关于关于建立人大监督专员制度的思

1、关于建立人人大监督督专员制制度的思思考在我国国，人民民代表大大会是国国家权力力机关，它它享有宪宪法和法法律规定定的对“一一府两院院”的监监督权，国国家行政政机关、审审判机关关和检察察机关由由它产生生，对它它负责，受受它监督督。然而而，由于于作为权权力机关关的人大大缺乏明明确的机机构来负负责对行行政、司司法机关关工作人人员履职职行为的的监督，从从而使得得行政、司司法机关关中官僚僚主义盛盛行，不不作为、延延迟作为为、不当当作为、甚甚至违法法作为的的事件不不断发生生，并由由此滋生生出了大大量的“灰灰色腐败败”问题题，既侵侵害了公公民权益益，又损损害了政政府在人人民心目目中的形形象。为为了更好好地发挥

2、挥人民代代表大会会的监督督职能，消消除现存存制度的的严重官官僚主义义所滋生生出的“灰灰色腐败败”现象象，近年年来，不不少学者者和从事事人大实实际工作作的同志志一直呼呼吁和建建议在全全国人大大或全国国人大常常委会建建立一个个权威性性的监督督机构，并并提出了了不少方方案，主主要可以以归为监监督委员员会模式式和监督督专员模模式。笔笔者将对对之作出出比较分分析，并并重点就就人大监监督专员员制度建建立的模模式作一一初探。一、人人大监督督专员模模式与监监督委员员会模式式的比较较所谓监监督委员员会模式式，就是是全国人人大及其其常委会会设置监监督委员员会，代代表最高高权力机机关对所所有同级级国家机机关及其其工

3、作人人员的工工作进行行监督，并并直接向向全国人人大及其其常委会会负责的的一种具具有高度度权威性性的监督督模式。此此种模式式又包括括以下方方案：(1)增增设人大大监督委委员会，专专门履行行其监督督职能，负负责对“一一府两院院”的监监督。(2)人人大设立立监察委委员会，负负责工作作监督，也也负责人人事监督督和立法法监督;将审计计部分和和检察院院所属的的反贪局局划拨给给人大直直接领导导，审计计部门只只负责审审计监督督，反贪贪污局只只负责对对国家工工作人员员是否有有腐败行行为实行行专门监监督。(3)“把把中共纪纪律检查查委员会会和人民民检察院院合并，并并融合政政府的行行政监察察、审计计等专门门监督部部

4、门的职职能，设设立一个个直接隶隶属于人人大的专专门监督督机关，主主管监督督事务。”设立人人大监督督委员会会虽然可可以弥补补权力机机关缺乏乏专门监监督机构构的不足足，但此此模式有有其难以以克服的的缺陷。一一方面，增增设单个个监督委委员会实实际上是是难以承承担这种种综合职职能的。因因为监督督权是全全国人大大及其常常委会的的主要职职能之一一，面对对日益庞庞大的行行政权力力和司法法权力，其其所需要要监督的的内容越越来越多多，范围围越来越越广泛，试试图依靠靠一个单单一的监监督委员员会去承承担对“一一府两院院”的监监督任务务，是不不可想象象的，要要克服此此不足，就就势必发发展出以以上第二二、第三三种方案案

5、，即把把纪检、行行政监察察和司法法机关中中的反贪贪机构都都划归人人大。然然而，这这样一来来，不仅仅会改变变立法、行行政和司司法分工工的宪政政模式，出出现越俎俎代庖，使使代议制制机关陷陷入具体体事务，影影响其权权威地位位和超脱脱地位，而而且会混混淆代议议制监督督与党的的监督、行行政监督督和司法法监督的的性质和和功能，造造成执政政党监督督、行政政监督和和司法监监督的空空缺及顾顾此失彼彼。另一一方面，监监督委员员会集体体行使职职权模式式难以发发挥人大大的监督督效率，面面对众多多的官僚僚主义和和不法行行为，设设置监督督委员会会以强化化对“一一府两院院”的监监督的目目的难以以实现。所谓人人大监督督专员模

6、模式，就就是由人人大及其其常委会会选出通通晓法律律知识的的杰出、正正直的人人担任监监督员，以以人大特特派员的的身份专专门负责责对行政政、司法法人员违违法的或或不公正正的行为为实施监监督的模模式。有有的学者者提出以以下方案案，首先先在全国国人大常常委会设设立专门门的监督督委员会会，承担担人大对对“一府府两院”的的监督职职能，然然后由该该委员会会提名产产生监督督专员，经经全国人人大常委委会投票票通过并并任命，监监督专员员直接对对全国人人大常委委会负责责3.即在在现有的的各专门门委员会会承担部部分监督督工作的的同时，由由全国人人大及其其常委会会选派监监督专员员，受理理公民的的举报与与投诉，纠纠察“一

7、一府两院院”及其其主要工工作人员员的渎职职与滥用用职权行行为。该该模式既既不会改改变宪政政框架，又又符合巴巴黎公社社的“议议行合一一”原则则，符合合立法、行行政和司司法机关关分工协协作以及及代议制制机关不不直接办办案的原原则，更更有利于于调动各各方的监监督积极极性，增增强监督督的动力力和压力力，达到到提高监监督效率率的目的的。建立人人大监督督专员制制度有其其现实可可能性。一一方面，建建立监督督专员制制度有其其历史文文化因子子。在中中国两千千多年的的封建社社会里，封封建君主主们为了了实现治治官治民民的目的的，曾经经建立起起了较为为完备的的御史监监察制度度，该制制度的特特点就在在于注重重监察权权与

8、行政政权分离离，配备备一定数数量的专专职监察察官员，赋赋予其很很大的权权力。御御史监察察的任务务是监督督百官，查查处非法法，对违违法失职职的官员员提出弹弹劾。御御史台属属下的各各级御史史有相对对独立的的地位，可可以直接接向皇帝帝“独立立弹劾”，实实现了“以以轻制重重”的目目的，提提高了监监察效率率。御史史监察制制度虽然然难以与与代议制制下的议议会监督督专员制制度相提提并论，但但它历经经两千多多年的发发展和完完善，已已经积淀淀并成为为了中国国监察历历史文化化的一部部分，具具有为百百姓和官官员接受受的政治治文化基基础，能能够为人人大监督督专员制制度的推推行提供供启示和和心理对对接的因因子。另另一方

9、面面，国外外议会有有成功且且成熟的的经验可可资借鉴鉴。在国国外，不不少国家家的议会会也推行行议会监监督专员员制度。该该制度源源于199世纪初初期的瑞瑞典，后后传入北北欧国家家。二战战结束后后相继被被西欧、英英联邦各各国、美美国的若若干州、甚甚至亚洲洲的日本本等吸收收仿效。如如以瑞典典和英国国为代表表的许多多国家，其其议会内内部设置置了议会会监察专专员，监监督对象象主要是是政府业业务类官官员和其其他国家家机关、企企事业单单位的工工作人员员(不包包括政务务类官员员，如内内阁部长长、大法法官、议议会和地地方议会会的议员员、中央央银行的的董事)。虽然然建立该该机构的的最初目目的是为为了监督督法律执执行

10、，限限制国家家行政、司司法机关关工作人人员不合合法、不不公正的的行为，但但由于它它分别受受理一切切控告国国家机关关包括军军事机关关和企事事业单位位及其工工作人员员的申诉诉案，并并有权进进行调查查、视察察、批评评、建议议直至提提起公诉诉，所以以，议会会监察专专员在控控制官员员腐败，制制约公权权滥用，救救济和维维护公民民权益方方面，可可谓功不不可没。根根据国际际律师工工会的报报告，到到19775年为为止，没没有议会会监督专专员的国国家有117个，正正在完成成立法程程序的有有26个个，有类类似监察察专员名名称的有有25个个4.现在在，各种种类型的的监督专专员制度度已经分分布于世世界各国国，据统统计已

11、有有70多多个国家家和地区区建立了了议会监监督专员员制度，仅仅国际监监督专员员协会就就有500多个国国家成员员5.二、人人大监督督专员制制度的设设立模式式为了加加强人大大对行政政权和司司法权的的监督力力度，在在防止公公权被滥滥用的同同时对不不良行政政造成的的损害加加以及时时救济，保保护公民民的合法法权益，笔笔者以瑞瑞典和英英国为例例，提出出以下人人大监督督专员的的设立模模式：(一)地位和和构成。瑞瑞典现有有人口8885万万，其监监察专员员署现由由4名专专员组成成，其中中1名为为首席监监察专员员，由议议会选出出来主持持和协调调监察工工作66.鉴鉴于我国国地广人人多的特特点，全全国人民民代表大大会

12、设立立的人大大监督专专员署，可可由地位位相等的的9名监监督专员员组成，他他们是协协助全国国人大及及其常委委会承担担行政监监督职能能的专门门人员，人人大监督督专员受受全国人人民代表表大会领领导，在在全国人人民代表表大会闭闭会期间间，受全全国人民民代表大大会常务务委员会会领导。人人大监督督专员署署由全国国人大从从本届副副委员长长中选出出一人担担任首席席监督专专员，负负责主持持和协调调监督工工作的开开展。人人大监督督专员由由全国人人大常委委会在通通晓法律律知识、有有10年年以上的的实际工工作经验验、为人人正直的的人员中中提出候候选人，候候选人的的人数应应超过应应选人数数的1/3，在在每届全全国人大大

13、第一次次会议上上由全体体代表以以得票数数的多少少选出，由由全国人人大常委委会委员员长任命命并颁发发聘书。监监督专员员以人大大特派员员的身份份专门负负责对行行政、司司法机关关及其工工作人员员的违法法或不公公正的行行为实施施监督。(二)任期与与保障措措施。瑞瑞典法律律规定，监监察专员员任期44年，可可以连选选连任。英英国议议会监察察条例(Parrliaamennt CCommmisssionner Actt)规定定，行政政专员由由英王任任命，由由非国会会议员兼兼任，他他可以自自行组织织一个小小规模的的办事机机构，工工作人员员来自政政府部门门，每33年轮换换一次。除除自动辞辞职、国国会予以以免职和和

14、年满665岁强强迫退休休外，不不得将其其罢免或或撤职。为为此，我我国的人人大监督督专员任任期可为为5年，可可以连选选连任，除除非自行行辞职、全全国人大大及其常常委会予予以免职职和年满满65岁岁强迫退退休外，其其他的任任何机构构和官员员都不得得将其罢罢免撤职职。为了保保障人大大监督专专员高效效地履行行职务，监监督专员员署须为为每名监监督专员员配备335名名工作人人员与助助理，以以组成一一个小规规模的办办事机构构。人大大监督专专员办公公经费和和设备由由监督专专员署统统一配备备。同时时，全国国人大可可以通过过制定中中华人民民共和国国全国人人民代表表大会和和地方各各级人民民代表大大会监督督专员法法，为

15、为这项制制度的建建立和运运行提供供必要的的法律保保障。该该法应明明确规定定人大监监督专员员的独立立性、自自主性和和权威性性。独立立性包括括所有监监督专员员地位平平等，并并独自对对全国人人大及其其常委会会负责，监监督专员员署的首首席监督督专员无无权干涉涉其职权权的行使使，在任任期内非非经全国国人大及及其常委委会同意意，任何何人不得得撤销其其职务。自自主性包包括监督督专员对对某一案案件是否否立案调调查、调调查的方方式、时时间、场场合等完完全由自自己决定定，对出出巡视察察的时间间和地点点无须事事先向监监督专员员署报告告，无须须向被检检查机关关说明调调查理由由。权威威性包括括其权力力来源于于全国人人民

16、，代代表全国国人大及及其常委委会行使使宪法和和法律赋赋予的监监督国家家行政机机关、审审判机关关和检察察机关的的权力，是是人民主主权的象象征和代代表。(三)职权与与工作范范围。英英国行政政专员的的职责是是：监督督政府机机构及其其官员依依法、合合理地办办事，防防止其不不当行为为侵害公公民的正正当权益益，并保保证对受受侵害的的公民提提供必要要的补偿偿。其工工作范围围主要限限于监察察中央的的行政机机关及其其工作人人员，而而不涉及及对司法法、地方方政府、军军事机关关和企事事业单位位及其工工作人员员的调查查和监督督，地方方的行政政监察事事务由英英格兰、威威尔士、苏苏格兰和和北爱尔尔兰议会会行政监监察专员员

17、负责，并并由地方方议会选选举产生生。而瑞瑞典议会会监察专专员则涉涉及对所所有各级级行政机机关、司司法机关关、甚至至军事机机关工作作的监督督与调查查，并享享有调阅阅政府档档案或记记录的权权力，其其权力和和工作范范围显然然要大得得多。对对此，考考虑到我我国的宪宪政体制制和各部部门职权权分工的的原则，特特别是目目前我国国存在的的大量的的司法腐腐败行为为，笔者者认为，我我国人大大设立的的监督专专员制度度应采用用瑞典模模式，即即其工作作范围既既包括对对中央一一级的行行政机关关、司法法机关及及其工作作人员的的调查与与监督，也也涉及对对地方的的行政和和司法机机关的调调查与监监督。人大监监督专员员根据首首席监

18、督督专员所所作的分分工，在在自己对对口负责责的区域域或部门门范围内内，通过过以下两两种形式式开展工工作：一一是通过过受理人人民的举举报和人人大代表表的来信信来访发发现监督督线索和和对象，并并着手进进行调查查监督;二是通通过不定定期的对对行政和和司法机机关的巡巡查，找找出监督督线索，进进行督察察。二者者交叉使使用，但但以被动动监督为为主。同同时，应应通过立立法对人人大监督督专员的的产生、职职权、行行使职权权的方式式和程序序等作出出明确规规定。他他们应当当拥有下下列权力力：(11)列席席被监督督机关的的会议;(2)审查有有关的文文件和材材料;(3)询询问和质质询;(4)要要求被监监察机关关限期纠纠

19、正违法法;(55)提请请人大或或人大常常委会罢罢免由人人大选任任的负有有领导责责任的人人员的职职务或撤撤销有关关法规;(6)移送有有关机关关追究法法律责任任;(77)在新新闻媒体体上公布布被监察察者的违违法事实实和处理理结果。三、人人大监督督专员制制度与行行政监察察、司法法监督的的关系(一)人大监监督专员员制度不不同于司司法监督督。司法法的本质质特征是是当事人人之间的的权益之之争终由由居其之之外的第第三者来来作出法法律判定定。换言言之，司司法是在在既定的的法律关关系出现现失衡、遭遭到破坏坏的情况况下，由由中立的的局外人人来评判判当事人人双方的的对与错错，恢复复正常、合合法的权权利义务务关系的的

20、过程。人人大监督督专员制制度与司司法监督督相比较较，它具具有以下下特征：一是监监督形式式不同。司司法监督督既包括括对行政政机关行行政行为为的合法法性进行行外部监监督，也也包括对对法院审审判工作作、检察察院检察察工作的的合法性性进行内内部监督督。而人人大监督督专员制制度主要要是一种种外部监监督。二二是监督督的领域域不同。即即司法监监督局限限于“犯犯罪”的的意义上上，对一一般的不不当行为为并不过过问。而而人大监监督专员员制度主主要解决决那些违违背了公公共利益益，但又又未构成成向法院院起诉的的“轻罪罪”，即即处在过过失与犯犯罪之间间的广泛泛领域的的不当行行为。三三是实施施的手段段不同。即即司法监监督

21、具有有直接强强制性，尤尤其是对对行政机机关的外外部监督督，通常常是以判判决作为为最后的的结果，而而这种判判决在各各种监督督方式中中又往往往是终局局的监督督，被监监督方必必须执行行。而人人大监督督专员的的监督虽虽然代表表着国家家权力机机关，具具有权威威性，但但在处理理方式上上通常不不直接纠纠正被监监督对象象的行政政和司法法行为，而而只是督督促和要要求其自自行纠正正并对受受害方进进行补偿偿。(二)人大监监督专员员制度不不同于行行政监察察。由于于人大监监督专员员制度主主要解决决那些违违背了公公共利益益，但又又未构成成向法院院起诉的的“轻罪罪”，故故在这一一点上，它它有点类类似于行行政监督督制度。因因为，根根据行政政监察法法的有关关规定，监监察机关关有权作作出监察察决定的的法定情情形主要要有：违违反行政政纪律依依法应当当给予行行政处分分的;违违反行政政纪律取取得的财财物，依依法应当当没收、追追缴或者者责令退退赔的。但但实际上上二者还还是有显显著区别别：一是是监督形形式和权权力来源源不同。行行政监察察是一种种对国家家行政机机关及其其工作人人员和国国家