俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究(doc 15)

1、 俄罗斯中央与地地方政府间财财政关系研究究俄罗斯经济改革革和经济关系系的调整尚在在进行当中，因因而在中央与与地方政府间间财政关系方方面存在诸多多问题和矛盾盾。俄财政部部主管政府间间财政关系问问题的预算间间关系司副司司长拉夫罗夫夫等人（20001）认为为，俄罗斯政政府间财政关关系的不良状状况已经严重重阻碍俄经济济改革进程。他他们指出，现现行的政府间间财政关系体体制不能促使使地区（即联联邦主体，包包括共和国、边边疆区、州、直直辖市、自治治专区、自治治州，相当于于中国的省级级建制）和地地方政府负责责任地管理本本级财政，也也不利于贯彻彻实行能够激激发经济活力力、发展竞争争和支持新建建私营企业的的经济政

2、策。因因此，正确处处理中央财政政与地方财政政的关系，处处理好各级政政府之间的财财权划分，仍仍是俄罗斯面面临的一个重重要课题。 一、中央与与地方政府间间财政关系的的发展现状1991年年苏联解体，独独立后的俄罗罗斯进行了以以税制改革和和实行预算联联邦制为核心心的全面财政政体制改革。其其中一个重要要的方面，就就是调整中央央与地方政府府间的财政关关系，解决集集权与分权的的最佳结合问问题。这次改改革和调整经经历了不同的的发展阶段。1993年末至1994年初，俄罗斯开始了建立预算联邦制的改革。当时，为解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，俄对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，并规定了更加客观和所谓透

3、明的财政援助资金分配标准。这些办法对消除联邦政府与地方政府之间在财政资金分配问题上的主观随意性，规范政府间的财政分配关系，起到了一定的积极作用。但这次改革并没有始终如一地进行。1996-1998年，俄罗斯地区财政危机加剧，不仅中央与地方政府间财政关系的矛盾更加突出，而且各级财政之间和各地区之间在财政资金分配上的主观色彩也更加浓厚，地区和地方财政的债务急剧增加。为解决这些问题，俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了1999-2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想。其要旨是改变联邦主体财政援助资金的分配办法，建立联邦主体新的财政援助机制。接着，1999年又通过了地区财政援助基金转移支付的新分

4、配办法，到2001年，俄基本完成地区财政援助基金改革。同时规定，给予联邦主体的财政援助资金，其基本部分的分配办法和分配程序由联邦决定。对于这次改革和新分配办法的实施，俄政府副总理赫里斯坚科（2000）给以充分肯定。总的来看，经经过10年的改革革实践，俄罗罗斯中央与地地方政府改变变了财政体制制和财政分配配上的集权与与分权模式，但但财政分权化化趋向有时表表现得比较明明显，有时则则不明显甚至至倒退。有资资料显示，220世纪90年代，俄俄罗斯地区财财政和地方财财政收入占国国家财政总收收入的比重从从40%逐渐增增加到56%，1999年又又降至49%.20000年，这个比比重继续下降降，主要是由由于出口关

5、税税的增加和税税法的某些变变化造成联邦邦收入增加。就就财政收入的的分权化程度度而言，俄罗罗斯与中国以以及德国、美美国等国接近近，超过巴西西、印度和墨墨西哥。而俄俄在财政支出出方面的分权权化程度则低低于其在财政政收入方面的的分权化程度度，这是由于于地区财政和和地方财政收收入中有一定定数量财政援援助资金的缘缘故。19999年，联邦邦财政转移支支付占俄联邦邦主体联合财财政收入的比比重约为155%，而中国国和墨西哥等等国财政转移移支付占地方方财政收入的的30%以上（拉拉夫罗夫，22001）。总括起来，俄俄罗斯对中央央与地方政府府间财政关系系的改革与调调整，主要采采取了两项重重大措施：（一）按各各级政府

6、的职职能和权限划划分税种，调调整中央和地地方财政的税税收收入在独立后的的最初几年，俄俄罗斯对中央央与地方财政政在税收方面面的关系进行行了调整，对对税种在中央央与地方之间间做了重新划划分。当时归归联邦中央政政府征收的税税种主要有增增值税、消费费税、企业利利润税、特别别税、自然人人所得税、关关税、印花税税、道路税、遗遗产税等。归归地方征收的的税种主要有有企业财产税税、木材费、自自然资源税、环环境污染税、个个人财产税、土土地税、广告告税、运输税税、教育税、企企业注册费等等。尽管从数数量上看，归归地方政府征征收的税种并并不少，但由由于税收总额额不大，税收收收入占地方方财政总收入入的比重较低低，一度引起

7、起地方政府的的强烈不满，它它们要求扩大大对税收的支支配权。迫于于地方政府的的压力，俄联联邦中央政府府划出一些税税收给地方：将增值税收收入的20-50%划给给地方；从332%的利润润税中划出222%给地方方，其中又将将12%划归州州财政，100%划归州以以下的地方财财政；自然人人所得税全部部归地方。但但这种划分的的有效期仅为为5年。要求地地方在5年期内建立立自己的税收收体制，这就就意味着允许许地方政府自自行征税。因因此，地方政政府在税收方方面的权限较较前扩大。虽然中央政政府对地方政政府在税收权权限上做了很很大让步，但但地方政府越越权截留中央央税收的现象象仍很严重。据据有关资料，1993年有30多

8、个联邦主体截留联邦税款，个别地方政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其原因，地方本位主义和地方民族主义作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府财政困难也是事实。我们认为，根本的原因还有以下三个方面：其一，中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱，而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收管理混乱而有机可乘。其二，虽然当时赋予地方政府自行征税的权力，但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，在地方课征新税并非易事。其三，各地区经济发展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡

9、地方财政收支。针对上述问题，俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地方。1994年年以来，俄罗罗斯在税收体体制上进入了了对中央和地地方关系进行行实质性改革革的时期，主主要方向是实实行分税制。这这一时期，中中央政府和地地方政府在职职能及税收权权限划分上取取得了进展。一一方面，规定定税收立法权权集中在中央央；另一方面面，地方拥有有一定的税收收管理权限，尤尤其是联邦主主体的执法机机关和代表机机关有权规定定纳入地方财财政的那部分分税收的税率率，有权新增增税种。地方方政府在财政政和税收领域域独立性的加

10、加强，使俄罗罗斯财政收入入再分配向着着有利于地方方财政的方向向发展，地方方预算在俄罗罗斯联合预算算中的比重增增加到51%.但1999年1月1日俄罗斯斯联邦税法典典生效后，情情况发生很大大变化。首先先，税法典规规定要进一步步强化联邦中中央政府的税税收立法权，强强调税法典所所列税种清单单是详尽无遗遗和不可增补补的。其次，大大大收缩地方方政府的税收收权限，规定定除税法典规规定的税种外外，不允许各各级地方政府府自行新增地地区税或地方方税。再次，取取消13种地方税税费，缩小地地方政府的税税收收入。据据俄罗斯政府府计算，由于于取消了这些些税费，地方方财政每年减减少收入1336亿卢布。近近几年俄罗斯斯地区财

11、政和和地方财政的的收入结构见见表1.（二）按各各级政府的职职能及权限划划分其支出权权限和范围在19988年以前，俄俄罗斯各级政政府之间的财财政支出权限限总的还是缺缺乏明确划分分的。这种情情况无论是在在联邦与联邦邦主体权力机机构之间，还还是在联邦主主体与地方政政府之间均不不同程度地存存在。形式上上，俄罗斯为为地区和地方方政府确定了了财政支出权权限和范围，并并将对住宅公公用事业和运运输业的补贴贴支出，以及及维护地区级级道路的支出出都固定给了了地方。此外外，地方政府府与联邦中央央政府之间对对教育、卫生生、社会政策策和经济补贴贴等共同性支支出的拨款责责任也做了划划分。但俄罗罗斯联邦政府府在把支出责责任

12、及义务划划定给各级财财政时，并不不为其提供自自主确定财政政规模和财政政拨款的实际际权利。由此此看来，俄地地方财政大部部分支出的规规模和结构仍仍由联邦政府府实行硬性调调节。而且在在20世纪90年代，根根据相关的联联邦法规，联联邦政府通常常将没有收入入来源做保证证的很大一部部分支出责任任及义务交由由地区财政和和地方财政承承担。因此，俄俄罗斯各级财财政支出权限限划分不明确确不合理的基基本问题尚未未彻底解决。这这方面的问题题甚至在200世纪90年代后半半期表现得更更加突出（拉拉夫罗夫，22001）。已经生效的的预算法典虽虽然对固定财财政支出权限限和责任问题题做了明确规规定，但距离离中央与地方方政府间财

13、政政关系的改革革目标尚有一一定差距。更更准确些说，预预算法典只是是对联邦主体体和地方政府府增加财政支支出规定了限限制措施。强强调各联邦主主体和地方政政府无权在一一个财政年度度内通过关于于财政支出增增加或其他财财政级次收入入减少的决议议，即各级地地方政府的财财政支出权限限和责任只能能限定在联邦邦法律规定的的范围内，不不能自行加以以变更。此外外，虽然早在在预算法典生生效前的19999年，俄俄财政部就对对规定各级政政府财政支出出义务和权限限的有关法规规进行了清理理，并提出划划定联邦财政政、地区财政政和地方财政政支出权限的的基本方案，但但联邦法规规规定地区财政政和地方财政政要承担没有有拨款来源做做保证

14、的各种种义务，仍是是造成各级地地方财政收支支长期不平衡衡的基本原因因，也是政府府间财政关系系改革的主要要障碍。有资资料表明，11999年仅仅一些最大的的不拨给资金金的“联邦政府委委托项目”，就约占GDDP的8%，即相当当于地区自有有收入的600%.综上所述，由由于俄罗斯中中央与地方政政府间的财政政职能界定不不清，支出责责任划分不甚甚明确或不具具体，一方面面容易造成联联邦中央政府府支出责任的的转移和重新新分配，形成成对地方财政政的“摊派”，扭曲中央央政府与地方方各级政府的的财政支出责责任；另一方方面又促使地地方政府同中中央政府在财财政收支问题题上讨价还价价，从中不断断攫取地方经经济利益。更更有甚

15、者，俄俄罗斯政府间间财政支出责责任划分的不不清晰或不具具体，与政府府间财政收入入的明确划分分形成了尖锐锐的矛盾和强强烈的对比。在在这种情况下下，联邦政府府既框定中央央与地方各级级政府的财政政收入，又限限制地方政府府根据自己需需要而进行的的财政支出，而而中央政府的的财政支出责责任可以随时时转移给地方方，从而加重重地方政府的的财政支出压压力。二、中央与与地方政府间间财政关系的的两大特点（一）实行行分税制1994年年后，俄的分分税制改革取取得较大进展展，实行分税税制成为俄罗罗斯处理各级级政府税收权权限问题的重重要手段。分分税制实际上上可分为两种种类型：彻底底的分税制和和适度的分税税制。所谓彻彻底的分

16、税制制，其主要特特点是只设中中央税和地方方税，不设共共享税，而且且中央政府和和地方政府在在税收立法、税税收征管等方方面的权限及及责任完全分分开。它们各各自根据本级级财政的实际际需要和实际际可能独立确确定税费的征征收，税收收收入也全部纳纳入本级财政政。所谓适度度的分税制，其其主要特点是是既设中央税税和地方税，也也设共享税，而而且税收立法法权集中在中中央。联邦中中央政府规定定明确且详尽尽无遗的各种种税费清单，但但地方政府有有权在法律规规定的范围内内设立一些具具体税种，具具有一定的税税收管理权限限。从19999年1月1日俄罗斯斯联邦税法典典生效前的的情况看，俄俄实行的是适适度分税制。这这种分税制的的

17、最大特点，是是联邦中央集集中了税收立立法权，而且且明确规定了了中央和地方方的税收管理理权限及应征征收的税种，地地方政府在税税收上享有一一定的自主权权利。税法典典生效后，俄俄在中央与地地方政府间税税收权限的划划分问题上有有一些新的变变化。目前实实行的既不是是彻底的分税税制，也不是是适度的分税税制，与二者者均相区别。实实际上，中央央政府在税收收上仍实行集集权，税收的的立法包括征征收的税种、税税率、征税条条件和怎样分分配，都由中中央政府统一一制定。具体体的税收条例例、法令由国国家财政部和和国家税务总总局制定，地地方政府只能能按中央政府府的税收政策策法令执行，无无权各行其是是。但划入地地方预算的那那部

18、分税收的的税率可由地地方政府来确确定，中央政政府则对地方方政府规定的的税率总规模模加以限定。例例如，利润税税是联邦税，该该税的设立和和征收办法由由联邦中央法法律做出规定定，而联邦主主体只能对该该税划入本级级地区财政的的那部分改变变税率。尽管管这样会减少少地方政府在在税收政策上上的权限，但但能使国家在在全国范围内内实行一贯的的税收政策。此此外，根据需需要，俄在税税收的划分上上也表现出一一定的灵活性性。（二）实行行财政转移支支付制度在俄罗斯独独立后的最初初几年，财政政体制和政府府间财政关系系改革的重点点之一，是解解决中央与地地方政府间的的税收划分或或税收分享问问题。至于政政府间的财政政转移支付制制

19、度，没有受受到应有的重重视，因而其其在俄财政体体制中发挥的的作用十分有有限。即使联联邦政府向地地区级政府提提供一定数量量的财政援助助，其规模和和分配方向均均带有随意性性，即缺少转转移支付的法法律基础和制制度保证。自自1994年起起，俄罗斯对对财政援助制制度不断进行行调整，以“拉平各地区区的预算条件件”。为此，将将需要财政援援助的地区划划分为接受“一般援助”的地区和接接受“特别援助”的地区，并并确定两类地地区所需的两两种规模不同同的财政援助助数额。在此此基础上，中中央政府对财财政收入低于于平均水平的的地区按所划划定的标准提提供“一般援助”或“特别援助”，以使各受受援地区的财财政收入水平平与俄全国

20、的的平均水平接接近。有资料料显示，19994年，为为实行财政转转移支付制度度，筹措财政政援助资金，俄俄联邦中央政政府将来自增增值税分享收收入的16%用于建立财财政援助基金金。用这笔资资金和来自其其他渠道的资资金向58个地区级级政府提供了了“一般援助”，另对23个地区级级政府提供了了“特别援助”。1995年，用用于建立财政政援助基金的的资金已占联联邦中央政府府增值税分享享收入的277%，约相当当于增值税收收入总额的220%（伯德德等，20001，中译本本）。尽管如如此，当时用用于转移支付付的财政援助助基金仍远远远不能满足需需要。而且，这这种转移支付付制度对各受受援地区的经经济发展和各各级地方政府

21、府的经济行为为产生的刺激激作用，远不不像联邦中央央政府所期待待的那样明显显。为扭转不利利局面，俄政政府于19998年7月30日通过了了关于19999-20001年预算之之间关系改革革构想的第8860号决议议。该决议规规定要改变对对联邦主体财财政援助资金金的分配方法法，拉平各地地区的财政资资金保证条件件，执行各联联邦主体在联联邦财政面前前的平等原则则，并在各地地区实行合理理的财政政策策。与此相适适应，俄罗斯斯开始调整各各级财政之间间的收支划分分，减少地区区财政和地方方财政的债务务，试图消除除中央和地区区之间在税收收及财政关系系方面存在的的随意性以及及“个别问题个个别处理”的不正常现现象。此后，俄

22、俄政府20001年8月15日的第5844号决议又批批准了至20005年的预预算联邦制发发展纲要。该该纲要的主旨旨是保证地区区财政和地方方财政收入来来源的稳定，明明确划分各级级财政的支出出和收入权限限，对用于各各地区的财政政援助资金实实行新的分配配办法，保证证地区和地方方政府的财政政独立性和责责任，支持地地区的经济发发展。俄罗斯斯在编制20001年联邦邦预算时，就就采用了19999-20001年预算算之间关系改改革构想提出出的对联邦主主体财政援助助资金的分配配方法。应当指出，直直到目前，俄俄罗斯财政转转移支付制度度本身以及转转移支付的核核算方法仍是是不完善的。相相当一部分财财政援助资金金未经预算

23、批批准就进行分分配。虽然自自1999年实实行财政转移移支付的新机机制和新方法法后出现了某某些积极的变变化，但有专专家认为，新新方法也存在在一定的缺陷陷，包括：（1）预算调节的范围过大；（2）对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；（3）在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况；（4）对地区的财政支持缺乏明确的目的性；（5）确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年

24、都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。三、中央与与地方政府间间财政关系的的完善与发展展趋势至20005年俄罗斯斯联邦预算联联邦制发展纲纲要指出：“俄罗斯形成成的预算之间间关系体系，虽虽然在90年代进行行了改革，但但仍不符合预预算联邦制的的基本原则，不不符合国家长长期发展战略略的要求”。该发展纲纲要指出了俄俄罗斯中央与与地方政府间间现行财政关关系体系的主主要缺陷：（1）由联邦中央政府各类法规严格规定的联邦主体和地方政府的税收预算权限极其有限；（2）地区财政和地方财政负担过重，联邦中央政府往往让其承担过重的责任和义务，但又不提供相应的拨款来源做保证

25、；（3）对地区财政和地方财政基本支出部分的集中性规定过于严格；（4）依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；（5）地区财政和地方财政过分依赖于每年规定的联邦税收分割比例；（6）地区财政和地方财政的透明度不够；（7）没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和政治紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。我们认为，上上述问题的症症结，一是各各级政府之间间的支出权限限缺乏明确划划分，这在中中央与地区之之间以及地区区级政府与其其下属的地方方政府之间均均不同程度地地存在。二是是联邦中央财财政的转移支支付没有发挥挥应有的作用用，从而使各

26、各地区之间的的社会经济差差距继续拉大大。三是联邦邦中央财政与与地区财政之之间的收入分分配问题没有有得到很好解解决；四是没没有根本解决决地区财政与与地方财政之之间的相互关关系问题。联联邦主体与地地方之间的财财政关系实际际上完全由联联邦主体的法法规决定并进进行调节，联联邦中央政府府法规的作用用反而很小。正正是由于以上上诸多问题的的存在，至至2005年俄俄罗斯联邦预预算联邦制发发展纲要提提出，必须在在俄罗斯中期期发展总战略略目标内，开开始新一轮的的政府间财政政关系体系的的改革。实际上，近几年年来，俄罗斯斯许多专家学学者对中央与与地方政府间间财政关系及及其改革问题题进行了大量量研究。许多多专家学者主主

27、张，在俄罗罗斯目前的情情况下，必须须坚持中央政政府对税收的的集权管理，一一切税收立法法和规定均由由中央政府制制定。他们认认为，中央和和地方政府在在税收立法和和税收管理方方面各自完全全独立的彻底底分税制，并并不适合俄罗罗斯。在税收收政策问题上上赋予地方政政府更大的权权利目前尚不不合时宜。因因为：第一，在在向市场经济济过渡的经济济转轨时期，必必须将影响经经济的杠杆重重要集中在联联邦中央政府府手中。在俄俄罗斯现实条条件下，各级级地方政府在在税收领域的的很大独立性性必然会破坏坏全国范围内内经济政策的的统一。第二二，绝大部分分地方政府尚尚不善于正确确利用为它们们提供的独立立经济权限。在在经济转轨时时期，

28、中央政政府应循序渐渐进地使地方方政府适应新新的经济条件件。第三，地地方政府试图图在税收政策策上最大限度度地考虑本地地的具体特点点和特殊性，这这样容易使它它们为满足地地方利益而牺牺牲国家利益益。第四，从从维护俄罗斯斯国家体制，保保障国家安全全的角度出发发，也应该限限制地方政府府的税收独立立性。国家必必须将足够的的财力集中在在自己手里。只只有这样，联联邦中央政府府才能握有管管理国家经济济的主动权。前前苏联和俄罗罗斯的教训都都证明，搞地地方分裂一般般都首先从要要求经济上更更大的独立性性开始；然后后逐渐减少国国家财政的提提成；接下来来便将全部税税收纳入自己己的地方财政政，只把固定定款项提成给给国家财政

29、；再后来就连连这些提成款款项也以种种种借口缩减并并很快被地方方政府全部截截留。因此，从从保护俄罗斯斯的国家整体体利益出发，在在税收领域向向地方政府提提供较大的权权限是不适宜宜的（莱温，1997）。诚然，以上上只是一家之之言或是一部部分专家学者者有代表性的的观点。而据据我们对所掌掌握资料的综综合分析，俄俄罗斯今后对对中央与地方方政府间财政政关系的调整整和改革将以以预算联邦制制为基础进行行，其基本发发展趋势和方方向主要有以以下几个方面面：第一，调整整预算结构，达达到财政体制制的真正分权权化。目前，俄俄罗斯联邦联联合预算税收收收入的近一一半，以及约约60%的非利利息支出均集集中于地区和和地方预算。从

30、从这两个数字字看，俄罗斯斯财政体制的的分权化程度度似乎已经很很高。但如上上所述，由于于地方政府要要承担大量不不给拨款的“联邦政府委委托项目”和其他摊派派任务，而地地方财政收入入除一些地方方税费外主要要来自于联邦邦税收提成和和财政援助资资金，收入的的总规模有限限，因而地方方财政收入与与支出之间往往往出现很大大的不平衡。财财政体制的分分权化程度也也因此而大打打折扣。因此此，重新调整整预算结构，真真正实现财政政体制的分权权化，是今后后俄罗斯调整整和改革中央央与地方政府府间财政关系系的首要任务务之一。俄罗罗斯有关专家家也指出，俄俄目前实施的的预算纲领以以及现行预算算结构不能保保证联邦中央央与预算过程程

31、的所有参加加者利益的结结合，不能保保证他们相互互权力和责任任的统一。因因此，应当将将改革预算体体制的重点集集中在预算体体制的分权化化原则上，以以便使地区和和地方政府最最大限度地充充分利用本地地区现有的税税收潜力（古古谢夫等，22001）。调整预算结结构和实现财财政体制分权权化，“首先要求在在区域划分的的基础上形成成能够实现居居民地方自治治权的这样一一种权利、资资源和义务分分配体制。必须保证证完成国家对对居民的义务务，并实质性性地扩大归地地方政权机关关管辖的范围围。为此，至至2005年的的预算联邦制制发展纲要建建议将地方自自治划分为两两个层次：与与地区的区域域行政区划相相一致的大城城市和大区一一

32、级；更低层层次的市镇（马马克西莫娃，2001）”。诚然，通过调整预算结构真正扩大地方自治权并实现财政体制的分权化，并不意味着目前就要大大削弱联邦中央财政。恰恰相反，就俄罗斯情况而言，在扩大地方自治权的同时，短期内甚至还可能会增加联邦财政的相对规模。这是因为：一方面，目前由地方财政承担的相当大的一部分居民社会保障支出，可能改由联邦财政承担并进行更有效管理；另一方面，既然地区财政和地方财政承担没有拨款来源做保证的各种义务尤其是“联邦政府委托项目”，是造成各级地方财政收支长期不平衡的重要原因，那么缩减或者是将这类委托项目的财政责任转给联邦中央，会有利于这些项目的优化，但同时也会增加联邦财政支出。当然

33、，从长远看，随着俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整和改革的深入，如果保证地方财政独立性和财政责任的机制真正得以建立，各地区发展不平衡的差距缩小，俄联合预算中地方预算所占的比重会不断增加，而联邦预算的比重则会逐渐下降。这是一个总的发展趋势。第二，完善善和改进财政政支出权限的的划分。多年年来，财政支支出权限划分分上存在的缺缺陷一直是困困扰俄罗斯中中央与地方政政府间财政关关系的一个“痛点”，因而关于于财政支出权权限划分问题题的争论也一一直没有停止止过。鉴于此此，至20005年俄罗罗斯联邦预算算联邦制发展展纲要规定定，应当将“支出权限”这一概念以以法律形式明明确固定下来来，并在兼顾顾地区协调一一致性、

34、考虑虑外部效应、地地区差别和规规模效益等原原则的基础上上，确定各级级财政支出拨拨款的总方向向。俄许多政政府官员和专专家学者也极极力主张扩大大地方政府的的财政支出权权限。他们认认为，一方面面要将中央与与地方政府的的所谓“共同”支出范围缩缩减到最低限限度，另一方方面又必须详详细地划分中中央与地方财财政之间的支支出责任。为为此，应当对对已经生效的的预算法典做做相应的修改改，包括：不不仅要明确划划分各财政级级次之间的支支出责任和范范围，而且要要保证地方政政府独立确定定地方性支出出的规模、结结构和拨款方方式的权限（拉拉夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。在财政支出出权限和责任任的划分问题题上，俄

35、有关关方面以及专专家学者达成成的另一个基基本共识，是是今后必须采采取有力措施施，使地方财财政摆脱没有有拨款来源做做保证的“联邦政府委委托项目”的沉重负担担。禁止以任任何法律和法法规等形式向向地方财政摊摊派超过其权权限范围的追追加支出。对对用于居民社社会保障支出出的联邦委托托项目，可以以采取两个方方案：一是由由联邦财政直直接拨款；二二是由联邦财财政向地方财财政提供专项项补助金。第第二个方案虽虽然能够调动动地方积极性性并发挥地方方的优势，但但最主要的问问题是容易导导致地方财政政竭力从中央央得到更多的的专项补助金金，为地方攫攫取经济利益益。实践也证证明，第二个个方案弊端较较多。因此，第第一个方案应应

36、是今后俄罗罗斯完善财政政支出权限划划分的首选。此此外，普京在在2001年总总统预算咨文文中还提出，2002年和以后几年俄将继续缩减提供给联邦主体用于实施联邦社会法律的专项财政援助，并免除地方财政承担的对联邦组织和机构的拨款义务。第三，进一一步界定并划划分税收权限限和收入来源源。俄罗斯预预算法典虽然然确定了地方方财政的独立立性原则，明明确了地方政政府在形成收收入和实现支支出方面的权权力，但并没没有详细规定定地方财政自自有收入的具具体名目以及及自有收入规规模和收入来来源，从而保保证地方财政政自有收入达达到能够满足足最低社会需需要的应有水水平。更何况况，大部分地地方财政收入入是依靠联邦邦和联邦主体体

37、的财政援助助资金以及联联邦与地区调调节税税收提提成形成的。在在这种情况下下，如果地方方财政没有属属于自己的真真实的自有收收入来源，就就谈不上地方方政府在解决决地方问题上上的任何独立立权限。而且且，为了能够够得到财政援援助资金，地地方政府往往往不得不按国国家政权机关关的指令或意意图来改变自自己解决地方方问题的政策策。再则，由由于税法和预预算法每年都都要进行修改改，导致经常常削弱地方财财政的收入基基础甚至造成成地方财政收收入来源的丧丧失。为克服服这些弊端，进进一步界定并并划分地方财财政的税收权权限和收入来来源势在必行行。其一，根据据普京在20001年总统统预算咨文中中提出的要求求，今后必须须保证地

38、方财财政收入来源源的稳定性，主主要保障措施施，是将自然然人收入税进进款、总收入入税、自然资资源使用费，以以及相当一部部分利润税收收入长期固定定给地方财政政。而从长远远看，地方税税费应当成为为形成俄罗斯斯地方财政自自有收入来源源的基础。鉴鉴于此，应当当将那些能够够保证地方政政府有稳定地地方财政收入入的税收固定定给地方财政政，这对地方方是有重要意意义的。与此此相关，俄罗罗斯许多专家家学者建议要要对税法典以以及其他联邦邦税法进行修修改和补充，以以便对一系列列税费做有利利于地方财政政的再分配。俄俄罗斯国家杜杜马地方自治治问题委员会会主席莫克雷雷（20011）建议，将将税法典第一一部分中列为为联邦主体税

39、税的企业财产产税、不动产产税、总收入入税，也归入入地方税。土土地税则应当当全部列入地地方财政。其二，放弃弃长期以来一一直实行的在在各财政级次次之间分割税税收收入的原原则，特别是是不再将税收收划分为自有有税、固定税税和调节税。所所有的税收收收入不再以固固定税和调节节税等形式分分割给各级财财政。最终达达到联邦税收收入全部纳入入联邦财政；地方税收入入全部归地区区财政；地方方税收入则完完全列入地方方财政，并将将这些税收权权限以法律形形式固定下来来。同时，在在实质性扩大大地方政府税税收权限的条条件下，将来来按“一税一预算算”的原则划分分税收收入，并并以此作为划划分各级财政政收入的终极极目标。不仅仅如此，税收收权限和收入入来源将以注注重稳定性、经经济效益、税税基的地区机机动性、社会会公正和财政政责任等原则则为基础，在在各级财政之之间进行明确确划分。第四，拉平平预算条件。在在2001年总总统预算咨文文