论行政诉讼中调解制度的引入与适用

1、论行政诉讼中调解制度的引入与适用【摘要】审讯理论中大量的行政诉讼撤诉案件不能不引发我们对行政诉讼中存在“不适用调解制度的合理性疑心。本文拟以笔者所在法院近三年行政诉讼案件撤诉率不断上升的现状为窗口，透过行政诉讼理论与司法理论脱节所生之为难困境，提出了行政诉讼中引入调解制度不仅具有行政自由裁量权的存在、“公权不可处分理论的缺失、域外行政诉讼和解制度的存在等理论根底，而且还有符合国人传统的诉讼文化、当事人在风险博奕中实现自身利益的最大化等现实基矗在此根底上，笔者提出了行政诉讼中调解制度的运行形式和适用原那么：一外乡资源调解与adr自行协商并行形式；二有限调解原那么；三合法性原那么；四反悔权取消原那

2、么。【关键词】用“羞答答的玫瑰静悄悄地开这句歌词来形容我国行政审讯调解制度是再恰当不过的了。之所以“静悄悄，是因为我国行政法因强调“公权不可处分而在实定法上明确制止对行政诉讼案件进展调解。之所以“羞答答，是因为苦于法律的制止性规定，司法理论中，法官不得不运用庭外和解由当事人撤诉来替代调解。之所以“开，是为了化解社会矛盾，定纷止争，构建和谐稳定社会之需。由于审讯理论中行政案件撤诉率长期居高不下，非正常撤诉的现状为行政诉讼立法所始料不及，其弊端已是冰山一角，日益凸现，因此不能不引发我们对行政诉讼中存在“不适用调解制度的合理性疑心。有鉴于此，行政诉讼这片沃土中应否引植调解这支艳丽而扎手的“玫瑰，应否

3、任其绽放，已成了理论界与实务界剧烈争论与讨论的一个论题。为了鼓励社会矛盾的多元化解决，共创和谐社会，笔者试图以所在法院近三年行政诉讼案件撤诉率不断上升的现状为窗口，透过行政诉讼理论与司法理论脱节所生之为难困境，提出了行政诉讼中引入调解制度不仅具有理论根底，而且还具有现实根底，并在此根底上，提出了行政诉讼中调解制度的运行形式和适用原那么，以引起理论界对调解价值的重视，并期对我国行政诉讼法的修改有所裨益。一、“行政案件不适用调解现有理论之为难?行政诉讼法?第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。据此，从实定法上看，我国没有行政诉讼调解制度。但审讯理论中，大量案件是原、被告在法院默许乃

4、至发动后通过“案外和解解决的，而原告在诉讼中撤回诉讼恳求，实际上就是和解的一种表现形式。从结案方式上，2022年至2022年间，行政诉讼撤诉案件每年以8%左右速度递增。这个比率似乎在提醒我们，司法理论中，大部分行政诉讼案件实际上用了“超出?行政诉讼法?第54条规定判决方式之外采取的、又无法直接辩明法院态度的第三条道路1解决的。这种异化了的纠纷解决方式就是调解制度在现实中最生动的写照，只不过最后以原告撤诉的合法形式来掩盖“案外和解的实际过程和内容而已，制止调解的规定在“案外和解中被悄然躲避。于是，就有了大量没有调解书的调解存在。当然，仅从撤诉案件的表征上看，无法看出原告撤诉的真正动因，也无法看出

5、合议庭对撤诉案件的司法审查过程，但经过调查，发现不外乎三种情况：一是原告起诉后，认识到行政机关作出的处分决定正确，因此主动申请撤诉的；二是诉讼过程中，被告主动撤销或变更其原作出的详细行政行为，原告同意并自愿申请撤诉。这两种撤诉均未受外力影响，系正常撤诉。三是非正常撤诉，并非原告心甘情愿，而是行政机关采取威胁、恫吓、压制或对原告行使诉权设置障碍等手段迫使原告撤诉或法院审讯人员发现详细行政行为违法，为照顾行政机关面子，主动找行政机关“交换意见，建议行政机关改变原详细行政行为，以促成原告申请撤诉。显然，高比率撤诉的背后隐藏着许多躲避司法审查而又能自圆其说的做法。一方面是法律的制止性规定，另一方面行政

6、诉讼案件却大行其道地通过“案外和解以撤诉方式结案，且颇受原、被告与法院的青睐和承受，行政诉讼理论遭遇司法理论的此等为难，立法被如此虚置，这终究是理论走向了误区，还是理论滞后效应使然？调解结案的现实需求，岂是一个法条所能禁得了的。面对行政诉讼案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题，与其让这种变相的调解成为躲避法律的工具，倒不如名正言顺地从立法和制度上加以标准，以消弭目前理论与理论脱节所生之为难。因此，行政诉讼中引入调解制度已势在必行，法律不应对此再持漠然或否认态度。二、行政诉讼中调解制度的引入从理论根底和现实根底来考察一行政诉讼中引入调解制度的理论根底“法律制度移植是一件复杂

7、的系统工程，成功的法律制度移植必须充分考量制度本身的内在机理和运作的外在环境，不可贸然为之。2为此，我们在分析行政诉讼中能否引入调解制度这个问题时，也可从调解制度生成的内在机理和其运作的外在环境两个方面进展讨论。1、行政诉讼中调解制度生成的内在机理1行政自由裁量权的存在。行政自由裁量权是指在法律无详细规定的条件下，行政主体可以根据事实，凭自己的判断，在职权范围内，作出适当行为的权利。3由于法律、法规不可能对某种详细行政行为的内容、方式、程序等作出非常详劲详细、明确的规定，所以，立法中存在大量的不确定法律术语，如“情节严重、“情节较重、“适当、“必要等，这就使行政主体在法定职权范围内普遍拥有较大

8、的自由裁量权。对某一违法行为的处置，往往有多个罚种和弹性较大的处分幅度，有的甚至只有概括性的表述，只能由行政机关根据详细情况自由酌情裁量，大量的自由裁量行政行为为行政主体行使一定的裁量权营造了宽松的环境。如?食品卫生法?第39条规定的行政罚款幅度为“处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以1000元以上5万元以下的罚款。在现代行政管理活动中，我们不得不认可行政主体拥有广泛自由裁量权的必要性，否那么就不利于行政职能的有效发挥和公平与效率原那么的全面施行。但自由裁量不等于可以任意枉为。自由裁量行为要遵守两条规那么：一是不得超越自由裁量权的范围，二是在权限范围内必须处置适当、合理。4严

9、格的羁束行政行为，既受实体标准的约束，又受程序规那么的约束，不存在裁量的余地。5但随着社会的变迁，严格的羁束性法律规定日渐减少，裁量行政行为规定比重逐渐加大，即使许多约束性规定也都含有裁量的成分。行政机关在自由裁量权范围内有权处分其权利，即说明行政相对人应履行的义务具有变动的可能性，这就使调解制度的引入成为可能。2“公权不可处分理论的缺失。“行政机关不得处分其法定职权，这是依法行政原那么对行政主体在行政诉讼中的要求，指制止行政被告出于诉讼胜负和其他动机，放弃、交换法律赋予的管理职权和诉讼权利的根本规那么。6“行政行为未遵循法定权限，法定实现规那么和法定程序的要求，均构成对依法行政原那么的违犯，

10、从而构成对法治原那么的违犯。7据此，传统理论认为调解制度确实立，即意味着行政机关拿行政权利与相对人讨价还价，这不仅处分了行政权，也是对法治原那么的违犯。其实不然，虽然调解制度是建立在双方当事人可以自由处分权利的根底上，但行政权利并非都是不可处分，且调解并不意味着行政机关的让步和对权利的任意处分。从理论上说，公权利隐有一定弹性，公共利益与个人利益亦非不可调和。在具有自由裁量权的行政行为中，行政主体对行政相对人的处理就表现出了一种处分权，这种处分权无非受到一定限制而已。行政职权的个案适用离不开行政主体的掂量、比较、评估、权衡和决定，这本身就隐含了对行政职权的处分。行政机关在诉讼中拥有实体处分权，为

11、了争取与行政相对人的调解，可以有条件地行使实体处分权，但处分权的行使必须限定在行政机关依法拥有的法定职权范围内。在行政过程中，行政机关只要不损害国家利益、公共利益的前提下，根据实际需要在行政程序阶段和行政诉讼阶段，完全可以自主地处置其行政职权。因此，“公权不可处分的内涵应是“公权不可任意处分，行政主体在某些方面对行政行为的有限处分权，可以说是行政诉讼能引入调解制度的一个理论基矗2、域外行政诉讼和解制度的存在一项全新的制度要想获得适应性和生命力，外在的运作环境甚为重要。行政诉讼中适用和解，是一个国际惯例。综观世界各国，只有奥地利、意大利等极少数国家是制止行政诉讼和解的，绝大多数国家主张行政诉讼可

12、以和解。在德国、日本等传统大陆法系国家和我国台湾地区，理论界和实务界对诉讼和解制度都表现出了前所未有的热情。据台湾学者蔡志方研究，法国和德国的行政法皆明文规定，可以有限度地进展和解。?联邦德国行政法院法?第106条规定：“只要参与人对和解标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面方式在法院达成。8据统计，20世纪60年代，联邦德国有25%-40%的行政案件是以调解方式解决的。9我国台湾地区的行政法由于大量借鉴了德国行政法理论，因此对诉讼和解制度的理解与德国较为

13、一致，其在新的?行政诉讼法?中也用10个条文从第219条到第228条规定了行政诉讼和解制度，第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违犯公益者，行政法院不问诉讼程序如何，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。10学术界对诉讼和解在行政诉讼中的适用也是持首肯态度的。如翁岳生教授认为，“处分主义在经过一定限制后，并不至于危及依法行政原那么的贯彻11。尽管这些法律均未以“调解冠之，而是以“和解名之，但“在一定意义上，甚至可以说它们和解与调解本质上是同一事物，这一本质上一样的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度，是由于人们在构建诉讼制度是从不同的侧面来认识它，来为它定位。12他山之石

14、，可以攻玉，这些国家和地区法律中行政诉讼和解制度的存在对我国行政诉讼引入调解制度具有直接的参考和借鉴价值。二行政诉讼中调解制度引入的现实根底目前，无论是从适宜于诉讼调解生成的“外乡资源的存在来看，还是从博弈的角度来考量，在我国引入行政诉讼调解制度都是可行的。1、行政诉讼引入调解制度符合国人传统的诉讼文化中国传统法律以“无讼、“息讼为主基调，强调以德去刑，以调息讼，反映了对和谐人际关系的崇尚和对稳定社会秩序的推崇，是对人类理想化之“大同境界的一种朴素的执著追求。13与西方人尚讼的观念不同，中国人主张“和为贵的传统观念，而调解恰恰满足了这种观念的需求。双方当事人在平和友好的气氛下，通过法官的斡旋，

15、促使双方互谅互让，化干戈为玉帛，不仅在法律上能使他们更理智地解决争议，而且在心理上也能消除彼此的隔膜，为继续交往创造和谐的气氛。因此，“成那么双赢，不成也无输方的调解尤其符合中国传统的诉讼文化，这种“和为贵的崇尚和睦团结的文化传统使调解在中华民族几千年的文明史中一直具有顽强的生命力，成为一朵根植于我国传统法律文化沃土的奇葩，因此博得了“东方经历的美誉。而诉讼意味着和谐的破坏，意味着“赢了官司输了关系弊端的沉积，因此相对于调解而言只是退而求其次的下策。“当事人合意解决纠纷的意义并不仅限于不伤和气，维持良好关系和自动履行义务，其受到重视的最重要原因在于可以获得双赢的效果，可能比判决结案更符合当事人

16、的利益。14而且，“与诉讼不同之处在于，诉讼着眼于过去，而调解更强调将来，这样调解协议对于仍想继续保持某种关系如商业关系或雇佣关系的双方而言，尤为重要。15纯粹由法院在认定事实，适用法律，判明是非的根底上对争议对象作出强迫性裁判：行政行为合法、适当，那么维持该行政行为；行政行为违法或不当，就予以撤销或变更，既无助于双方对立情绪的完全消弥，还可能促成行政主体与相对人在以后管理活动中再度滋生矛盾。因此，行政诉讼中运用调解制度，尤其符合国人传统的诉讼观念。2、行政诉讼引入调解制度有助于当事人在风险博奕中实现自身利益的最大化就行政诉讼过程而言，实际上是行政主体与行政相对人互相进展博弈的一个过程，目的是

17、为了追求自身利益的最大化。行政主体与行政相对人双方法律地位的平等是博弈的要求，是当事人能自主地作出理性选择并到达平衡的前提。从经济学角度分析，博奕双方为了使自己在博奕中获得最大利益，必然要尽可能地搜集其他博奕各方的信息，积极研究对策，预测对方的行为，从而优化自己的战略，增强自己一方讨价还价的才能，并通过法律规那么所提供的程序作出理性选择。行政主体作为追求本部门利益最大化的理性人，为了实现利益的最大化，不惜损害行政相对人的合法权益；行政相对人也作为追求利益最大化的理性人，为了实现个人利益的最大化，它在保护个人利益的过程中能权衡利弊作出理性决策。行政诉讼的对抗性质，使其成为一种博弈，即以求胜为目的

18、的游戏和竞技。在这场以行政诉讼为背景的博弈中，参与人是行政机关与行政相对人，诉讼双方在对抗中均可以采取一定的攻防进退策略。而在进入审讯前，诉讼双方可能的战略组合有两个：选择正式审讯或者选择诉讼调解，参与人的收益假设量化的话，前者要么是100%，要么为0；后者的收益虽然达不到100%，但它可以防止出现收益为0的风险。在100%与0之间如何选择，对双方来说就是风险博弈。16由此可见，行政争议解决方式的选择是行政主体与相对人之间动态博奕的最终结果。此外，诉讼双方还必须考虑回绝诉讼调解，选择正式审讯将必然面临的诉讼本钱。诉讼是昂贵的，除了直接的法院本钱和其他费用外，还要消耗当事人的时间和精力。因此，为

19、了躲避风险、降低诉讼本钱，理性的诉讼当事人可能会发现调解在一定程度上更能符合他们的最大利益。学者阿瑞尔鲁滨斯坦提出一种“讨价还价博弈的模型，其中当事人被迫达成一致不是因为他们想尽快获得达成一致的利益，而是因为每一轮会谈双方都要付出本钱。而诉讼调解就是一种典型的讨价还价博弈，它有助于实现双方当事人利益的最大化，“增加行政与相对人的合作一可减少因法标准之不确定概念带来法不安定性，同时亦使防止潜在之冲突，降低事后法律争执之可能性。17相反，在行政诉讼中排除调解，那么会导致行政主体的寻租，导致大部分争议逃避司法审查，最终带来腐败和行政救济制度的失灵。综上，通过对理论根底和现实根底的考察，使我们确信行政

20、诉讼中引入调解制度，既不违犯行政权的性质，也符合现代行政法的价值理念。三、行政诉讼中调解制度的适用以运行形式和适用原那么为视点一行政诉讼中调解制度的运行形式调解和adr并行民事诉讼与行政诉讼的不同决定了两个诉讼中调解含义和详细做法的不同。在行政诉讼中引入调解制度应充分考虑到行政诉讼的特殊性，不能照搬照抄民事诉讼调解形式。在多元化的社会、多元的价值观合理并存的今天，诉讼不应是解决争议的唯一渠道，而应是实现公正审理的最终途径。争议的多样化开展，要求我们构建涵盖多种选择的争议解决方式，而adr就是一种可以广泛适用于解决争议的纯粹自愿的程序。adr(alternativedisputereslufin

21、)意指替代性纠纷解决方法，是一切诉讼外纠纷解决方法的总称，18具有意思自治、非正式性、灵敏性、非强迫性等特点。adr作为争议解决方式，主要是相对于诉讼而言的，其许多优点恰恰能弥补诉讼的种种缺乏。作为争议解决的新惹事物，adr自愿、非对抗的特性与中国传统的儒家“和为贵的精神相契合，因此，笔者认为，可将adr援入法院，在庭审之前，实行adr自行协商。当然，由于行政诉讼双方当事人地位的不平等，以adr为主的自行协商方式达成的和解协议，法院仍应对其合法性进展审查。庭审时，可将诉讼调解作为一项诉讼权利宣告当事人。庭审完毕后至宣判前，由于此时案件的根本情况已明了，权利义务关系已明确，可参照民事诉讼调解，实

22、行“外乡资源的调解，即由当事人自主选择、由法官主持的庭中调解，从而建立起以“外乡资源调解为主，以adr自行协商为辅的调解与adr并行、符合中国国情、具有行政诉讼特色的行政诉讼调解机制，既能使行政诉讼判解纠纷的诉讼目的得以更好实现，又有利于和谐社会的构建。二行政诉讼中调解制度的适用原那么1、有限调解原那么。行政诉讼调解制度是一种完全不同于民事诉讼调解制度的全新类型的调解制度。从法律赋予行政机关的权利看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可适用调解，依法行政的法治原那么要求行政机关不得任意处分行政职权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制。因此，行政诉讼中引入调解制度，并不等

23、于说能像民事诉讼那样进展完全调解，而只能实行有限调解。笔者认为，行政诉讼调解除适用于行政侵权赔偿外，仅可适用于以下案件：1涉及行政自由裁量权案件。行政自由裁量权的存在意味着行政机关能在法律、法规规定的范围和幅度内自由选择多种处理方式的处置权利的存在，这种选择就是一个依法适用法律的过程，如未超出自由裁量的范畴，应当说行政机关所选择的每种方式都是合法的，只不过对行政相对人而言，在这些合法的选择中存在着是否最合理选择的问题。从某种意义上说，自由裁量就是行政主体寻求最合理选择的过程。?行政诉讼法?第五条规定，人民法院审理行政案件对被诉行政行为是否合法进展审查。也就是说人民法院只能对行政行为的合法性进展

24、审查，而不能对行政行为的合理性进展审查。据此，对合法但不合理的行政行为法院只能判决维持，而法院一旦判决，行政机关必须执行，这样势必对社会产生负面效应。引入调解机制后，行政机关可在法院主持下改变不合理的行政行为，使新作出的行政行为更趋科学、合理，既使双方的对立情绪得以缓和，也不影响行政机关的权威。因此，人民法院对涉及行政自由裁量权案件进展调解，不仅能保护行政相对人的合法权益，也能到达监视行政机关依法行政的目的。2不履行法定职责案件。即行政不作为案件。根据行政法律、法规的规定，行政机关在行使特定行政职权的同时，必须承担相应的义务和责任，即法定职责。对于法定职责，行政机关既不能放弃，也不能违犯。这类

25、案件主要涉及工商、公安、环保等行政领域，常常表现为行政相对人申请行政机关履行特定职责，行政机关回绝履行、拖延履行或不予答复。相对人恳求法院判令行政机关履行法定职责时，人民法院通过审查认为行政机关应当履行而未依法履行的，对于回绝履行的行政行为只能判决撤销，并责令其重新作出行政行为，对拖延履行或不予答复的，判决其在一定期限内履行。显然，这种诉讼结果并不是相对人所祈盼的。假设在法院判决前，行政机关能积极主动地履行其应当履行的职责，既符合行政目的，对相对人来说也是求之不得，因为行政机关的积极作为满足了其诉讼恳求，使行政争议的起因消除。因此，调解在此类案件中的适用能使行政机关与相对人获得“双赢的效果。3

26、行政裁决案件。也即涉民行政案件，是指行政机关按照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动亲密相关的特定民事纠纷进展审查，并作出裁决的详细行政行为。这类案件在表现形式上有两大特点：一是行政争议具有民事纠纷背景或因行政争议而引发了民事纠纷，行政争议与民事纠纷有一定程序的穿插重叠；二是形成诉讼后存在三方关系，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。如土地使用权、山林权等行政裁决。在行政诉讼过程中，原告要求纠正行政机关的行政裁决，其本质也在于满足其民事主张。但法院在审理这类案件时，一旦发现行政裁决显失公正时，往往会陷入进退维谷的地步：判决维持，显然不妥；判决撤销，不能定纷止争；判决变更，法律

27、又未赋予法院直接变更权。而调解机制的引入，就是解决涉民行政案件面临上述裁决困境的实在可行的理想选择。通常情况下，这类案件的调解主要是在原告与第三人间进展，调解的对象是民事纠纷而非公权利。假设原告与第三人间的民事关系得到调解解决，那么原告对被告作出的详细行政行为也就不会再持有异议了。4行政合同案件。行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现指定的行政管理目的，而与公民、法人和其他组织，经过协商，互相意思表示一致所达成的协议。19我国行政合同的表现形式主要有：行政教育合同、政府采购合同、土地有偿转让合同等。尽管这些合同具有行政性，但它属于合同的范畴，存在着行政机关与相对人合意的成分，具有契约性。“

28、行政合同中合同是根底，行政是例外，它是民事合同的一种特例。“行政合同的魅力正是权利因素与契约精神的有效结合。20行政合同的契约性弱化了行政行为的强迫性，强化了行政主体与相对人的合作与沟通。作为行政法私法化产物的行政行为，正由于其具有私法特性，使得行政机关在与相对人订立行政合同时应遵循私法的一些根本原那么，如公序良俗原那么、老实信誉原那么、等价有偿原那么等。因此，对该类案件调解，如行政机关根据私法原那么对其行政合同中的权利义务作出相应调整，这无疑有利于实现行政管理的长远目的，也与现代社会所竭力倡导的协商、协调和和谐的理念相吻合，人民法院不应回绝。2、合法性原那么。众所周知，缺乏监视的权利易滋生腐

29、败。行政诉讼的根本目的就是通过监视行政机关依法行使行政职权来保护公民、法人和其它组织的合法权益，其目的就是化解纠纷，实现社会和谐，这种监视功能和保护功能是统一的。很多情况下，依法调解保护了公民、法人和其它组织的合法权益，也就监视和促进了行政机关的依法行政。反之，假设在诉讼中“和稀泥，搞无原那么调解，那么既放纵了行政机关枉法行政，也不符合行政相对人长远的根本利益。因此，合法性原那么是行政诉讼的核心，也是行政诉讼存在的灵魂。合法性原那么包括三层含义：1当事人自愿参与调解。调解的本质特征是尊重当事人意思自治，使当事人在自愿的前提下参与调解过程，在互谅互让的根底上达成共识，从而促使纠纷的解决。行政诉讼

30、中，人民法院可以提出调解建议，但调解程序的启动应充分尊重行政机关与行政相对人的意愿，人民法院不得强迫任何一方承受调解，也不得为求调解而压案不判、以拖促调。2调解协议内容不得违犯国家法律、法规的制止性规定，不得损害国家利益、公共利益和别人的合法权益。3行政机关不能超越或放弃法定职权。行政主体的行政职权是国家赋予它的以实现管理国家为目的的权利，是公权，不允许任意处分，被告处分或放弃的权利应限定在其依法拥有的法定职权范围内。否那么，将会导致行政管理秩序混乱，损害国家利益和社会公共利益，最终将损害行政相对人的利益。3、反悔权取消原那么。当事人对于诉讼中达成合意的调解协议，其本质是诉讼合同。假设赋予当事

31、人以反悔权，外表上看好象是赋予其更多的诉讼权利，实际是对当事人处分权的一种放纵，也是当事人滥用处分权的一种表现。诉讼过程中，当事人之间就双方的实体权利义务关系达成调解协议，说明当事人行使了处分权，建立了新的契约。因此，调解协议一经双方签字，就产生私法上的合同效力，对双方具有法律约束力，当事人必须全面履行协议的规定，任何一方不得任意反悔。否那么，不仅对当事人调解过程中的草率行为起鼓励作用，有悖于诉讼效率和效益原那么，而且使双方的权利义务关系长期处于一种不确定状态，客观上损害了双方当事人的利益。当然，任何一项制度假设没有救济渠道是根本无法顺畅运行的，特别是行政纠纷，原告毕竟处于弱势地位，因此对于当事人因受欺诈、误解而使权利遭受重大损失或者调解协议违犯法律强迫性或制止性规定的，允许当事人向法院申请救济，即向法院申请再审。四、尾语美妙而迫切的期待“差一点的和解也胜过完善的诉讼21，这是西方的一句法谚，却能在我国的行政诉讼中真正表达其独特的价值所在。尽管司法理论中行政案件大量适用调解已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中实行调解在我国尚存现实的法律障碍，迫切需求制度的创新。依法治国要求行政机关依法行政，构建和谐社会要