行政处罚的概念

1、行政处罚的概念、原则、听证程序概念：是指具有行政处罚权的 行政主体 为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法 人或其他组织的合法权益， 依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行 政行为所实施的法律制裁。行政处罚的原则有以下几项法定原处罚法定原则行政合法性原在行政处罚行为中的集中体现。主要内 容是.处罚依据是法定的.实施处罚的主体是法定的.实施处罚职是法定的.处罚程序是法定的公开、公正、公平原处罚公开原则是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开处罚公正原则要求不能违反公正的程序处罚公平原则要 行政主在行政处罚中必须依法裁判，公平地处罚违 法行为人。既不能同等情况给予不同处罚，也不能不

2、同情况给予相同处罚适应违法行为原实施的行政处罚，必须与受罚人的违法行为的事实、性质、情节及社 危害程度相适应，亦即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行 相适应一事不再罚原则一行为不再罚原则应在四个层面上运作。（1） 一行为不再理。行政主 体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第 二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第 一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合 法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的， 应依法给受损失的相对人一定的补偿。（2） 一行为不再罚。除了法律有明 确规定或者依

3、基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一 事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处的原则） 一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法 条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。一旦出现规范竞合， 当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但 体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚 ）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触 几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能 予一次罚款。如果几个行政主体对涉

4、案违法行为都有权罚款，根据效力优 原则，应该是谁先罚款谁有效当然，一行为不再罚也不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外 ）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能 程序尤其是时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并 以采用几个不同的处罚决定书）一事多层罚。对于法人或者其他组 违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分 对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚 ）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处 决定书，对各该违法行为人分别处罚）一事多行为。某一个违法事 涵盖多个违法行为时，如果各该违法行

5、为性质不同，在法律上应构成不同 罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违法行 性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出 个处罚 结合教育原行政处罚法律制的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩与教育的双重功能。处罚不是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的 行政机关在行政处罚的适用中应当始终坚持教育与处罚相结合民事刑事责任适用原民事刑事适用原则是指不免除民事责任、不取代刑事责任的原则行政相对方因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依 承担民事责任。违法行为严重构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。不得 已给予行政处罚而免于追究其民事责任或

6、刑事责任。因 行政制与民 制裁、刑事制裁的性质及对象等是不同的 申诉和赔偿原则相对方对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、中辩权；对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼。 相对方因违法行政处罚受到损 害的，有权提出赔偿要求。在行政处罚中必须提供充分的救济，才能正保障相对方的权利处罚追究时效原自违法行为终止之日算起，二年内未追究责任的不再处罚 单行条 听证制 中另有规定的依规听证程序是 国家机作出决定之前， 利害关系 提供发表意见、提出证据机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。听证程序 是现代民主政治的产物，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。中国

7、最早规定听 证的199年施行行政处罚随后 199年施行价格200年行立法先后规定 听证制程序特行政处罚的听证程序不是与简易程序和普通程序并列的独立、完整的程序，而只是一般程序中的一道环节，主要是对特定的行政处罚作出决定之前，在案件当事人和调查人员共同参加的情况下，由行政机关的专门人员主持听取当事人的申辩、质证和意见，以进一步查清事实和核实证据。行政处罚一般程序如下图行政处罚中设置听证程序，其目的在于保证行政处罚的合法性与公正性，确保当事人合法权不受侵犯，督促行政机关依法实施行政处罚。听证程序与复议、诉讼 同，复议与诉讼是一种事后监督程序；而听证程序是一种事先、事中监督程序，是行政 机关自我监督

8、、自我改正程序听证的适用范根行政处罚第四十二条的规定，邮政部门在作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利(1责令停产停业(2吊销许可证，如撤信封生产监制证书，吊销集邮业务经营许可证(3较大数额的罚款。信息产业部发的通信行政处罚程序规 明确：对公民罚款万元以上，对法人或者其他组罚款1万元以上，为数额较大的罚款；同时也可以按照省、自治区、直辖市人大委会或者人民政府规定的标准执行。河北省人民政 对较大数额的罚款规定为：对从事非经营活动的公民处50元以上的罚款，对从事非经营活动的法人或者其他100元以上的罚款，对从织处 500元以上的罚款；对从事经营活动的公民处经营活动的法人或者其

9、他组织处以10000元以上的罚款。不告知当事人享有听证的权利，将导致行政处罚不能成立的后果。听证主持第四十二条的规定，听证由行政机关指定非本案调查人员行政处罚依 持。邮政部门一般应当指定法制工作机构的工作人员或者承担法制工作的机构相关人主持听证, 案件承办部门不得主持听证。听证的记录员亦应当执行前述规定听证的举第四十二条的规定，听证程序依照下列规定举行行政处罚依日内以之日.当事人要求听证的，应当在收行政处罚意见告知书面或口头形式提出。口头形式提出的，案件调查人员应当记录在案，并由当事人签字.当事人提出听证要求后， 法制工作机 构或者承担法制工作的机构应当在举行告知当事人举行听证的时间、地点、听

10、行政处罚听证会通知日前送名单及可以申请回避和可以委托代理人等事项，并通知案件调查人员。 案主持日内告知法制工作机构或者承担法制工作调查人员应当在当事人要求听证之日机构，并将案卷一并移送. 听证参加人员包括听证主持人、听证记录员、案件调查人员和当事人。当事3可以亲自参加，亦可以委托一至二人代理。当事人认为主持人与本案有利害关系的，有 权申请回避。.听证应当公开举 TOC o 1-5 h z 行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。4.听证应当按照下列步骤进行：5行政处罚听证会报告书6.听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，制作，报邮政主管部门负责人审查，依据并提出处理意见，连同案件调查

11、材料、 听证 笔录第三十八条的规定，根据情况分别作出予以行政处罚、不予行政处罚行政处罚法或者移送其他有关机关处理的决定。一、听证程序的基本理论听证程序的内涵（一）1946听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是听取当事人的意见，尤其是在作出不利于。听证制度的内涵是“年美国联邦行政程序法”当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。听证程序有广义和 狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听 证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，

12、对行政机关行政活动起到了约束作用。（二）听证程序的功能确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能：1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会，允许当事人与案件调查人员当 面质证和辩驳，给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实，校正片面的认 识，总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害，维护自 己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛，要求行政机关在行使行政处罚权时，不得 与法律规范相抵触。它在实际

13、应用中产生了一些积极的正面效应，通过听证，直接审查行 政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要，从而 促进依法行政，减少行政争议，提高行政效率。3、教育功能。通过听证，教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政，公开公正处理或 处罚决定，减少行政争议，改进行政管理，提高执法水平；让当事人了解法律法规，运用 法律的武器保护自己，起到了积极的法制宣传教育作用；让旁听群众通过双方辩论获得法 制教育，提高公民法制观念。（三）听证程序的基本原则听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原 则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。1、公开原

14、则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法 律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐 私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚 全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。2、公正原则。公正原则是指公平正值，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正， 在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听 证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、 陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理

15、为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益。 （四）听证程序的分类听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人 的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见， 保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正 式的事前听证。2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关 迅速作出决定，受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如 果

16、不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，行政机关可以决定采用事后听 证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决，一般采取事后听证的形式。（五）行政处罚听证程序的法律特征行政处罚听证是指狭义的听证，指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专“人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。 ”行政处罚听证程序法律特征为：1、听证是由行政机关临时召集的，听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它 不同于行政复议和行政仲裁，由法定的复议机构和仲裁庭举行，也不同于行政、民事和刑 事审判，由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官，听证一般是在行政

17、机 关内部由负责法制工作的机构组织进行。2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上，由双方提供证 据，互相辩论，审理人员不发表任何意见，只是主持审理过程的进行，充分听取双方的意 见，并加以辨别的法律制度。二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题（一）我国行政处罚听证程序的主要规定 TOC o 1-5 h z 我国行政处罚法颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的税务机关查处税务案件办法试行第15条规定：调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。又如国家技术监督局”1990年7月发布的技术监督行政案

18、件办理程序的规定第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技. 术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体 评议后，提出案件处理意见。此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行”政处罚决定，从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分，包含调 查者与裁决者相分离的规则。我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了行政处罚法，行政处罚法第 42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之 前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求

19、听证，行政机关应当组织听证。当事 人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：A、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的3日内提出；B、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；C、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关 系的，有权申请回避；E、当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人代理；F、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进申辩和质证；G、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议

20、的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。综上所述，可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证，其主要规定可以归纳为以下 几个方面：1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。(1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督，防止行政部门个别人滥用职 权，是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政 处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与 其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并，执法角色多重性所引 起的一系列弊端，有利于执法公

21、正性。2、听证的范围。听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是 行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了 行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较 大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损 失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必

22、须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。3、举行听证的程序(1)听证前的准备：当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，要求举行听证的，应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请；通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人；指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员；回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利；公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，必须

23、公开举行。听证举行：主持人宣布听证会开始，核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员；由案件调查人员宣读指控书，主持人询问当事人、证人，接受有关证据资料；当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩；当事人、案件调查人员、代理人就有关事实和法律问题进行辩论；当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后，当事人有最后陈述的权利。听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据，笔录交当事人审核无误后由当事 人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的， 可请求更正。听证后裁决。听证会结束后，行政机关负责人必须依照行政处罚法第38条规定作出处罚决定。(二)我国行政处罚听证程序

24、存在的问题我国行政处罚法是 1996年3月颁布的。就行政处罚法所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面: 1、职能分离制度不严谨职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动， 包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听 证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人 员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行 使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别 行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在

25、行政机关内部，案件调查人员与 同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照 顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能 分离的具体表现。2、听证范围相对狭窄我国行政处罚法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证 的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用当事人对限制人 身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。从这一规定可以看出：行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款

26、等行政处罚决定 时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人 身自由的行政处罚仅限制在治安管理处罚条例有关规定，而在行政处罚中却没有体现 出其严肃性。(2) “较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的 自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。3、听证期限规定的不健全在行政处罚法中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义日内提出。二是针对行政机3

27、务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的.关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限 以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听 证期限。4、未建立事后听证事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国行政处罚法只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥 补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听

28、证，就会给违法犯罪分子以喘息 机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带 来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。三、完善我国行政处罚听证程序的建议我国行政处罚法首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政 法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于 广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必 要的补充和完善。（一）完善职能分离制度我国行政处罚法第 42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定 要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关

29、键是对听证主持人作以下严 格要求。1、听证主持人产生遵循的原则听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正 义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法 律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、 法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合 能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直 接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法

30、公正。听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能 保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。2、听证主持人应明确自已权限听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的 权力主要有：确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。（2）主持辩论会：听取当事人、案件调查人员及代理人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、 申辩和质证。根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查 人员履行举证责任；随时把握听证的目的和主题，防

31、止听证程序离题或延滞；维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具 体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。（二）听证程序的适用范围有待进一步扩大行政处罚法第 8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财 物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前 我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚

32、分为四种：一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有 警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停 业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由 的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在 上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款 三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围 就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制 人