方政府隐性债务问题。图 9：国开行贷款与垫款投向（2017，亿元）图 10：国开行贷款与垫款期限分布其它,铁路,8067.9,27967.3,7%26% 公路,17714.1,16%战略性新电力,兴产业,9050.2,8%6787.7,6%公共基础棚户区改造,设施,28508.1, 26%12273.0,11%10年以上,非生息,20535.73,20, 0%5至10年,19%2111.84,2%1至5年,1519.97,2%3个月以3至12个月,内,52445.99,29813.02,49%2

34、8%数据来源：Wind，西南证券整理数据来源：Wind，西南证券整理国开行和商业银行债务置换模式的阻碍在于总行和金融监管机构。无论是镇江，湘潭、还是青海方案，最终要成行，从流程上还需要经过国开行总行、银保监会以及财政部的批复。由于借新还旧和展期并不违反财政部规定，所以财政部反对可能性不大。但国开行和银保监会可能会出于对风险控制和减少让利考虑，而不予考虑。特别是对于非标资产对应地方政府隐性负债的续接，会与当前资管新规等监管法规产生冲突。因而最终方案能否成行，存在较大的不确定性。地方政府债务管控需要稳妥推进，需要发挥“几家抬” 作用地方政府隐性债务具有系统重要性。如果按全口径监测范围计算，我国目前地方政府隐性债务