公共管理沟通

1、城市公共管理的多元沟通与权力的柔性运作南京市创建全国文明城市之“经营性公共场所管理”个案分析一、引言经营性公共场所，可以说与一个城市的形象密切相关，是外来人员或游客眼中一个城 市的符号构成要素。同时，它也是城市居民日常生活中频繁接触的地方，是某种意义上城市 社区中的公共空间。从实际情况来看，经营性公共场所总体上呈现点散、面广、量大的特点，并且存在着 卫生设施缺乏、卫生水平相对较低;从业人员构成比较复杂、流动性大、体检率低、卫生意 识低下、无证经营等问题。这其中可能涉及的是城市弱势群体的生存问题，由此也增加了经 营性公共场所管理的复杂性。另一方面，经营性公共场所卫生监督队伍也面临人员少、力量 薄

2、弱的现状，相关的法律根据及法规的连续性和逻辑性仍存在一定的尴尬状况。不可否认，经营性公共场所卫生的管理是城市公共管理工作的一部分，是一个“老大 难”问题。而现有的政策法律空间仍具有一定局限性。除了法律、法规、政策体系本身不够 健全外，它与政府相关部门之间的协调，政府与群众的目标、利益的不一致等都有关系。那 么，在管理过程中，卫生监督部门如何来拓展有效的活动空间，如何进行与其他部门进行沟 通，实现从政府单向行为到行政部门与市场主体的良性互动?这是需要加以思考和解决的问 题。南京市经营性公共场所创建文明城市的过程，给我们提供了不少值得总结和思考的内 容。据不完全统计，南京市经营性公共场所共有约42

3、000家，从业人员达26万余人。其中 80 %以上是面积不足100平方米、人员10人以下的“五小”（小餐饮、小理发店、小浴室、 小歌舞厅、游泳池）经营户。“五小”行业经营户的特殊性使得其管理工作成为创建文明城 市的重点和薄弱环节。为此，南京市卫生系统各部门在创建工作中探索出一些有效的管理办法和应对措施, 在短期内取得了突出成效。截至2008年10月底，南京市经营性公共场所卫生许可证持有率 从6月初的72.6%达到99.9%,卫生许可证亮证率从77%到99.8%,餐饮单位量化分级覆盖率 从54.5%到99.3%，健康证（明）持有率从43.9%到98.5%,“五病”调离制度查见率从28.1% 到9

4、9.7%，消毒设施拥有率从50%到99.6%，消毒记录查见率从41.8%到98.8%，消毒措施落 实率从22.6%到98.5%。二、从营造强势话语到国家权力的柔性运作营造强势话语气候。创建文明城市活动无疑是一次动员式的正式权力运作，而任何一次动员其实都意味着“强势话语”的运用。通俗地讲，就是通过大众传媒和其他传播载体构建公共意识和引导民 间话语，掌握舆论主导权。就经营性公共场所创建文明城市而言，其开篇工作就是选择各种 媒体进行公共宣传。在创建工作中，南京市卫生系统加大宣传和培训，与南京电视台合作制 作了两期经营性公共场所创建文明城市专题片，并与多种媒体广泛合作，争取到媒体的最大 支持。而这种“

5、强势话语”的运作，实际上也是与南京市创建文明城市的口号结合在一起的。 南京市在此次文明城市创建的宣传提纲中提出：“全市上下要牢固树立创建为了市民、创建依靠市民、城市光荣我光荣、对内找差距，对外争荣誉的四大理念，并将 其贯穿始终，形成创建和每个市民相关、人人都为创建出力、人人都分享创建成果的良好氛 围”。“南京是我家、创建靠大家”等宣传口号的渗透，突出了城市当中的每个个体、群体 的重要之处。此外，南京市各区县卫生部门有针对性地整合宣传载体和方式，利用区电视台、 社区报纸、宣传栏、横幅、传单、公开信等达成综合式、密集式、立体式的传播。以雨花台 区为例，其先后在全区大街小巷悬挂宣传横幅，免费发放雨花

6、健康管理“创文”专刊， 向“五小”经营户印发致广大公共场所业主的一封信，在区有线电视开设“曝光台”， 在社区公布“红黑榜”，在“五小”单位张贴卫生质量“哭笑脸”，宣传曝光经营性公共场 所卫生管理正反典型，向社会和居民公布综合整治信息，鼓励群众对“五小”行业卫生违法 行为有奖举报，充分利用和发挥了舆论和群众监督作用。空间的可见性一一构建从个体到群体的示范效应。创建示范户和示范片区，其关键在于示范效应的可见性和集中性。因此，对示范户和 示范片区的选择，需要考虑的是经营户所在场所的空间布局的特征。这便涉及空间的压力和 空间的认同。社会空间是指人类社会中发生的空间关系，换言之，空间是具有社会意义的。

7、对于一项政府公共行动来说，其从示范户和示范片区抓起，构造了活动空间的公开性和群体 性的压力。以秦淮区卫生局为例，他们在“五小”经营户相对集中的街区，选择了某一家硬件条 件适中的无证经营户，通过与业主的沟通，指导其少量增加投入，改造硬件条件，补充必备 设施，然后为其办齐证照进行合法经营，并对他进行了卫生法律法规的强化培训，帮助提高 卫生管理水平，将其树立为本街区的示范店。然后再组织附近经营户进行观摩学习，指出各 家存在的问题，要求按照示范店模式，在规定时限内完成改造。卫生行政部门对示范户的“特 殊关照”，除了增进经营户对创建活动的认同和支持以外，也给同一社区空间内的其他业主 制造了压力和竞争心理

8、。在相互比较的过程中，经营户既直接感受到自身存在的差距，又增 强了对创建工作的认识，改变了以往的对抗态度。在确立创建示范户的基础之上，示范片区建立便水到渠成了。据统计，在创建工作中, 各区共建83个“整治示范片区”，对创建文明城市工作起到以点带面的示范、引领作用。服务、沟通、说服一一从面对面的人际传播开始。在市场经济作用下的社会转型过程中，政府的动员不再是全能和“命令一服从”式的。 卫生监督工作如果仅仅依靠单向性、强制性的沟通，而缺乏与管理对象的交流，必然不能全 面、主动、前瞻地介入到有关领域的管理之中。单向、强硬和刚性的整治往往造成监督管理 对象的不配合，双方出现矛盾、不理解、对立，甚至还可

9、能造成卫生监督部门工作得不到社 会公众的支持。在此种情况下，如何达成与经营户的良好人际沟通，便成为首当其冲的问题。服务的姿态：“政府不是管卡压，是在为民办实事”。在创建文明城市活动中，南京市卫生行政部门及其工作人员的主要做法是专门拿出经 费实施多项惠民措施，为“五小”行业特困户减免证照办理费用和配发基本消毒设施等，让 经营户看到政府的创建工作不是管卡压，而是真正在为民办实事，从而将抵触对抗转变为主 动配合。具体而言，一是灵活管理，如对签订卫生达标承诺书的经营户及时发放卫生许可证， 减免办证费用;对硬件条件差一点，又不能转行的，或者即将面临拆迁的“五小”行业发放 临时卫生许可证。二是实行优惠，对

10、从业人员无健康证明的，采取“政府补贴一点、卫生部 门优惠一点、个人承担一点”的办法，疾控机构实行半价收费，全天候开展优质、高效的体 检服务。有的还采取上门服务的方式对“五小”从业人员进行健康体检。三是在加强监督的 基础上做好服务指导。如栖霞区在依法规范审核办证的条件下，考虑地区和群众的实际情况， 采取开通绿色通道、简化流程的方法，组织有关部门在各街道设点体检、审核办证，完成了 该区9个街道“办证服务下基层”的活动。交流的无奈与国家权力的引介：软硬兼施应对“钉子户”。据悉，无证经营单位大多集中在拆建路段、城区边缘的违章建筑、架空层内，业主主 要是下岗工人、失地农民、外来人员等弱势群体，综合素质普

11、遍偏低，经济基础薄弱，卫生 法制意识淡薄，基本上不可能在卫生设施上多作投入，设施条件达不到卫生要求，无法通过 卫生许可审查。并且，这些业主们往往还抱有侥幸、观望、怕烦等复杂心理。尤其是传统的 “法不责众”观念仍然根深蒂固。在卫生行政执法过程中，南京市卫生部门监督人员采取教育为主，惩罚为辅的手段。 对经营单位尚不符合要求的业主提出整改意见，帮助业主逐步完善经营场所的卫生设备设施。据悉，这种反复沟通、劝说的次数最高曾达10次以上，一般也要4次以上，卫生监督 人员称之为“做到了仁至义尽”。在屡次沟通无效的情况下，对于无证经营的“钉子户” 的整治便只有引入正式的国家权力，联合公安、工商、城管、环保、街

12、道等部门和机构，对 之实行强制取缔。在有关卫生监督人员看来，其行为已是“仁至义尽”，也就是情理都已无 余地，所以运用正式的国家权力便理所当然。权力，是渗透于人类社会各个角落和阶层的一种广泛的文化现象与话题，是规范人类 社会中人与人之间的各种社会、文化、政治、经济等关系的重要元素。街道所代表的是街区 空间内的正式国家权力，而公安和城管则是一种象征暴力。对于“钉子户”的现场取缔，产 生了权力使用的公开化震慑效应，从根本上打消了同一街区范围内的经营户的观望和侥幸心 理，使得创建工作得以推进和深化。三、从短期提升到长效管理的制度化从城市公共管理的现实出发，不运动式监管是必要的。而在更高层次的追求上，长

13、效 化、制度化的管理机制的建立健全才是题中之义。长效化和制度化的管理，不仅仅是为了防 止回潮现象的发生,而且也是为了凝聚市民的社会认同，提升城市的和谐与市民的幸福指数。网格化管理与行业自律结合模式。以雨花台区为例，该区在创建过程中全面落实属地化、网格化管理，形成了“三纵八 横”的工作格局。“三纵”即卫生、工商、市容三个职能部门从“条条”上加强监督；“八 横”即8个街道（开发区）从“块块”上强化管理，形成4大整治片区，将街道联络员、卫生 监督员、卫生检查员、社区信息员和公卫分中心人员5支队伍共200人，细分为64个网格， 将1559 “五小”户按照街道段落分为115个段，每个片段辖管1020户经

14、营性公共场所并 全部落实责任人，从而形成责任链、责任片、责任段、责任岗、责任人，做到区、街、社区 联动。这种管理体系并非一朝一夕能够完成的，而是建立在固有管理工作经验（如创建全国 卫生城市等大型活动）和组织资源的基础之上。同时，雨花台区以健康社区战略为引领，全面推进卫生监督进驻社区工作，以社区为 单位成立“五小”行业管理协会，即“五小”行业及其从业人员自愿组成的社区性行业社团 组织。一是会员做到全覆盖。社区所有“五小”单位全部参加，并推荐选举会长、副会长。 二是会员单位设立卫生管理员，负责内部卫生管理。三是明确协会检查评比办法。会员单位 卫生管理员每天对内部卫生情况检查，协会每周组织一次检查，

15、每月开展一次评比。四是明 确奖励方案。对行业协会检查评比中优胜单位由卫生部门给予办理健康证明和卫生许可证优 惠政策。五是充分调动社区参与。在社区设立卫生监督进社区公示栏，将社区责任监督员和 公共卫生信息员照片、联系电话公示，公布了“五小”行业卫生投诉举报查实奖励制度，同 时将行业协会评比结果在社区内公示。通过“五小”行业协会的建立充分调动“五小”行业 内部积极性，着重提升行业自律意识。行业协会的成立实际上强化了卫生行政部门与经营户之间的人情关系。通过日常的评 比、检查以及举行其他类型的活动，“五小”行业协会的会长及成员与卫生行政部门的关系 更加紧密了。因此，如果今后还有类似的政府动员，那么行业

16、协会的成员往往都会配合、支 持卫生行政部门的行动和要求。政府职能前移模式一一设置街道公共卫生科。在这方面首创的属栖霞区。该区卫生监督所在创建工作中按照“政府指导、职能前移、 属地管理、条块结合”的指导思想，尝试在全区各街道社会事务科增设“公共卫生科”，集 卫生监督执法、疾病预防控制、突发公共卫生事件应急处理等职能为一体。公共卫生科行政 上接受所在街道领导，业务上接受区卫生监督所的管理，其人员构成主要是区卫生监督所下 派人员和对外招聘的公共卫生检查员。卫生监督的性质是代表国家监督，卫生监督执法工作属于政府行政职能。与网格化管 理模式所需的人力资源基础相比，设立街道公共卫生科则强化了基层政府的职能

17、和责任，实 际上是拓展了卫生监督在基层政府运作的空间。同时，设置街道公共卫生科也因为其可能性 较大而易于推广。此外，由于公共卫生科工作人员来自街道，本身对于所在地比较熟悉，能 够更好地掌握其间经营户的本底资料。模块化管理模式一一现场实时监管。模块化管理模式也是值得关注的对象之一。在创建过程中，建邺区实行模块化管理， 借助区政府城市模块化管理系统和区卫生监督所现有的网络设施，建立经营户本底资料。通 过增加掌上电脑、数码相机、GPS定位仪和PIV（粒子图像测速法）等设施，及时提供直观、 动态的状况，客观准确地反映经营业主现场的情况，提高监督执法工作效率，提高监督管理 的水平;充分发挥区模块中心68名模块信息员的作用，有效解决“看得见的管不着，管得着 的看不见”的现象，对全