新农村建设中公共产品供给问题研究

1、新农村建立中公共产品供给问题研究不断增加农村公共产品的有效供给，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力开展农村公共事业，是推进社会主义新农村建立的重要内容。改革开放20多年来，市场取向农村改革不断深化，农民日益成为农村社会经济活动的主体，农村已不可逆转地融入城市化、现代化的进程中。然而，由于我国公共产品的供给长期是“重城市，轻农村，城乡二元的公共产品供给政策，致使农村公共产品供给严重短缺，农村公共效劳长期缺乏，农村社会事业开展举步维艰。如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。一、农村公共产品：边界范围与根本特征农村公共产品是指满

2、足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或效劳1(P8994)。很显然，这些社会产品或效劳会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或效劳的受益范围不仅仅局限于农村地区。根据农村公共产品的功能和不同开展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济开展型、公共效劳型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济开展型指对农业消费和农村经济开展起支撑和促进作用的公共产品，如农村根底设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共效劳型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共效劳

3、、公共平安、经济开展规那么等；社会保障型指为进步农民社会福利程度和根本生活保障的公共产品，如农村根底教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续开展的公共产品，如农村生态保护、环境建立、村庄绿化、农业灾害防治等。农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，详细表现为：一是运行本钱高与利用效率低并存。农业消费的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织本钱和运行本钱较高；农村人口密度不高且分布不平衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较校二是高依赖性与低

4、供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其消费和生活对农村公共产品的高度依赖；农业消费是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的才能有限，需要政府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重缺乏。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的上下影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品可以促进农业消费和改善农民生活，是国民经济安康开展的根底，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。二、农村公共产品供给：根本格局与问题透视随着改革开

5、放的不断深化，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量缺乏、构造单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比拟突出，并严重影响着农业经济的开展和农民生活程度的进步，成为制约社会主义新农村建立的主要瓶颈。1.农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济开展型、公共效劳型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2022年中央财政用于“三农支出总量到达2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况

6、下，中央农业根本建立投资规模到达550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重缺乏。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36，其中大中型水库的病险占有率接近30，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾才能下降，大局部地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院是对农民生活居住环境的形象描绘。(3)农村公共事业开展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达221，社会保障体系主要限于城市，根本上没有延伸到农村；占全国总人口60左

7、右的农村居民仅享用了20左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38。农村公共产品供给严重缺乏，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的开展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了宏大奉献，为促进工业化和社会事业开展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差异政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的宏大差距。二是受分税制影响，基层政府承当了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权

8、别离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承当，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承当农村公共产品供给的责任。2.农村公共产品供给构造。农村公共产品供给构造指经济开展型、公共效劳型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少本质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需构造失衡。据调查，近几年来，农村居民消费支出中，增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、根底教

9、育支出，说明农民对交通道路、医疗卫生、根底教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生效劳等严重缺乏。统计说明，国家教育经费投向农村的不到1/3，农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反，一些地方政府热衷于晋级达标，倾心于“政绩工程、“面子工程、“样板工程，不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。农村公共产品供给构造失衡的原因主要有：(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下，决策机制沿袭的是以行政手段强迫性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有表达农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出构造容易出

10、现错位。(2)由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进展公共产品供给，我国财政农业支出的6070用于人员供养和行政开支，而用于根底建立的支出比重不高。(3)基层政权的目的函数和农民的目的函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业消费的效益最大化和消费的效用最大化。比方，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直承受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给会谈中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。3.农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济开展型、公共效劳型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托

11、改良。总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民消费和生活息息相关，关系到农业消费开展和农民生活程度的进步，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看，“十五期间，方案的农村饮水解困任务提早一年完成，全国5700多万群众辞别饮水困难；对213个大型灌区和23个重点中型灌区进展续建配套节水改造，全国节水灌溉面积到达3.2亿亩，可以说是成绩斐然2。但是国家对农村小水利建立、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建立的财政支农机制尚未建立。局部地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快，易出政绩的短期公共工程，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的

12、纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市尝休闲广尝歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建立新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。农村公共产品供给效率低下的原因：(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因此，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，工程申请人的收益不可能小于零，并可以通过工程寻租，却不需

13、要承当工程风险。假定工程的收益一定，只有那些成功时收益较高的工程才会申请；但是，给定期望收益一样，较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样，高风险工程驱走了低风险工程，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低程度平衡。政府的公共投资程度很大程度上取决于前一期农村经济开展程度，而农户居住的分散性和低程度的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的奉献率低于平均程度，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的奉献率，农村公共投资将收敛于一个较低的程度，带来供给效率的低下。转贴于论文联盟.ll.三、增加和改善

14、公共产品供给，推进新农村建立的政策思路从我国农村经济开展和社会主义新农村建立的实际出发，建立和完善社会主义新农村建立所需的公共产品供给制度，真正赋予农民国民待遇，这是一个长期而又艰巨的任务。农村公共产品供给中的问题是多种因素综合作用的集中表现。单一的政策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村公共产品供给缺乏、构造失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善政策。1.建立各级政府提供农村公共产品的共同承当机制。一是各级政府应明确职责。农村公共产品的根底性、外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社

15、区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村的政策倾向，真正承当起农村社会最起码的公共产品供给3。二是重新界定各级政府的财政职能，合理划分各级政府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原那么：属于全国性的农村公共产品由中央政府承当，属于地方性的农村公共产品由地方政府承当，一些跨地区的公共工程和工程可由地方政府承当为主，中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立政府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系

16、，加大对农村基层的转移支付力度。对于应有中央政府提供的农村公共产品，中央政府必须提供必要的转移支付。2.明确农村公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。有研究者根据公共产品供给的回报率，理解农民最需要的公共产品。从研究结果看，对全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。国家财政部农业司在实际调研中设计了相关问卷4，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，财政部农业司认为当前农村公共产品供给的根本优先序，对东部地区而言，第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；第二，

17、加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，农村文化建立。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是：(1)保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；(2)确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；(3)支持乡村道路建立和清洁饮水主要设施建立；(4)支持农村公共卫生和医疗防疫体系建立，重点是农村公共卫生防疫体系建立、农村大病医疗救助；(5)逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体开展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；(6)农业根底

18、设施建立和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。在符合T规那么的根底上，综合考虑国家财政的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，笔者认为农村公共产品的供给优先序是，经济开展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建立、农产品市场信息；公共效劳型：乡村债务化解、乡村规划、公共效劳；社会保障型：根底教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建立、村庄绿化、环境保护。3.构建政府主导、社会参与的多元筹资机制。各类农村公共产品具有不同的性质和受益范围，因此其适应性的供给机制和制度安排也就有所不同。诚然，政府是农村公共产品供给的主体，但政府供给并不意味

19、着完全由政府提供，我们认为，农村公共产品的供给，既要考虑公共产品供给的效率，又要保证社会公众的福利最大化5(P224228)。根据农业与农村经济开展的实际，在公共产品的供给上，应广辟渠道，逐步建立政府主导、社会广泛参与的农村公共产品供给新机制。农村公共产品的供给主体主要应是政府，政府不能推卸责任，但政府绝不是惟一的供给主体。政府在目前有限的财力下，不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村开展的需要。因此，必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，通过投资主体多元化，发动社会资源来提供农村公共产品，这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上我国目前已出现了农村公共产品的诱致性变迁现象，如村级医疗卫生效劳的民间供给和小型农田水利设施或大中型农机具的私人化等。政府应创造条件诱导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。一是采用答应证经营的方法，吸引市场资金提供农村公共产品。如学校、农资供给、小型水利设施、乡村卫生院等公共产品，以发放答应证的方式，吸引私营企业进入经营领域，让农民代表监视。今后，在明晰产权、加强管理的前提下，要有多元化投资的思路，多渠道融资，按照“谁受益、谁投资的原那么，逐步扩大范围和增加内容。二是实行政府与市场共同分担的筹资机制。改变过去单一的