税收征管的法律制度改革及完善一

1、税收征管的法律制度改革及完善一提要：税收征管法律制度是税收程序法。本文对我国现行税收征管法律制度的形成、现状和存在问题进行了分析;论述了改革税收征管法律制度，建立与社会主义市场经济相符合的税收征管法体系的必要性与原则;在此基础上，作者详尽阐释了现行税收征管法律制度改革与完善的内容，并提出了相应的立法建议。税收征收管理，实质上是一个行政执法过程。因此，税收征纳各方只有按照法定的方式、方法和步骤来进行自己的征纳税活动，依法行使征税权力和履行纳税义务，才能形成规范、有序的征纳关系和良好的税收征纳环境。当前，按照发展社会主义市场经济的总要求，我国正在积极建立统一、公平、法治、开放的税制。为了保障新税制

2、的有效实施，进一步加强和改进税收征管工作，适应加入WTO和推进依法治税的需要，必须对我国现行的税收征收管理法律制度进行改革和完善，构建统一、公正、效率的税收程序法律体系，为税务机关的行政执法和纳税人依法保护自己的合法权益提供完善的法律保障，以充分发挥税收在组织收入、调控经济中的职能作用。一、我国现现行税收征管管法律制度的的形成、现状状和问题(一)我国国现行税收征征管法律制度度的形成。我国现行税税收征管法律律制度是随着着新中国的建建立和改革开开放的发展而而逐步形成的的。依据税收收征管的立法法情况，可以以把这一过程程分为三个阶阶段。第一阶段，无无专门立法阶阶段。这一阶阶段自建国至至1986年年4月

3、21日日颁布税收收征收管理暂暂行条例前前。为了统一一全国财经政政策，前政务务院于19550年1月颁颁布了新中国国成立后的第第一部统一的的税收法规，即即全国税政政实施要则。全全国税政实施施要则是一一部综合性的的税收法规，不不仅对货物税税、工商业税税等14种税税的实体问题题进行了规定定，而且还规规定了高度统统一的税收管管理体制，即即税收立法权权和税种的开开征、停征、税税目与税率增增减调整的权权力都归中央央，税收的减减免权大部分分由中央政府府掌握，各级级税务机关受受上级局和同同级政府双重重领导等。因因此，要则则是一部“实实体”与“程程序”规范不不分的法规。由由于我国长期期实行高度集集中的计划经经济体

4、制，税税收的宏观调调控和组织财财政收入的职职能被忽视，税税收法制不健健全，要则则颁布后的的很长时期一一直没有制定定专门的税收收征管法，有有关税收征收收管理的规定定分散在各个个实体税收法法规之中，税税收征管的程程序法律制度度处于“分散散”状态。第二阶段，统统一立法阶段段。这一阶段段自19866年4月211日至19992年12月月31日，即即税收征收收管理暂行条条例的实施施阶段。为了了改变税收征征管制度分散散、混合、不不规范的状况况，适应当时时正在进行的的税制改革，11986年44月21日国国务院颁布了了税收征收收管理暂行条条例。条条例的颁布布，标志着我我国税收征管管制度开始单单独立法，初初步实现

5、了税税收征管制度度的统一化和和法制化，对对于促进依法法治税，加强强税收监督管管理，保证国国家财政收入入起到了积极极作用。但由由于历史的原原因，条例例存在不少少缺陷：一是是税收征收管管理法律、法法规的适用不不统一、不规规范;二是税税收行政执法法权薄弱;三三是税收征管管法规不适应应经济形势发发展的要求;四是对纳税税人权利的保保护和税务人人员执法的制制约不够;五五是税收征收收管理暂行条条例的法律效效力有待提高高等。第三阶段，开开始进入法治治化阶段。这这一阶段自11993年11月1日起中中华人民共和和国税收征收收管理法正正式实施至今今。19922年9月4日日七届全国人人大常委会第第二十七次会会议通过了

6、中中华人民共和和国税收征收收管理法，于于1993年年1月1日起起施行，19995年2月月28日八届届全国人大常常委会第十二二次会议对个个别条款作了了修改。税税收征收管理理法是我国国调整税收征征纳程序关系系的第一部法法律，是税务务机关税收征征管的基本法法。为了保证证税收征收收管理法的的有效实施，国国务院以及财财政部、国家家税务总局又又颁布了税税收征收管理理法实施细则则、关于于实行分税制制财政管理体体制的决定、发发票管理办法法、税务务稽查工作报报告制度等等。这些法律律、法规和规规章的制定、颁颁布与实施，使使税收征管的的各个方面和和环节基本做做到了有法可可依，我国税税收征管工作作开始步入法法治化轨道

7、。(二)我国国税收征管法法律制度的现现状与特点1、初步建建立了税收征征管法律体系系。税收征征收管理法通通过后，国家家和各地方又又相继制定了了与征管法配配套实施的法法规、规章和和规范性文件件，从而大体体形成了以税税收征收管理理法为“龙头头”和“母法法”，以税收收征收管理各各专门法和单单行法为重要要组成部分的的税收征管法法律框架。表表现在：第一一，税收征管管综合性方面面，制定了税税收征收管理理法(19992年)、税税收征收管理理法实施细则则(国务院院1993年年)、关于于贯彻实施税税收征收管理理法及其实施施细则若干问问题的意见(国家税务总总局19933年)、国国务院办公厅厅转发国家税税务总局深化化

8、税收征管改改革方案的通通知(19997年)、税税收征管业务务规程等。第第二，税收征征管体制方面面，制定了国国务院关于实实行分税制财财政管理体制制的决定(1993年年)、国务务院办公厅转转发国家税务务总局关于组组建在各地的的直属税务机机构和地方税税务局实施意意见的通知(1993年年)、国务务院办公厅转转发国家税务务总局关于调调整国家税务务局、地方税税务局税收征征管范围意见见的通知(1996年年)等。第三三，税务管理理方面，制定定了税务登登记管理办法法(国家税税务总局19998年)、发发票管理办法法(财政部部1993年年，经国务院院批准)等。第第四，税款征征收方面，制制定了国务务院关于批转转国家税

9、务总总局加强个体体私营经济税税收征管强化化查账征收工工作意见的通通知(19997年)、关关于加强依法法治税严格税税收管理权限限的通知(国务院19998年)等等。第五，税税务稽查和税税务行政处罚罚方面，除了了国家制定的的行政处罚罚法(19996年)，还还制定了税税务稽查工作作规程(国国家税务总局局1995年年)、税务务稽查工件报报告制度(国家税务总总局19955年)、税税务案件调查查取证与处罚罚决定分开制制度实施办法法(试行)(国家税务总总局19966年)等。第第六，税务争争议的解决方方面，除了国国家制定的行行政诉讼法(1989年年)、国家家赔偿法(1994年年)、行政政复议法(1999年年)，

10、还专门门制定了税税务行政复议议规则(试行行)(国家家税务总局11999年)、税务行行政应诉工作作规程(试行行)等。第第七，税务代代理方面，制制定了税务务代理试行办办法(国家家税务总局11994年)等。第八，打打击税收犯罪罪方面，19997年通过过的新刑法法中专门涉涉及税收犯罪罪的就有144个条文，并并在第三章第第六节中单独独规定了“危危害税收征管管罪”一节等等。2、统一了了内外税收征征管制度。税税收征收管理理法第2条条规定：“凡凡依法由税务务机关征收的的各种税收的的征收管理，均均适应本法。”从从而使我国此此前内外有别别的税收征管管制度实现了了统一，相对对于企业所得得税等少数实实体税种现在在依然

11、实行的的内外两套税税法，在税收收程序法上率率先实现了“国国民待遇”。这这不仅有利于于促进企业之之间的公平竞竞争，也有利利于扩大对外外开放，在税税收法律制度度上尽快同国国际接轨。3、明确了了税收立法权权。税收立法法权是制定、修修改、解释或或废止税收法法律、法规的的权力，有关关税收立法权权的分配问题题是税权和税税收法定主义义的核心内容容。税收征征收管理法第第3条规定：“税收的开开征、停征以以及减税、免免税、退税、补补税，依照法法律的规定执执行;法律授授权国务院制制定的，依照照国务院制定定的行政法规规的规定执行行。”国务务院关于实行行分税制财政政管理体制的的决定规定定，中央税、共共享税以及地地方税的

12、立法法权都要集中中在中央，以以保证中央政政令统一。这这就形成了我我国目前集中中统一的税收收立法权体制制。4、赋予了了税务机关必必要的行政执执法权。根据据新时期税收收征收管理的的需要，借鉴鉴国际上税收收征管的通行行做法，征征管法设定定了必要的税税务行政执法法权。表现在在：第一，赋赋予税务机关关采取税收保保全措施和税税收强制执行行措施的权力力。第二，将将出境人员清清缴税款制度度扩大到适用用各种税。第第三，明确了了税务检查权权的范围等。5、建立了了对税务机关关的执法制约约制度。征征管法规定定税务机关不不得违反法律律、行政法规规的规定开征征、停征、多多征或者少征征税款，并对对征税权的委委托作出严格格限

13、制。强调调税务机关在在实施税收保保全措施、强强制执行措施施以及进行税税务检查时，必必须严格遵守守法定的程序序，履行必要要的手续。对对税务人员滥滥用职权，故故意刁难纳税税人、扣缴义义务人的，要要给予行政处处分等。6、对纳税税人的合法权权益提供了必必要的保护。现现行税收征收收管理法在规规定了税务机机关的征税权权力和纳税人人的纳税义务务时，也明确确了纳税人享享有的合法权权益。主要表表现在：第一一，规定了税税款延期缴纳纳制度。第二二，建立了采采取税收保全全措施不当造造成纳税人损损失的赔偿制制度。第三，延延长了纳税人人申请退税的的法定期间。第第四，赋予了了纳税人对复复议的选择权权等。7、建立了了税收法律

14、责责任制度。征征管法和刑刑法对偷税税、抗税、骗骗税、欠税等等税收违法犯犯罪行为的构构成要件和处处罚标准都作作了明确、具具体的规定，为为税务行政执执法和税务司司法工作的开开展提供了法法律武器。8、确立了了税务代理制制度。(三)我国国现行税收征征管法律制度度存在的问题题现行税收征征管法律制度度、特别是税税收征收管理理法是在我我国刚刚提出出建立社会主主义市场经济济的19922年颁布的，距距今已8年了了。随着改革革的深化、开开放的扩大和和社会主义市市场经济体制制的逐步建立立与发展，经经济和社会各各方面都发生生了许多变化化，税收征管管也出现了机机构分设、税税制简化等新新情况、新形形势，现行税税收征管法律

15、律制度已经不不能适应加强强税收征管，推推进依法治税税的需要。其其存在的问题题主要有以下下几个方面：1、税收征征管法律体系系不够完善，法法律效力有待待提高。现行行税收征收管管理法作为综综合性的税收收程序法典，它它不可能对税税收征收管理理的各个方面面都作出详细细、可操作性性的规定;目目前有关税务务管理、税务务稽查、税务务代理等的规规定都是由国国家税务总局局制定的部门门规章，不仅仅法律效力不不高，内容也也不规范。应应抓紧制定和和完善专门的的税收征管管体制法、税税务稽查法、税税务代理法、发发票管理法、税税务争议救济济法等。2、税收征征管的基础管管理制度不够够健全，税务务管理存在一一些漏洞和不不足。表现

16、在在：第一，税税务登记在法法律上缺乏有有效的制约机机制，不少纳纳税人不到税税务机关办理理税务登记，漏漏征漏管现象象比较严重。第第二，税务登登记与纳税人人银行存款之之间衔接不够够，不少纳税税人在银行多多头存款，税税务机关难以以掌握纳税人人应税经营情情况。第三，现现有的发票管管理规范不够够健全，违反反发票管理的的处罚措施尚尚待完善。第第四，纳税申申报的期限、方方式、作法、法法律责任不够够完善，税收收征管实践中中零申报、负负申报增多;一些纳税人人利用延期纳纳税的规定拖拖欠税款，影影响国家税款款的及时收缴缴等。3、税收征征管工作中面面临的一些新新情况在法律律上缺乏明确确的规定。现现行征管法未未明确税收

17、优优先原则，致致使在一些经经济纠纷、企企业重组、企企业破产中国国家税款难以以得到有效保保护;随着会会计电算化的的普及、电子子商务的发展展，应制定相相应的税收对对策和征管制制度;应对税税控装置的推推行和使用作作出规定;现现行滞纳金制制度的合理性性和适用范围围需要重新考考量等。4、税款征征收、税务检检查和税务行行政执法不够够规范、有力力和完善。表表现在：第一一，税收保全全和税收强制制执行措施的的适用范围过过于狭窄。第第二，税务检检查效力不强强，没有对税税务检查的法法定程序作出出具体、详细细的规定，税税务稽查法律律地位不明确确。第三，税税收征管中与与银行、工商商、公安等部部门的协作配配合制度不健健全

18、，尚未建建立有效的协协税护税机制制，尤其是缺缺乏法律责任任的规定。5、未明确确、全面规定定纳税人的权权利，税收征征管中侵犯纳纳税人合法权权益的现象时时有发生。6、法律责责任不够严密密、完善。罚罚款等行政处处罚的幅度过过大，没有规规定下限，税税务机关的自自由裁量权过过大;一些重重要的征管法法律规范没有有“制裁”部部分，税收征征管实践中不不少法律规定定难以落到实实处等。7、税收征征管法与相关关法律存在一一定的冲突。现现行征管法实实施以来，我我国陆续制定定了行政处罚罚法、行政复复议法，修订订了刑法、会会计法等，现现行征管法需需要与这些法法律相衔接。例例如，一些税税务机构执法法主体资格需需要明确;征征

19、管法中的偷偷税概念与刑刑法中的规定定存在差异，需需要修改等。8、税务争争议的救济和和司法保障需需要加强和改改善。一方面面，现行征管管法给纳税人人提供解决税税务争议的途途径和方法不不够完善，影影响了对纳税税人合法权益益的保护;另另一方面，法法律没有赋予予税务机关打打击税务违法法犯罪行为的的专门执法手手段，没有建建立税务警察察、税务法庭庭等税务司法法保障机关，税税务执法手段段的刚性不强强等。二、税收征征管法律制度度改革的必要要性与原则(一)现行行税收征管法法律制度改革革的必要性1993年年1月1日中中华人民共和和国税收征收收管理法施行行以来，我国国的税收征管管法律体系不不断健全。税税收征收管理理法

20、在加强税税收征收管理理，保障国家家税收收入，保保护纳税人的的合法权益，调调整征纳关系系，改善税收收征管环境，促促进税收征管管法制化、科科学化、规范范化，发挥了了重要作用。但但随着社会主主义市场经济济体制的逐步步建立，使现现行征管法立立法的经济基基础发生了根根本性的变化化;新税制日日益完善，税税收征管改革革也在深化;依法治税正正在积极推进进，纳税人的的权利保护意意识在不断增增强;我国正正面临加入WWTO的新形形势等。因此此，为强化税税收征管，维维护税收征管管秩序，充分分发挥税收的的职能作用，改改革和完善现现行税收征管管法律制度已已刻不容缓。1、改革现现行税收征管管法律制度，是是保障新税制制有效实

21、施的的需要。19994年，我我国进行了新新一轮的大规规模、全方位位的工商税制制改革，调整整、规范了税税制结构，初初步建立起一一套与社会主主义市场经济济体制相适应应的，流转税税与所得税并并重、中央税税与地方税既既自成体系又又有机结合，符符合国际惯例例的复合税制制体系。但现现行征管法和和发票管理办办法都是在税税制改革前制制定的，难以以适应新税制制和税收征管管的需要。例例如，征管法法对发票、特特别是增值税税专用发票的的管理需要进进一步完善。2、改革现现行税收征管管法律制度，是是强化税收征征管、深化征征管改革的需需要。目前，我我国税务机关关正在推行“以以纳税申报和和优化服务为为基础，以计计算机网络为为

22、依托，集中中征收，重点点稽查”的新新征管模式，但但征管法却与与征管改革存存在“两张皮皮”现象。一一方面，征管管改革的一些些成果在征管管法上得不到到体现，找不不到依据，致致使其难以迅迅速推广和普普及，如统一一纳税人识别别号、电子申申报等;另一一方面，征管管法的有些规规定不够科学学、合理，与与征管改革的的基本精神明明显相悖，如如征管法关于于纳税申报的的规定不利于于自行申报制制度的建立和和推广。因此此，必须尽快快改变征管法法落后于征管管实践的状况况。3、改革现现行税收征管管法律制度，是是规范税务行行政执法，维维护纳税人合合法权益，推推进依法治税税的需要。行行政处罚法、行行政复议法等等法律的颁布布实施

23、，广大大纳税人法律律意识的提高高，对税务行行政执法提出出了更高要求求。必须对现现行税收征管管法律、法规规中关于税务务行政处罚设设定的种类、标标准、实施处处罚的法定程程序等，进行行清理和修改改，以改进和和规范税务机机关的执法行行为，切实保保护纳税人的的合法权益。4、改革现现行税收征管管法律制度，是是适应加入WWTO的需要要。入世后，大大量外资企业业将在更广泛泛的领域进入入我国，国内内企业也将更更多地走出国国门，资本、技技术、人员交交流将更为广广泛，现行针针对跨国企业业和跨国经营营活动的税收收征管将面临临巨大挑战，我我们必须研究究改进和加强强对跨国公司司以及我国海海外投资税收收征管的法律律对策。(

24、二)税收收征管法律制制度改革的基基本原则当前，我国国立法机关和和有关实际部部门正在修改改和完善税收收征收管理法法。我们认为为，为了建立立并完善符合合社会主义市市场经济的税税收征管法体体系，在改革革和完善税收收征管法律制制度时，应重重新认识并坚坚持以下原则则：1、依法征征管原则。在在税收领域，税税收法定主义义是税收和税税法的最高法法律原则，与与税收史上的的“无代表则则无课税”思思潮和“议会会保留”密切切相关。税收收法定主义具具体包括课税税要素法定原原则、课税要要素明确原则则和依法稽征征原则。可见见依法征管原原则是税收法法定主义的重重要内容，它它要求税务机机关必须严格格依据法律的的规定征收，不不得

25、擅自变动动法定课税要要素和法定征征收程序。坚持依依法征管原则则，要求有关关税收征管的的规则必须由由国家的法律律加以确定，要要提高税收征征管的立法层层次。在税收收征纳过程中中，征纳主体体的权利义务务和征纳程序序必须在法律律上作出具体体、明确的规规定;没有法法律依据，税税务机关无权权决定开征、停停征、减税、免免税、退税、补补税。这是依依法治税方针针的必然要求求，它有助于于税收征管行行为的法治化化，减少税务务执法的随意意性，维护纳纳税人的合法法权益。2、效率原原则。税收征征管是国家组组织财政收入入的一项主要要行政管理活活动，因此，只只有尽量降低低征收成本，才才能提高税收收行政效率，充充分实现税收收功

26、能。税收收征管效率原原则，要求国国家征税应以以最小的税收收成本去获取取最大的税收收收入，使税税收的名义收收入与实际收收入的差额最最小。税收成成本包括两个个方面，一方方面是税收征征收费用，即即征税机关为为征税而花费费的行政管理理费用;另一一方面是纳税税人因纳税所所支出的各种种费用，如税税务代理费、纳纳税申报的交交通费等。坚坚持税收征管管效率原则，要要求我们在建建构税收征管管制度时，应应考虑以下几几个问题：第第一，税收征征管程序在明明确、可操作作的前提下，应应尽量简化。第第二，有关制制度和模式的的设计应多样样化，以适应应不同情况。例例如，纳税申申报就应允许许采用实地申申报、邮寄申申报、数据电电文申

27、报等多多种方式。第第三，按照科科学合理、统统一协调的要要求，建立反反映税收征管管客观规律的的税务登记、纳纳税申报、税税务代理、税税款征收、税税务稽查等现现代税收征管管制度。第四四，积极应用用现代科技手手段。在经济济全球化、知知识经济、网网络经济、电电子商务迅猛猛发展的新形形势下，要想想提高税收征征管的质量和和效率，必须须用法律手段段推动征管方方式从传统的的人海战术、手手工征管向现现代化、信息息化的征管方方式转变。为为此，要大力力实施科技兴兴税战略，在在增值税征管管中积极推行行“金税工程程”。3、程序正正义原则。程程序正义是在在法律活动中中，为了保障障当事人的基基本人权和实实现法治而必必然提出的

28、要要求。它使程程序法从仅仅仅作为实现实实体法的工具具地位中摆脱脱出来，赋予予法律活动作作为“过程”本本身也同样具具有独立价值值。程序正义义要求我们必必须承认当事事人在程序活活动中享有基基本的程序性性权利，程序序应当是在公公开、公正、理理性和效率的的情况下进行行的，这样才才能鼓励当事事人积极和“富富有意义地”参参与程序中的的对话、选择择和妥协。税收征征管法律制度度是税收程序序法，但现行行征管法中中有关税务行行政执法程序序的规定，不不仅数量少、分分散，而且对对一些重要的的程序缺乏规规定，使纳税税人在纳税和和税务争议中中无所适从，增增加了税务人人员执法的随随意性。依据据程序正义原原则，在税收收征管中，应应当建立回避避制度、说理理制度、听证证制度、时效效制度等，完完善税务管理理、税款征收收、税务行政政处罚、税务务争议救济等等程序。4、强化税税务机关执法法权和保护纳纳税人合法权权益并重原则则。税收具有有强制性、无无偿性、固定定性，税收征征收管理是税税务机关的行行政执法活动动，税收征管管权是公法上上的一种权力力。为了保证证税款的及时时、足额收缴缴入库，税务务执法权必须须具有较强的的刚性和约束束力。现行征征管法在税收收征管权的规规定上尚有不不完善的地方方，例如税收收保全措施和和强制执行措措施的适用范范围过窄，对对银行等部门门不履行协助助义务缺少处处罚手段等。因因此，加强征征管权力，深深化税