自贡统筹城乡发展规划纲要

1、自贡市统筹城乡发展规划纲要自贡市城乡统筹顾问二O O八年十车夫月中国自贡 “生命之城中国自贡 “生命之城上善之都” （ 6） 结论与启示：在自贡市整个的城市发展中就是几大项目集群配以几大产业的模式互推互进，改变了以前的小农民意识和小作坊意识。通过“盐、灯、佛、学、龙”五个项目集群形成整体，配以制度、政策、资金、人才保障这种模式，惟有自贡能实施。既普遍，更唯一，成功概率成倍增长，更是一种有计划有规划的发展模式。7 5 人才智库保证自贡市城乡统筹五大项目集群“盐、灯、佛、学、龙”聚集了全面的人才智库，包括中共中央政策研究室（文化局、农业局）、国务院发展研究中心、国务院新农村办公室、农业部、国土资源

2、部、财政部、建设部、清华大学、中国农业大学、北京林业大学、中国佛教协会、台湾农民党等单位及其专家团队。有了这些人才智库的保证，自贡市的城乡统筹工作将会健康推进。7 6 完善规划体系，发挥规划先导作用树立以人为本、统筹兼顾的规划理念，把农村发展、社会进步、生态环境等放在更加突出的位置，增强规划的系统性、全局性和前瞻性。（ 1）实行国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划“三规”融合，形成相互配套、衔接、管理有序的规划体系。2）深化规划体制改革，建立统筹规划机制，加强对各类规 划的统一管理和协调指导，强化农村发展规划职能。（ 3）各县区要根据市域总体规划及市级各专项规划，从自身经济发展趋

3、势、地方资源特征出发，完善县域总体规划，加强对各镇乡总体规划和村庄布点规划的统一管理和业务指导。县域总体规划、镇域总体规划须经法定程序审批。（ 4）加强规划人员队伍建设，建立健全技术规范体系，强化规划的法定性和权威性，提高规划编制和实施的总体水平。7 7 拓宽投入渠道，加大农村投入力度调整优化财政支出结构，建立财政不断加大统筹城乡发展投入的制度，改善农村公共产品供给和公共服务，实现公共财政城乡全覆盖。（ 1 ）制定从国有土地出让金中提取一定比例用于农村社会保障、农民培训、农村建设和发展现代农业的具体办法。（ 2）采取有效的政策措施，促进城市基础设施向农村延伸，城市社会事业和公共服务向农村覆盖。

4、（ 3）依法安排并落实好对农业和农村的预算支出，逐步形成财政支农资金稳定增长机制。落实新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策，建立财政对农村教育、卫生专项转移支付制度和生态补偿机制，逐步增加对农村社会事业和生态建设的投入。（4）加快城乡投融资体制改革，运用财政、税收、金融等经济杠杆，引导社会资本向农村基础设施建设、农村公用事业和农村生态环境建设。深化农村信用社改革，建立以商业性金融为主体、以政策性金融为补充、以农业保险为保障的农村金融服务体系，不断扩大农户小额信贷覆盖面，鼓励地方金融机构加大对农村基础设施和农村龙头企业的支持力度。（5）继续探索多种担保办法，鼓励设立农业担保机构，解决

5、农民和农村中小企业贷款难问题。支持发展农业保险，逐步形成以保险公司为主体、农业生产者互保为补充、政府适当补助的农业保险机制，降低农业经营风险。（6）健全乡镇财政收支预决算制度，进一步规范乡镇财政行为。7 8 深化体制改革，优化城乡资源配置进一步深化市场经济体制改革，特别是要素市场改革，加快城乡统一金融市场、产权市场、技术市场、土地市场、劳动力市场的培育和发展，促进城乡资源优化配置，逐步建立有利于消除城乡二元结构的经济和社会体制。（ 1 ）改革户籍制度，消除附着在户口上的二元差别和利益关系，促进农村人口自由迁徙和流动。加快粮食流通体制改革，确保粮食安全。（ 2）坚持和完善家庭承包经营制，改革土地

6、征用、农村宅基地使用等制度，积极探索农村集体非农用地进入市场和宅基地置换的办法，允许村庄、集镇、建制镇中的农村集体建设用地使用权依法流转，维护农民的合法权益。（ 3）进一步深化行政管理体制改革，合理划分市、县、镇职责和权利，加快部门职能特别是规划、建设、城管、环保等部门职能向农村延伸，发展农村公共事业，强化农村社会服务。以实施 行政许可法为核心，继续推进行政审批制度改革，削减审批事项和环节。加强行政服务中心建设，完善内部管理和监督机制，提高服务的水平和质量。（ 4）深化乡镇行政管理体制改革，解决层次过多、职能交叉，人员臃肿、权责脱节等问题。合理调整行政区划，稳妥地推进镇村撤并，加快中心镇建设，

7、适当扩大中心镇管理权限，优化行政资源配置，充分发挥中心镇在统筹城乡发展中的作用。7 9 加强组织领导，有序推进城乡统筹统筹城乡发展，加快农村全面建设小康社会，事关农村发展大局和广大农民切身利益。各级各部门要从落实科学发展观和正确政绩观的高度，切实加强领导。市、县两级要建立由主要领导任组长、分管领导为副组长、有关部门主要领导为成员的统筹城乡发展领导小组，下设办公室，指导和协调统筹城乡发展的各项工作。（ 1 ）建立完善考核办法，把统筹城乡发展的工作实绩作为检验各级干部执政能力和执政水平的重要标志，作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，形成分工协作、责任明确、绩效考核的工作机制。（2）各级部门要

8、按照统筹城乡发展的理念，协调各方力量，整合各种资源，强化服务职能，形成推进城乡一体化发展的工作格局。（3 ）大力弘扬求真务实的作风，坚持从实际条件和现实基础出发，坚持试点先行、典型示范、有序推进，不搞形式主义，不搞盲目攀比，不搞形象工程，真正把工作的出发点和落脚点放在维护群众利益上。8 实施统筹城乡发展的“六大工程”8 1 强龙工程坚持把发展农业龙头企业作为提升农业产业化经营水平的关键环节，围绕提高竞争力和带动力，改进对农业龙头企业的扶持政策，重点扶持一批产品质量优、品牌知名度高、市场前景广、经济效益好、辐射带动力强的龙头企业上规模、上水平，把它们培育成强龙、巨龙。（ 1 ）加快农业“引进来”

9、， “走出去”步伐，引导龙头企业进行联合重组、外资嫁接和跨区域扩张。鼓励龙头企业发展绿色农业、设施农业、休闲观光农业，拓展农业发展领域。（ 2）创新产业化机制，进一步增强龙头企业的带动作用，提高农户经营的组织化水平。围绕特色主导产业，扶持发展，依法登记、规范运作、有一定规模的农民产业合作社和农产品行业协会，加强内部技术、资金、物资、市场服务与对外商务协调职能，提高农户经营管理水平与市场谈判能力，逐步形成农业龙头企业、农业合作组织与农业经营户技术协作、供销稳定、利益互惠、风险共担的新型农业经营机制，促进农业的专业化、市场化和现代化。8 2 百千工程以实施“百村示范、千村整治”工程为主要抓手，加大

10、农村基础设施建设力度，优化美化农村环境。到2013 年，建成150 个全面小康示范村，1500 个以上的行政村完成全面整治。（ 1 ）依据村庄布点规划，调整布局农村基础设施网络，加快农村基础设施与城镇联网对接。按照拆迁改造、整改结合、环境治理等不同类型，做好村落建设整治。加快城中村、近郊村、园中村改造，做好居住安置、户籍转换、撤村建居和集体资产处置，实现从农村到城市、从村落到社区、从农民到市民的转变。加大山区异地迁建力度，实行向集镇、平原集聚。平原、半山区村按照设施共享、合理集聚的要求，加快拆村并点步伐，实行村落居住区、服务区、工业区、农业区分离，推进布局优化、路面硬化、路灯亮化、村庄绿化、环

11、境美化，实现农村生产环境、生活环境和生态环境的提升优化。（ 2）加大“百千工程”政策支持力度，市、县两级每年从土地出让金纯收益中提取一定比例作为专项资金，优先安排镇村年度用地指标用于村庄改建。8 3 农村新社区建设工程以农村社区化建设为载体，完善农村社会化服务功能，推进农村居民自我管理、自我服务，到 2013 年， 1000 个村完成农村新社区建设。加快制定农村新社区规划和建设标准，启动新社区试点工作。（ 1 ）推进城市近郊农村的社区化改造，妥善处置村级集体资产，深化社区股份合作社改革，以成建制、拆并等形式，构建规范的城市社区管理体制。（ 2）一般农村参照城市社区管理模式，逐步建立以生活、卫生

12、、治安、医疗、健身、文化教育为重点的社区服务体系。加快社区服务由副中心城市向乡镇、农村居住点延伸，逐步构建“设施完备、功能齐全、信息共享”的县、镇、社区三级网路，形成以社会福利服务、便民便利服务、就业服务为重点的“十五分钟生活服务圈”。（ 3）按照村级为主、政府支持的原则，加强农村文化阵地建设，分批在村级配置图书室、运动场所、公园等文化体育设施，逐步形成“农村十五分钟文化活动圈”。注重配备老年人活动场所和活动设施，加强老年人休养生活、文化娱乐服务。构建网络健全、功能到位、机制完善的农村社区卫生服务体系，改革现有乡镇卫生分院和村卫生室的管理体制，在转制成为民营医疗机构的同时，确保每个乡镇建有1家

13、社区卫生服务中心，每个人口集中的村（社区）有1 家社区卫生服务站，形成“十五分钟卫生服务圈”，为农村居民提供集预防、医疗、保健、康复、卫生教育、计划生育等服务。（ 4）构建农村环境保洁和绿化养护体系，逐步推行市场化保洁养护机制，改善村落环境面貌。建立健全农村治安防范和矛盾化解机制，分批设立村警务室，加强警民联防与治安监控，实行治安巡查制度，改进流动人口管理，改善农村社会治安环境。8 4 百万农民培训工程把加强就业技能培训作为提高农民就业、增收能力的主要措施，以培训促转移，以培训促增收。2013 年前，每年完成20 万人次的农业技术培训或转岗转业培训。重点开展针对被征地农民、下山移民等剩余劳动力

14、的转岗转业培训，继续抓好绿色证书和农业实用技术培训，加强农民学历和农村后备劳动力培训。健全组织机构，市县两级成立农民培训和转移领导小组办公室，加强对培训工作的组织领导、协调指导和检查督导。（ 1 ）深化培训体制改革，整合资源，完善培训网络。优托各地的成人学校、就业培训中心、农技培训中心、职业学校，按照合理布局、方便学员的原则，选择一批交通便利、设备师资较好的学校重点扶持，建成区域性农村劳动力综合培训中心，协调区域范围内其他培训机构间的师资、设备、课程、学员等调配，指导业务工作。创新培训方式，每年根据劳动力市场需求预测、区域产业发展要求和农民培训意向，调整培训内容，并向社会公布培训计划和培训机构

15、，加强培训机构与企业的协作，积极开展 “订单型” 、 定向推荐型、企业委培等培训模式，在企业建设一批实训实习基地。加大政府投入，完善培训优惠政策，建立以政府投入为主导、社会和企业共同参与的多元化投入机制，每年从土地出让金纯收益中提取一定比例用于充实培训经费，市县两级职教统筹经费切出一定比例用于农民培训。（ 2） 积极推进农村劳动力教育培训卡制度，对受训农民进行补助，规定不同专业的补助标准，对低保、残疾人、单亲困难家庭等被征地人员实行全额补助。实行城乡统一的劳动预备和就业准入制度，对新增劳动力实行免费岗前培训。加大对涉农职教的支持，逐步实行农校学生免费教育。积极鼓励大专院校开办涉农专业，每年选送

16、一批优秀农民上大学。8 5 人口梯度转移工程顺应城市化发展趋势，积极促进人口由高山向平原、农村向城镇、小城镇向大中城市梯度转移，加快人口集聚，到2013 年，实现50 万以上农村人口梯度转移，3 万以上地处偏远的农村人口整体搬迁。（ 1 ） 不断深化户籍制度改革，适时取消农与非农的户口性质差别，实行统一的户籍登记制度。以产业集中带动人口集聚，培育提升城市和集镇的产业集聚和人口集聚功能，实行工业园区整合，促进工业进园区，依托城镇发展商贸流通、社区服务等行业，扩大城镇就业空间。（ 2）加大山区、地质灾害地区移民帮扶力度，继续执行市、县两级对移民进行补助的政策，进一步研究解决涉及移民的退宅还耕还林补

17、助、土地承包权处置、宅基地安排、集体资产享受、户籍、就业、子女就学、用水用电等一系列问题，调动农民迁移的积极性，做到移得出、安得下、富得起。8 6 平安和谐工程推进农村民主法制建设，加强社会治安综合治理，关心帮扶弱势群体，促进农村社会安定和谐。加强农村基层组织建设，创新组织设置和工作方式，开展党员先进性教育，提高基层党组织的战斗力和凝聚力。深入推进村民自治，完善村务财务公开、会计代理和财务审计等制度，不断健全村民自治机制。（ 1 ）加强普法教育，积极开展“民主法治示范村”创建活动，提高农村居民的民主法治意识，建立健全矛盾纠纷社会联动调解机制。加强信访工作，规范信访行为，引导群众通过法律途径解决

18、矛盾纠纷。（ 2） 注重保障群众利益，协调群众利益，从源头上化解矛盾纠纷，积极推进决策的民主化、科学化，研究集体资产管理、土地征用、房屋拆迁、资源调配、环境污染等与群众利益密切相关问题的解决办法与政策措施。进一步建立关心群众生产生活的长效机制，开展多种形式的扶贫帮困活动，保障群众安居乐业。加强外来人口管理和服务，关心他们的工作和生活，促进外来人口融入当地社会。9 统筹城乡发展的主要任务9 1 农业生产方式的变革自贡将“盐、灯、佛、学、龙”五个项目集群作为城乡发展的主题，以带动城乡统筹的发展，力求突破原有的种植业和种植模式，实现生产方式的转变。同时合理利用土地资源，大力发展农业产业升级换代，使自

19、贡市的农业生产向生物产业国家战略转移，让自贡“三农”发生翻天覆地的变化。通过高科技农业循环经济园区、有机农业产业园区、低碳农业产业园区、香草生物产业园区、花卉生物产业园区、油桐生物产业园区、植物生物产业园区，使自贡市的农业生产方式发生质的飞跃，即传统农业向现代农业的转变。91 1 传统种植业的突破9 1 1 1 果蔬产业形成气候。（ 1 ）贡井区天下盐都，结合本身盐文化资源和城市规划优势，以及现代观光农业优势，开发果蔬文化公园，将观光、文化、旅游、种植融为一体，通过农业高科技技术，使原本低廉的果蔬实现十倍的增值，像这样的产业不仅在贡井区实现，随着时间的推移和经验的丰富，在自贡的每一个片区都会形

20、成自己的特色种植业。（ 2）沿滩区的花卉生物产业种植，借鉴荷兰花卉市场经验，让鲜花与灯相结合，并且设立花卉种植区、花卉拍卖市场、花卉制作中心、花卉研究学习区等，实行政府指导，企业管理，中介服务，产业化经营机制，让自贡成为成渝人居“后花园”。（ 3 ）荣县的香草生物种植，富顺有机粮食种植等，都突破传统农业种植模式，实现自贡生产方式大转变，由低端走向高端，从自贡走向世界。9 1 2 土地资源科学合理利用（ 1 ）改变传统的耕种模式，变露地生产为保护地生产，既可抗拒自然灾害，又可提高低温季节设施内温度，增加有效积温，实现半年生产半年闲的土地为周年生产，拉长土地使用期，确保土地资源质量。（ 2）采用高

21、技术改造传统技术，同时也促进生产经营者科学文化素质的提升，定期举办知识推广和科技宣传，使农民从本质上对高科技得到认知。（ 3 ）由于城乡统筹，变原来的农村集体土地的无价值为与城市土地是增值且合法合理流转，改变农民生存环境与条件。9 1 3 大力发展农产品加工（ 1 ） 自贡城乡统筹依托循环经济来实现。城乡统筹完成后，自贡的农产品数量、种类都会大幅提高，且会形成规模化生产，这样就可以培育和发展一批以农副产品加工为主的龙头企业，对促进农产品流通和农民增收发挥积极作用，将会有大批香料、花卉、果蔬加工企业和企业家成为先进技术的受益者。而自贡在这个过程中可以实现产业升级和产业转变。9 1 4 拓宽农产品

22、流通渠道由于目前自贡市的目标仅仅是“川南重地”，所以在农产品的流通渠道也只要是以成都、重庆为主，实现城乡统筹和产业升级之后，高端农副产品将销往国外，所以拓宽农副产品的销售渠道应和城乡统筹，依托“盐、灯、佛、学、恐龙”五个项目集群而展开。自贡农副产品博览会，花卉世博会等，将会引起世界关注自贡。9 2 区域经济结构的变革自贡是个老工业城市，主要依靠单一的盐业生产，随后虽然也发展以制盐、化工、机械为支柱，兼有电子、冶金、轻工、纺织、建材等综合性的工业体系。但是农业仍然处于底层，城乡统筹就是要农村依托于大城市在较短时间内得以快速发展，再以农业来优化其它产业的发展。目前自贡的农业经济结构是以生产传统农作

23、物为主，通过“盐、灯、佛、学、龙”五个项目集群的打造和重新布局，必将使这里发生区域经济结构的变革。在自贡市所辖的五大区域内，自贡市现有耕地208 万亩，主要栽培的农作物有水稻、玉米、小麦、红苕、花生、甘蔗、黄（红）麻、柑桔、蔬菜、茶叶等。通过几百年的实践证明，传统的种植业并不能够带来农民生活的腾飞，唯有结合时代的需要发展，才是解决之道。（1 ）以盐为代表的贡井区通过盐商文化的发掘，配以发展果蔬文化，将实现贡井区的旅游经济结构、观光经济结构、果蔬经济结构大改变。（2）沿滩区的花卉生物产业种植，依托天下灯都，自然就会有旅游经济、灯饰产品加工的工业经济、以及相关的房产经济、花卉经济的改变。（ 3）荣

24、县的天下佛都亦是如此，依托荣县大佛发展会展经济、旅游经济、香草生物经济，这些都是区别于传统种植的。9 3 社会管理方式的变革从统筹城乡发展的中长期来看，政府应将更大的精力放在培育城乡统一的大市场上，主要包括土地市场、劳动力市场、资本市场等要素市场体系上，让农民从市场化改革的边缘进入到市场化之中，参与市场交易，分享市场化改革带来的“外溢效益”。随着市场体系的发育和市场机制的运行调节作用的发挥，市场逐渐具有了导向城乡发展进入互融、互补、互动轨道的力量，城乡协调发展由前期的外生性推动式逐渐转为内生性常规式且可持续发展。此时，政府就应适时从主导地位淡出，转为主要发挥其在公共资源投入方面的支持、引导、促

25、进和监督作用。9 3 1 社会保障体制我国实行的城乡分割的二元社会保障制度已经制约着经济社会的进一步发展及城乡居民生活水平的普遍提高，必须对此进行改革。要推进城乡经济社会统筹发展，社会保障制度体系应是覆盖全社会的，城乡居民在社会保障的基本方面应是统一的。城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统，而在制度形式上应该是统一的，城乡都应纳入到社会保障的总体框架之中。农村的社会保障制度是改革的重点。进一步发展农村的社会保障制度是目前社会保障制度改革中最重要的方面。（ 1 ）明确发展、完善农村社会保障制度的总体思路，从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，必须把增强土地的保障能力与发展土

26、地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，走社会化和家庭化保障相结合的道路。（ 2） 完善对进城农民工的社会保障制度，应按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立城乡一体社会保障制度。 “盐、灯、佛、学、龙”可以打破二元社会阻碍，完全在一个新的系统内，统一规划，统一管理，实现社会保障的制度变革。9 3 2 劳动就业体制（ 1 ）建立就业困难人员定向调配制度，规定各级财政拨款的机关及事业单位的后勤岗位要按比例优先、定向安排就业困难人员，重点帮助困难群体实现就业。（ 2）实行社会保险补贴制度，对用人单位招用本区“3540”失业人员或农村劳动力，在劳

27、动合同期限内给予3 年以内的社会保险补贴，鼓励驻区企业优先使用本地劳动力。（ 3 ）实施失业人员自主创业优惠制度，对吸纳一定比例失业人员的创业项目，享受税收减免和一定数额的企业发展基金奖励，帮助失业人员自主创业。（ 4）建立“ 100 家重点企业联系制度”，通过召开座谈会、上门提供劳动保障事务服务以及定期搜集岗位需求信息等措施，加大岗位开发力度，发挥重点企业在吸纳劳动力就业方面的带动作用。（ 5） 建立城乡 “手拉手”就业协作制度，加强与城区的联系沟通，广泛开展就业合作，充分利用城区丰富的就业岗位资源，促进劳动力跨区就业，实现地区间的优势互补。“盐、灯、佛、学、龙”五大区域内，完全可以让农民以

28、土地入股，公司运作，解决农民的劳动就业，形成政府引导支持，企业择优用工，农民培训上岗的机制。9 3 3 公共服务体制近 30 年的改革发展，使我国开始由生存型社会向发展型社会过渡。这个历史性过渡，使“生存性”的压力减弱，“发展性”的压力凸显。全社会公共需求的全面快速增长，既是我国进入发展新阶段的重要标志，也是“发展性”压力的集中表现。（ 1 ）进入新阶段，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。（ 2）现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，也

29、是全面提高农村人口素质的路径依赖。（ 3 ）近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的状况仍未改变。从广大农民的现实需求看，统筹城乡发展，重要的是统筹城乡基本公共服务。加快建立城乡统一的公共服务制度全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革；全面推行新型农村合作医疗制度；全面落实农村最低生活保障；积极开展新型农村社会养老保险试点。统筹解决农民工基本公共服务供给在全国范围统一政策，规划和解决农民工基本公共服务；全面解决农民工子女义务教育的问题；建立农民工的基本社会保障制

30、度。以乡镇政府改革为重点，优化基层公共资源配置乡镇政府应把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能；合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系；推进乡镇财政管理体制改革。以统筹城乡基本公共服务为重点的新阶段农村综合改革，涉及到从中央到地方各级政府的职能转变和责任划分，涉及到农村上层建筑的系统变革。这需要从上自下制定规划，统一部署，有序推进。“盐、灯、佛、学、龙”五个项目集群，应与自贡市政府一道，制定标准，统一管理，推动改革。9.3.4 户籍管理体制世纪 50 年代后期，为适应计划经济体制的要求而建立起来的身份户籍管理制度，把农业户口和非农业户口严格区分，城乡之间形成了一道不可逾越的鸿

31、沟，农民在就业、上学、迁移等方面受到诸多限制，造成了目前城市化严重滞后于工业化、产生诸多社会问题的制度性原因。（ 1 ）自 2002 年以来，全国各地相继出台了本地区改革户口制度的地方政策，其内容主要包括：一是统一户口称谓，将现行的非农业户口、农业户口、蓝印户口统一登记为居民户口；二是取消户口审批；三是放宽迁移限制。（ 2）由于户口制度涉及户口流动、迁移等全局性问题，单由几个地方率先实行，必定步履维艰，并且，推进户籍制度改革，不仅仅是一个单纯的户口迁移问题，也是一个涉及方方面面的社会管理体制问题。( 3 ) 特别是农民进城不是简单地从身份上变 “农民” 为 “市民”就行了，而是要从根本上使这部

32、分农民在素质、就业、居住及社会保障等方面全方位地真正实现向市民的转变。4) 结论与启示：要想真正打破城乡二元格局，改革必须配套进行。也只有在就业、教育、住房、社会保障等各方面改革的配合下，户籍管理制度改革才具有实际意义，才能真正打破城乡二元经济格局。自贡统筹城乡的“盐、灯、佛、学、龙”配以五大产业的制度设计，完全可以避免以上矛盾继续对农民构成伤害。9.3.5 农村土地制度对我国广大的农民来说,土地则是他们的命根子，是他们生活的依靠和发展的基础。随着市场经济的发展以及土地使用权的流转,现行的土地家庭承包责任制的边际效应明显递减,已呈现出一些问题：(1)农村土地产权不明晰;(2)农村土地经营规模过

33、小,生产效益低下,小规模的家庭经营使我国农村经济带有浓厚的小农经济色彩,农业生产长期滞留在自给自足的自然经济阶段,并导致农产品成本过高,缺乏市场竞争力,经济效率极其低下 ;(3)阻碍了城市化进程和土地资源市场配置与效益的提高。因此,应进一步完善家庭联产承包责任制,使这种经济体制焕发出新的活力。具体做法主要有两条：（1）要形成土地流转的有效机制;（2）要实行最严格的耕地保护制度。只有这样 ,才能从根本上解决我国的农业、农村、农民问题,使我国社会主义现代化事业健康发展。而城乡统筹，以“盐、灯、佛、学、龙”五个主题，配置五个产业，只要自贡政府配套相关政策，自贡的农村土地制度已经突破。9 4 土地管理

34、制度的突破自贡市政府通过“盐、灯、佛、学、龙”五个项目集群，由政府统一规划，带头引导农民实现城乡统筹的终极目标。（ 1 ）在 2007 年成都、重庆也进行了全面的城乡统筹改革，在这一次改革中，实现了“土地制度的第三次革命”，即城乡土地使用权流转， 是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。（ 2）此次改革得到了国家国土部的赞同，在总结成都重庆的做法上主要得出了以下实经验：用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的办法，使农民变市民后能够享受到城市比较完善的教育、医疗、养老、就业培训、低保等社会保障。（ 3 ）成都重

35、庆的做法为自贡市的城乡统筹提供了宝贵的经验，但是仍然存在不足之处，农民在土地上还没有得到最大的实惠。而分别以“盐、灯、佛、学、龙”五个项目集群为载体，以自贡市的五个地区域乡统筹为根本的战略思想， “盐”配套果蔬产业， “灯”配套鲜花产业，农民在享有土地流转带来的经济效益同时，还能够在配套的果蔬产业和鲜花产业中占有股份。所以与成都重庆之前的做法相比，自贡市的城乡统筹又有了新的突破。如果说成都重庆的做法是改变了土地管理制度，那么自贡市依靠“盐、灯、佛、学、龙”五个项目集群打造的城乡统筹，就是真正的突破土地管理制度。9 5 户籍管理制度的突破在长达 50 年的时间里，户籍政策构筑了“农业户口”与“城

36、市户口”在实际利益上的不平等。两种户口成为差别化分配各种利益的最直接标签。非农业户口在各项待遇上明显优于农业户口。（ 1 ）在改革前近30 年的国家工业化初期阶段，城市人口享受到了从出生到死亡的各种保障制度，这些保障靠国家财政补贴维护。然而，占人口80% 、只能提供积累不能分享工业化收益的农民一直与这种制度无缘，土地成为他们唯一的保障。（ 2）两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。城乡之间建立起一种在政治、经济、文化社会基础上的全方位不平等，由此也衍生了长期二元社会结构下城市市民的“一等公民”与农业人口的“二等公民”的社会地位。去掉“农”字标签，获得与城市公民平等的社会身份，成为几

37、代农民百折不挠、掺杂无数辛酸血泪的奋斗史。（ 3 ） 80 年代中后期，随着户籍制度的松动， “农转非”控制指标有所调整，一些地方开始规定农民交纳一定数额费用就可成为当地有效市民。城镇非农业户口商品化的“星星之火”由此点燃，并以燎原之势蔓延至全国。户口交易，成为30 年户籍改革变迁中的独特现象。（ 4）据有关报道，到1994 年上半年，全国约有17 个省共 300多万人购买了城市户口，此项收入高达250 亿元，这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。这个数字，充分表明了户口负载的各种利益分配的真实含金量。在自贡市的城乡统筹中，就要改变这一不平等的历史现象，在将部分农民变为市民的同时，也要

38、保障农民的教育、医疗、养老、就业培训、低保等问题，实现城市农村户口统一管理。而“盐、灯、佛、学、龙”五大产业集群中所涉三农，在制度上要优越于“非”，要让自贡的农业民口成为荣誉。9 6 社会保障制度的突破城乡统筹以后，将会使农村和城市的联系更加紧密，尤其是通过一个风景区带动一片区的现代农业经济产业发展模式，必将使部分农业变为市民，部分农民变为工人，这就方便社会保障制度的实施和完善。“生命之城上善之都”城乡统筹项目包括盐、灯、佛、学、龙五个项目集群，每一个项目集群中都有循环经济园区，这就便于集中农民手中的土地资源进行二次分配，提高人民的生活水平。9 6 1 城镇社会保险实现“应保尽保”在“生命之城

39、上善之都”城乡统筹项目实施之后，自然就会使过去 无能力购买的部分人，实现社会保险的购买。9 6 2 现代农业园区全面实施新型合作医疗制度建立健全长效筹资机制，确保农牧区新型合作医疗资金到位，要加强基金管理，改善卫生服务条件，提高卫生人员素质，提高政策透明度和群众理解度。9 6 3 发展补充性保险鼓励企事业单位参加或举办企业年金、补充医疗保险等项目，鼓励互助合作保险，支持商业保险发展，鼓励个人储蓄、投资，建立多层次风险保障体系，力求 “基本保障水平降低， 而总的风险保障水平不降低”。9 6 4 发展社会福利事业自贡城乡统筹之后，将社会福利事业列入自贡市经济社会发展规划，增加对社会福利事业的投入，

40、同时逐步推进社会福利社会化。加强老年服务、残疾人服务、婴幼儿服务、妇女服务等社会服务设施建设，建立老年福利服务中心。9 6 5 发展慈善事业通过文翁基金会，为当地儿童募集资金，确保孩子们人人有机会上学。9 7 乡镇管理制度的突破目前中国有3.9 万个乡镇政府，每个乡镇一级政府需要农民出钱养活的干部（包括教师）就达 1200 人， 许多乡镇的各类机构多达二三十个，这极大地增加了农民负担，尤其是在农村土地的使用上，农民的土地只能够用来生产粮食，即使是非农用地的使用价值也不高，这也是导致农村经济和城市经济巨大差距的主要原因。（ 1 ）在城乡统筹中，务必要转变政府的职能，必须尽快清理现行的法律法规，废

41、除强加在乡镇的不合理义务，重新构筑适应市场经济发展的乡镇治理机制。（ 2）将土地的使用权利归还于乡镇政府和农民，城乡统筹就是要切实打破原有的管理体制。还可以精简机构，乡镇的“七所八站”，有的应予撤消，如人大办、工业办、劳动所、交管站等；有的应改由乡公所自治管理，如农技站、水利站、林政所、渔政所、环保所等；有的交由县管理，如司法所、派出所、检察室、土管所、电管所、计生办、畜牧检疫站等。农村教育则由县政府直接负责。（ 3 ）尽快制定专门的乡镇组织法，减少乡镇管理事项，简化乡镇机构设置，规范乡镇政府行为。关键是在制度设计上，减少乡镇政府管理事项，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务与协调，通过制度

42、安排使行政权力与利益彻底脱钩。（ 4）自贡围绕“城乡统筹”进一步推进乡镇体制改革和创新。在自贡城乡统筹改革试点过程当中，进一步深化农村改革，不断推进农村市场化发展。实现农业科技循环经济，合并城镇与乡村。在城管、城建两方面进行创新，将自贡城区与乡镇的规划建设进行统一，拉近农村人口与城市人口的距离，缩小城市与乡镇的差距，为人们建立舒适、安全、方便的生活环境。从一定程度上来讲，自贡此次突破性的变革解决了农民的后顾之忧。为农民的生产和生活带来了极大的方便，也是实现城乡结合的新举措。9 8 统筹城乡规划建设把城乡经济社会作为一个整体统一规划，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，充分发挥城市对农村

43、的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡互补、融合、协调发展和共同繁荣。编制市域总体规划，以市域总体规划为龙头，修编市域城镇体系规划、城市总体规划、各功能组团规划及各类专项规划，合理布局居住建设空间、产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置。完善城镇职能等级体系，形成以中心城市副中心城市中心镇为主体，梯次鲜明、功能协调、布局合理的城市发展框架。加强中心城市各区片的沟通协调，扩大中心城市规模，培育中心城市功能，增强中心城市对市域发展的集聚和辐射作用。加快各副中心城市向中等城市发展，增强其在县（区）域范围的中心功能以及对中心城市的替补功能；深化中心镇综合改革，推进中心镇向小城市

44、发展，充分发挥中心镇在吸纳农村转移人口、促进城乡融合发展中的重要作用。优化城镇空间布局，拉开大都市发展框架。把农村居民点纳入统一规划，以县为单位编制县域村庄布点规划，按照规模适度、合理集聚、梯度缩并和有利于生产生活的原则，调整村庄布局，撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村，形成梯次合理的农村居住点布局，构建基础设施共享网络。保护和培育镇村个性，发展一批特色镇、特色村。9 统筹城乡劳动就业实施积极的就业政策，以经济的持续快速健康发展带动就业容量的扩大，以产业结构的战略性调整带动就业结构的战略性调整，加快推进城乡就业一体化，为城乡居民提供充分的就业机会和完善的就业服务。（ 1）积极发展社区服务业，注

45、重发展劳动密集型的第二产业，加强农产品加工、流通和服务领域的岗位开发，促进农村劳动力就业结构从目前的“二、一、三”向“二、三、一”转变，实现 50 万农村劳动力转岗就业，本地农村劳动力从事第一产业的比例降低到15%以下，从事第三产业的比例提高到30%以上。（ 2）完善劳动就业管理、服务体系，健全市、县、镇三级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息库，把就业管理工作延伸到农村社区，构建社区、农村与劳动部门、公共职介机构联网的劳动保障信息系统，实行信息共享，跨区服务。（ 3）实行城乡统一的就业登记和失业统计制度，统一就业服务内容与标准，为城乡劳动者提供同等的就业指导。（ 4）

46、积极鼓励农民进城经商务工，农村劳动力在城镇自主创业享受与城镇居民同等的优惠政策，逐步消除户籍壁垒，加强城乡就业者特别是进城务工的农村劳动者的权益保护，实行同工、同酬、同保障。9 10 统筹城乡产业发展把工业化、城市化和农业农村现代化结合起来，优化一产，提升二产，突破三产，推进产业联动，形成一二三产相互促进、协调发展的现代产业体系。1）根据资源禀赋和产业基础，调整优化产业结构，发展优势特色产业。加强基本农田保护，稳定提高粮食综合生产能力。以都市型高效生态农业为方向，大力发展蔬菜、水果、水产、茶叶、花卉等农业优势产业。以提升城市综合服务功能为方向，大力发展现代物流、旅游会展、商贸流通、金融保险、文

47、化传媒等服务产业。2）根据区位条件和空间规划，整合优化产业布局，加快发展农业经济区。构筑都市商贸科教圈、现代物流圈、生态旅游圈三大现代服务业功能圈，高标准建设一批特色产业基地和产业园区，促进城乡产业合理集聚。3）重视发展城市大工业的延伸配套产业，加快城市服务业向农村的延伸辐射，增强城市对农村的产业带动效应；大力发展各次产业的产前、产中、产后服务产业，鼓励引导工商资本进入农业产业化经营和农村服务业开发。4）依托山、林、园、果、湖等资源，发展休闲、观光、旅游农业，形成一、二、三产业相互融合、联动发展的格局。坚持走新型工业化道路，运用现代科技和信息化手段，改造提升传统产业，大力发展知识型产业和节约型产业，转变经济增长方式，