完善上海城市最低生活保障制度分析doc20

1、完善上海城市最低生活保障制度分析 随着低保制度建设的逐步深入，有劳动能力者及其家庭已成为主要的低保群体，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点解决的课题。分析表明，现行的社会救助标准体系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助标准抵扣和渐退措施、低保附带福利、工作成本以及工作的稳定性等都会影响低保家庭是否会退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度为例，参照国际经验，对这些问题进行深入分析和探讨，并提出相应的对策建议。 关键词词：城市市最低生生活保障障制度/就业动动机/上海 一、引引言 在近几几年快速速增长的的低保对对象中，大大部分是是有劳动动能

2、力的的救助对对象及其其家庭成成员，而而且这部部分对象象数量占占低保对对象总数数的比例例达到995，因因此，如如何鼓励励他们积积极觅职职、实现现自立是是今后完完善低保保制度的的过程中中需要重重点考量量的问题题。本报报告讨论论的重点点是有劳劳动能力力人口的的社会救救助问题题，即要要回答以以下问题题：如何何有效维维持社会会救助和和就业动动力之间间的平衡衡关系。 1.11、基本本概念 社会救救助是一一种不同同于社会会保险和和其他形形式社会会保护制制度的制制度安排排，它有有自己特特定的对对象群体体和服务务手段。一一般而言言，社会会救助包包括四个个要素（OECD，1998a；Barker ，1999）：（

3、1）救助资格的确定以家计调查（means-tested）为基础；（2）面向贫困个人或家庭；（3）以现金或实物/服务为支付形式；（4）实行非供款制，经费来源以国家财政拨款为主。 由于前前几年上上海市对对城市社社会救助助制度进进行了改改革，把把大部分分传统的的城市社社会救济济项目和和特殊人人员救济济项目合合并到城城市最低低生活保保障制度度中，目目前上海海城市社社会救助助制度的的主要项项目包括括城市最最低生活活保障、粮粮油补助助、医疗疗救助、教教育救助助、廉租租房、其其他帮困困和优惠惠措施等等。此外外，本研研究把协协保补差差视为城城市低保保制度中中的一部部分，而而不作分分开讨论论。 本报告告的研究究

4、对象是是城市最最低生活活保障制制度（简简称低保保制度）。在在我国，“最低生活保障制度”这个术语被使用的频率要远远高于社会救助。所谓城市最低生活保障制度，是“由政府出面对贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度”（人民日报，1999年11月27日）。需要指出的是，无论是城市还是农村的最低生活保障制度，两者都只是社会救助制度中的一个项目，在用法上无法替代社会救助。 1.22、现有有研究 虽然自自19990年代代以来，政政府部门门和学术术界对社社会救助助的讨论论，与以以前相比比，有了了长足的的进步，但但总体来来说，社社会救助助的研究究在学术术界尚未未引起应应有的重重视。 在现有有

5、的关于于社会救救助的研研究中，多多吉才让让（20000）、时时正新和和廖鸿（2002）、唐钧、沙琳和任振兴（2004）以及尚晓援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚晓援文中对前面几项研究已经作了很好地评述，本文不再赘述。而与前面的研究相比，尚晓援等的研究的最大特征是，从国际社会政策争论的视角出发，以一个较为国际化的分析框架，全面评估了我国的社会救助制度（主要是城市低保制度），并探讨其对正在形成的新的社会福利模式的可能影响。应该说，这是目前为止学术界对中国社会救助制度的最契合国际惯例和最完整的研究之一。不过，该研究比较注重的是我国社会救助制度发展的理论分析。 在国际际上，社社会救

6、助助理论和和实务研研究的“复临”发端于于19770年代代的石油油危机。在在接下来来的三十十载中，社社会救助助在全球球范围内内受到越越来越多多的关注注，研究究的重点点是那些些面向劳劳动年龄龄人口的的救助政政策。EEarddleyy 等（19996）对对经合组组织（OOECDD）24个国国家社会会救助的的结构、救救助标准准、管理理及救助助人数和和支出等等方面作作了全面面详细的的比较研研究。后后来，OOECDD（19988a ，19998b，19999）连连续开展展了三项项比较研研究，研研究的内内容包括括8个成员员国社会会救助的的结构和和标准的的合理性性、长期期福利依依赖的预预防以及及如何实实现社会

7、会救助政政策和劳劳动力市市场政策策的整合合。而SSaraacenno（20003）对对13个欧欧洲都市市社会救救助制度度的研究究，则侧侧重考察察社会救救助对象象加入和和退出社社会救助助的整个个历程，以以达到解解构福利利依赖之之谜团的的目的。此此外，SSubbbaraao等（19997）回回顾了发发展中国国家和转转型国家家中社会会救助和和扶贫计计划的发发展，分分析了不不同国家家之政策策的优劣劣长短，并并提出了了一些成成功的范范例。世世界银行行（20000）根根据其资资助的项项目，对对欧亚转转型国家家的社会会保障政政策，特特别是社社会救助助制度的的重构策策略进行行了研究究。Hoowelll（200

8、01）探探讨了社社会救助助的理论论基础以以及相关关的计划划问题，并并提出了了亚太地地区社会会救助制制度的设设计策略略。上述述研究不不仅为本本研究提提供了丰丰富翔实实的文献献来源，还还提供了了系统实实用的理理论框架架。 1.33、研究究方法 1.文文献分析析。全面面总结国国内外社社会救助助政策设设计的模模式和原原理，重重点是面面向有劳劳动能力力的救助助对象的的政策。文文献分析析的内容容还包括括有关政政府部门门的文件件、报告告和统计计资料。 2.问问卷调查查。采用用判断抽抽样的方方法选取取有劳动动能力的的低保对对象，对对其领取取低保状状况、就就业和培培训状况况、就业业动机、找找工作情情况、个个人和

9、家家庭状况况等方面面进行调调查。 3.小小组座谈谈会，包包括三种种类型：一是街街道劳动动服务所所和社会会救助管管理所的的工作人人员的座座谈会，旨旨在了解解有劳动动能力低低保群体体的基本本状况，摸摸清在低低保管理理和就业业推动中中存在的的突出问问题，探探讨可能能的解决决措施和和建议；二是有有劳动能能力低保保对象的的座谈会会，重点点是深入入了解其其在就业业中碰到到的障碍碍，特别别是对离离开救助助、实现现就业的的决策过过程。三三是离开开救助、实实现就业业的低保保对象，重重点是回回顾其就就业时碰碰到的障障碍，以以及离开开救助和和实现就就业的原原因和决决策过程程。 二二、上海海城市最最低生活活保障制制度

10、的现现状 2.11、上海海市城市市低保制制度的基基本状况况 上海市市在社会会救助政政策和实实践上一一直处于于全国领领先地位位。综观观这100年中的的社会救救助政策策演变过过程，我我们可以以大致把把它分成成两个阶阶段：220000年前的的制度构构建阶段段和20000年年至今的的制度完完善阶段段。前一一阶段的的主要成成绩是建建立了以以城市最最低生活活保障制制度为核核心、同同时覆盖盖医疗、教教育、住住房等其其他生活活支出的的社会救救助制度度新框架架，基本本实现保保障困难难群体基基本生活活。后一一阶段的的目标是是进一步步完善制制度框架架和管理理体制，重重点是推推动有劳劳动能力力的低保保对象退退出救助助

11、、实现现就业，力力争做到到把救助助落在真真正有需需要的困困难群体体身上。 与传统统的社会会救济制制度比较较，最低低生活保保障制度度在性质质上的最最基本变变化是保保障对象象的变化化，即从从只保障障“三无”人员，到到保障所所有的低低收入家家庭。制制度性质质的变化化同时也也引致了了制度原原则的变变化（尚尚晓援等等，20004）：首先，从从只对没没有劳动动能力的的人口进进行救助助，转变变为对有有劳动能能力和没没有劳动动能力的的人都进进行救助助。其次次，在新新的制度度下，国国家和家家庭及个个人之间间应该相相互承担担的责任任被重新新厘定。再再次，在在新的政政策法规规支持下下，新的的保障制制度逐渐渐具有了了

12、以社会会权利为为基础的的特征，即即基层工工作人员员任意处处置的权权利缩小小了，被被保障对对象可以以根据自自己的社社会权利利（由现现行的政政策法规规定义的的）要求求得到保保障。因因此，无无论从制制度的性性质还是是原则看看，最低低生活保保障制度度不是原原有制度度的发展展，而是是一项新新的制度度。 自19990年年代以来来，特别别是在近近几年，城城市社会会救助制制度在整整个社会会保障体体系中的的地位逐逐渐上升升，即所所保障的的人口占占总人口口的比重重以及社社会救助助的开支支及比例例在逐渐渐增加。 资料来来源：上上海市民民政局 图1描描述了自自19993年以以来上海海城市各各类救助助人数的的变化情情况

13、。从从图1看，在在19999-220033年期间间，上海海城市低低保对象象的数量量和占城城镇人口口的比重重都飙升升了6倍强，分分别由119999年的7万和0.72增加到到20003年的的44.56万万和4.5。不不过，从从图1我们也也可看出出，20003年年后，低低保对象象的增长长速度开开始减慢慢，表明明实现应应保尽保保目标后后，低保保对象规规模将可可能保持持在一个个相对稳稳定的水水平。据据统计，2004年7月全市低保人数比去年年底减少8900人.图1还显示，由于政策调整，领取绿卡（粮油帮困卡）的人数变动是各种救助项目中很大的。2000年后，领取绿卡的人数呈缓慢增长。此外，医疗救助和协保补助的

14、人数也呈逐步上升趋势。 从低保保对象的的构成（图图2）看，低低收入在在职人员员及其家家庭所占占的比重重最大，约约占低保保对象总总数的一一半强；其次是是失业和和无业人人员及其其家庭，约约占总数数的2/5；传传统救济济对象和和重残无无业人员员约占55，表表明当前前社会救救助对象象的主体体是劳动动能力的的低收入入或失业业和无业业人员及及其家庭庭。从各各类对象象的绝对对增长数数来看，在在20001到20003年间间，增量量最大的的是低收收入在职职家庭，为为6.66万，其其次是失失业和无无业人员员家庭，为为3.88万，两两者合计计超过110万。究究其原因因，城镇镇低保是是中央“三条最最低保障障线”中的最

15、最后安全全网，今今年来相相当一部部分失业业人员在在领完两两年失业业保险后后仍不能能实现就就业，从从而只能能转向申申领社会会救助。 图3中中的生活活救助支支出指在在城乡低低保、实实物补助助、实物物帮困、粮粮油帮困困和协保保补助等等项目中中的支出出。虽然然在绝对对数量上上增长比比较迅速速，但从从占地方方财政支支出的比比重看，增增长较为为缓慢。 资料来来源：上上海市民民政局 图4显显示了上上海市各各年低保保标准及及其占人人均可支支配收入入的比例例的状况况。从绝绝对数量量上看，上上海市低低保标准准已由119933年的1220元上上升至220033年的2990元，翻翻了近一一倍半。从从相对标标准看，上上

16、海市的的低保标标准一般般为只占占城市居居民平均均可支配配收入的的25-35。以国国际上被被广泛接接受的标标准（中中位收入入或人均均收入的的60）来来看，这这个救助助标准显显然偏低低。但尚尚晓援等等（20004）指指出，这这样的标标准与制制度设计计的思路路有关系系。在西西方国家家，救助助标准考考虑住房房状况，而而且住房房支出往往往占到到总支出出的三分分之一以以上，而而我国城城市居民民的住房房自有率率已经很很高，而而且上海海市已经经开始全全面推行行廉租房房制度，因因此，如如果低保保户住房房支出很很低或廉廉租房制制度能为为低保户户提供充充足的住住房开支支补助，那那么目前前的救助助标准是是可以接接受的

17、。反反之，则则目前的的救助标标准是远远远不够够的。从从相对数数量上看看，在这这10年间间（个别别年份除除外，如如19999年），低低保标准准占城市市居民平平均可支支配收入入的比重重不是上上升，而而是下降降了。这这反映出出在经济济发展的的条件下下，最贫贫困的人人口通过过社会救救助得到到的国家家帮助并并没有与与社会经经济同步步增长。 上海城城市低保保标准设设计中的的另一个个问题是是，忽视视了家庭庭规模对对需求的的影响，或或家庭消消费的规规模效应应对需求求的影响响，即现现行的救救助标准准是随家家庭规模模的变化化而呈线线性变化化。一个个家庭的的救助总总额等于于救助标标准和家家庭人数数的乘积积。如果果低

18、保标标准设计计的目标标是所有有对象都都享有同同样的生生活水准准（但不不一定是是救助金金额），那那么现行行的人人人相同的的救助标标准显然然忽视了了规模效效应对家家庭生活活水准的的影响，这这也可能能是导致致多人户户家庭比比单人户户家庭具具有较强强的福利利依赖倾倾向的原原因。 2.22、城市市低保制制度的管管理分析析 社会救救助资格格的审查查一般分分两个步步骤进行行（Eaardlley 等，19996）：第一，救救助申请请者的身身份（eentiitleemennt ）是是否符合合申请条条件，即即他是否否属于有有关项目目设计所所针对的的那个目目标群体体。第二二，如果果申领人人符合这这些身份份条件，在在

19、他提出出申请的的时候，政政府可能能会进一一步对他他的需要要和拥有有的资源源进行调调查，看看他是否否有资格格享受有有关待遇遇（elligiibillityy ）。 在申请请者的身身份确认认上，我我国低保保制度实实行的是是户籍所所在地资资格审核核制，即即城市低低保的对对象是本本地城市市人口，农农村低保保的对象象是本地地农村人人口，居居住在本本地、但但户口不不在本地地的人口口被排除除在本地地的低保保制度之之外。原原则上，他他们需要要到本人人户口所所在地去去申请低低保。 在申请请身份确确定之后后，要对对申请者者的资格格进行认认定，即即要对申申请者家家庭的财财产进行行审核。具具体来讲讲，可以以从以下下几

20、个方方面来分分析。首首先是申申领单位位的确定定，因为为这涉及及到家计计调查和和救助发发放。申申领单位位是个人人还是家家庭？如如果是家家庭，家家庭如何何定义？是核心心家庭还还是扩展展家庭？对此，全全国的政政策并不不统一。在在上海，最最低生活活保障一一般是以以家庭为为计算单单位的，这这里的家家庭包括括户口本本上共同同生活在在一起的的成员。但但考虑到到上海户户口和住住房问题题的复杂杂性，在在实际操操作中，基基层低保保人员会会对家庭庭的定义义进行适适当的调调整。如如对残疾疾人的救救助是按按个人条条件给付付的；如如果家庭庭中有老老人，而而且老人人有退休休工资，那那么当其其子女家家庭要申申请低保保时，一一

21、般把他他们分开开处理。在在有些管管理比较较严格的的街道，当当有劳动动能力的的对象申申请低保保时，一一般本人人不给予予救助，但但其子女女则可以以给予救救助。其其次是申申领家庭庭所拥有有或可获获得的资资源的确确定。这这种资源源不仅包包括家庭庭成员的的收入，还还包括其其他不同同住的家家庭成员员或亲属属的支持持，主要要指抚养养、赡养养和扶养养费。由由于这种种家庭间间收入转转移的不不可确定定性，上上海在操操作中制制定了具具体的计计算公式式。原则则上，只只有当赡赡养人也也在领取取低保时时，才可可以免去去赡养义义务。其其三，财财产资源源的确认认。从理理论上，财财产均被被包括进进家计调调查的范范围，不不过私有

22、有自住的的住房价价值一般般不计算算在内。在在上海，饲饲养宠物物、子女女在贵族族学校读读书等属属于不能能享受低低保的条条件。 大部分分调查都都表明，在在低保资资格确认认过程中中，最大大的问题题是对收收入缺乏乏有效的的审核手手段，或或者隐性性收入问问题比较较严重。由由于我国国的个人人所得税税收制度度尚未完完善，目目前主要要采用手手工的手手段进行行收入审审核，除除退休金金和部分分单位的的工资外外，其他他收入的的审核主主要采用用企业出出具证明明或自报报收入等等的方法法。企业业因屈从从于救助助对象的的压力而而在出具具收入证证明时弄弄虚作假假的状况况也屡见见不鲜。在在财产审审核上，由由于缺少少经验和和调查

23、手手段，以以及缺乏乏和其他他部门（特特别是银银行）之之间的资资料共享享，对财财产的调调查并不不过细。鉴鉴于此，上上海制订订了替代代指标，即即家庭人人均月水水电煤费费用不能能超过335元。但但是由于于在具体体的操作作中碰到到许多实实际的困困难，这这个指标标有时并并不能完完全反映映困难的的状况，因因此实际际上现在在继续实实施该做做法的街街道已不不多见。 三三、现行行城市低低保制度度与低保保对象就就业动机机之间的的关系讨讨论 如何平平衡救助助标准和和就业动动机之间间的关系系，防止止长期依依赖和社社会排斥斥是各国国社会救救助政策策需要解解决的问问题。本本部分先先讨论低低保对象象在作是是否退出出低保、进

24、进行就业业之决策策时要考考虑的因因素，然然后分析析强化低低保对象象觅职行行为的制制度安排排，评估估上海低低保标准准抵扣安安排和渐渐退政策策的效果果和缺陷陷，接着着简要讨讨论上海海市出台台的解决决就业特特困人员员的劳动动力市场场政策对对帮助低低保对象象就业可可能带来来的作用用，最后后分别对对对可能能长期依依赖的特特定风险险人群和和那些已已经离开开低保、参参加就业业的人群群进行分分析。 3.11、参加加就业的的经济动动机分析析 经济学学理论认认为，救救助对象象是否愿愿意退出出低保、参参加就业业，在很很大程度度上是以以对该事事件的损损益分析析为基础础的。在在讨论社社会救助助和就业业动机时时，我们们常

25、常会会用替代代率，即即家庭在在领取低低保时与与参加就就业时收收入的比比例，来来衡量两两者的关关系。但但事实上上，对低低保对象象来说，影影响其退退出决策策的因素素并不只只包括就就业所得得和低保保金丧失失，因为为参加就就业除了了增加收收入外，还还会让家家庭增加加开支；退出低低保除了了让他们们丧失低低保金外外，还让让他们丧丧失附带带福利；此外还还会考虑虑到就业业的稳定定性。这这些因素素都会影影响低保保家庭是是否愿意意退出救救助。 图5比比较了不不同类别别家庭的的低保金金额和平平均工资资与最低低工资之之间的关关系，其其中假设设3人户（BB ）中中有1人就业业获得最最低工资资6355元，其其他家庭庭中没

26、有有收入。从从图5可看出出，在不不同的就就业收入入假设下下，低保保替代率率也明显显不同。基基于平均均工资的的收入假假设的替替代率明明显低于于基于最最低工资资的收入入假设的的替代率率。考虑虑到大部部分低保保对象都都属于就就业困难难人群，他他们的就就业收入入更接近近于最低低工资，而而不是平平均工资资，因此此，基于于最低工工资的收收入假设设可能更更符合实实际，我我们也采采用最低低工资来来分析低低保替代代率的状状况。 图5显显示，在在现行的的低保标标准下，低低保替代代率随家家庭规模模呈快速速线性增增长。无无人就业业的2人户和和3人户的的替代率率都相当当高，即即要是这这些家庭庭只能从从事一些些接近最最低

27、工资资的就业业的话，那那么对他他们来说说，参加加就业并并不能明明显地增增加收入入，而对对3人户来来说，甚甚至根本本不会增增加收入入。相对对而言，对对单人户户或有11人就业业的3人户来来说，参参加就业业的直接接收益比比上述两两类家庭庭大很多多，即在在不考虑虑其他因因素的前前提下，这这两类家家庭退出出救助、参参加就业业的动机机应该比比前两类类家庭强强。这点点在我们们的调查查中也得得到证实实。 表1显显示了上上海低保保制度中中的附带带福利，如如粮油帮帮困、医医疗救助助、教育育救助、廉廉租房以以及其他他优惠和和帮困措措施。所所谓附带带福利（fringe benefit），是指因满足低保资格而带来的其他

28、补助，因此，退出低保也意味着丧失附带福利。根据上海市民政局的统计资料，我们大致可以推算出，2003年的低保对象中有24.1的人领取粮油帮困卡，5.4的人享受医疗救助，3.6的家庭享受廉租房补贴。而问卷调查的结果是，约60的对象领取粮油帮困卡，4的对象享受医疗救助，5的对象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各样的优惠措施和服务。虽然除粮油帮困卡和其他优惠措施和服务外，其他附带福利的覆盖率并不高，但其补助的金额相当可观。因此，许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。调查中我们发现，即使低保补差金额少至数元，但一些低保对象仍不愿放弃低保，因

29、为他们看到，继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在一定程度上也削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。 因就业业而引致致的家庭庭开支上上升也是是影响低低保对象象之退出出救助决决策的的的因素之之一。工工作开支支主要包包括交通通费、餐餐费、通通讯费等等，但是是关于工工作开支支的资料料非常有有限，我我们无法法对此作作深入的的分析。需需指出的的是，由由于我们们用替代代率来衡衡量就业业动机时时（图55），往往往忽略略附带福福利和家家庭开支支的因素素，因此此，这种种替代率率很可能能会高估估参加工工作时的的实际收收益。从从另一个个角度来来说，对对低保对对象来说说，他们们实际感感受到的的“直接利利益替代代

30、率”比图5中所显显示的理理论替代代率要高高一些，即即他们的的就业动动机没有有如替代代率所显显示的那那么强。 此外，工工作的稳稳定性也也是低保保对象作作出退出出决策时时要考虑虑的因素素。由于于目前我我国大部部分低保保对象是是因为社社会经济济转型、无无法适应应新环境境而不得得不离开开工作岗岗位的人人群，他他们往往往年龄偏偏大、技技术文化化水平偏偏低，再再就业能能力较弱弱，因此此，在劳劳动力市市场竞争争日益强强烈的背背景下，他他们往往往只能从从事一些些非正规规的就业业岗位，工工资低，而而且稳定定性较差差，再加加上他们们对再次次失业后后能否再再次成功功申请低低保的担担忧，这这些风险险也构成成了阻碍碍低

31、保对对象走向向工作岗岗位的摩摩擦力。 3.22、强化化和鼓励励觅职行行为的制制度安排排分析 通过审审视上海海的城市市低保制制度，我我们可以以发现，该该制度明明确要求求有劳动动能力的的低保对对象应该该努力寻寻找工作作，并尽尽早结束束对社会会救助的的依赖。原原则上，所所有有劳劳动能力力的救助助对象都都必须到到劳动部部门进行行失业和和求职登登记，而而且不得得无理拒拒绝有关关部门介介绍的工工作。他他们必须须参加劳劳动部门门所提供供的职业业培训。如如果处于于失业状状态，还还必须参参加社会会公益劳劳动。如如果违反反上述规规定，低低保对象象就可能能面临取取消低保保资格的的处罚。这这种做的的初衷是是要让这这些

32、低保保对象或或多或少少保持和和劳动力力市场的的联系，以以避免长长期福利利依赖和和社会排排斥。但但在实践践中，由由于各种种制度特特别是用用工制度度的不规规范，使使得基层层低保管管理人员员在审核核其就业业行为时时碰到许许多困难难。 目前基基层低保保管理人人员感到到困难最最大的问问题之一一是隐性性就业问问题，即即低保对对象一边边在外面面偷偷就就业，一一边又在在冠冕堂堂皇地领领取低保保。根据据基层民民政干部部和就业业援助员员在座谈谈会上的的发言，这这种现象象相当严严重，即即便是保保守的估估计，一一些地区区（有劳劳动能力力对象）隐隐性就业业的比例例也在550以以上.由于于劳动用用工和监监督制度度的不完完

33、善，一一些企业业为降低低劳动力力成本，在在招聘低低保对象象时不收收劳动手手册，为为这些低低保对象象隐瞒了了“隐性就就业”的事实实，造成成低保管管理中的的漏洞。而而另一方方面，由由于低保保制度规规定，低低保对象象必须无无条件接接受劳动动部门所所提供的的就业岗岗位，无无理由拒拒绝会受受到处罚罚，故而而低保对对象为了了逃避这这种审核核，会采采取各种种“钻空”方法。通通常的做做法是，当当面“接受”就业岗岗位，但但在用工工单位面面试时故故意表现现出各种种困难或或缺点，使使用工单单位望而而却步，从从而达到到证明“自己积积极寻找找工作”的目的的。从我我们的调调查情况况看，目目前街道道救助管管理所对对上述行行

34、为尚无无积极有有效的应应对措施施，从而而造成管管理中的的漏洞。 为促进进低保对对象的就就业，上上海在220022年引入入救助标标准抵扣扣和渐退退措施。救救助标准准抵扣是是指参加加就业的的低保对对象其本本人基本本生活费费抵扣标标准由2290元元调整为为3400元，后后来又升升至3990元；渐退措措施是指指对因就就业上岗岗而将退退出救助助或需调调整原来来低保补补助金额额的人员员实行“救助渐渐退”办法，即即根据要要扣除的的低保金金额的等等级，实实行逐步步扣除、逐逐月退出出的办法法。20003年年1月，救救助金渐渐退改为为一次性性发放，即即一次性性获得原原来需要要2至6个月得得到的渐渐退金。 与其他他

35、国家社社会救助助设计思思路不同同，上海海的就业业促进机机制主要要是针对对全日制制工作的的，即低低保对象象至少要要获得不不低于本本市最低低工资的的收入才才能享受受上述优优惠措施施。而对对从事非非全日制制工作的的救助对对象来说说并不适适用。 图6显显示了在在不同规规模的低低保家庭庭户中，成成员参加加就业后后家庭净净收入变变化的情情况。对对于一人人户来说说，当其其收入低低于2990元时时，收入入的增加加将被1100扣除，家家庭纯收收入一直直保持在在2900元；当当收入超超过2990元时时，丧失失低保资资格，净净收入随随毛收入入同步增增长，直直到毛收收入超出出8000元（个个人所得得税起征征线）。由由

36、于目前前最低工工资水平平超过一一人户的的救助标标准，因因此生活活费标准准抵扣方方法对他他们不适适用。对对二人户户来说，当当其毛收收入低于于5800元时，收收入的增增加将被被1000扣除除，因此此家庭纯纯收入一一直保持持在5880元。当当家庭毛毛收入在在5800元到6335元之之间时，理理论上他他们将丧丧失低保保资格，净净收入和和毛收入入同步增增长。当当家庭毛毛收入在在6355元到6880元之之间时（假假如一人人就业），虽虽然工资资收入超超过了低低保标准准，但由由于一人人就业后后实行抵抵扣标准准的调整整，故而而他们能能继续享享受低保保，但收收入的增增加将被被1000扣除除，家庭庭净收入入保持在在

37、6800元。当当家庭毛毛收入超超过6880元时时，丧失失低保资资格，毛毛收入和和净收入入同步增增长，直直到毛收收入超过过8000元。对对三人户户来说，当当其毛收收入为6635元元以下时时，家庭庭净收入入保持在在8700元；当当毛收入入在6335元到到9700元时（假假如一人人参加就就业），因因就业人人员低保保标准抵抵扣，家家庭净收收入增加加1000元，保保持在9970元元。当毛毛收入超超过9770元时时，丧失失低保资资格，并并征收个个人所得得税。 上述制制度设计计可能会会引致两两大陷阱阱：“失业陷陷阱”和“贫困陷陷阱”。所谓谓“失业陷陷阱”是指在在劳动力力市场竞竞争日益益加剧、外外来劳动动力“

38、无限供供给”和本身身就业素素质低下下的情况况下，即即便能就就业，许许多低保保对象也也许只能能从事一一些非全全日制工工作（月月收入可可能低于于最低工工资），而而这显然然与救助助标准抵抵扣措施施的前提提条件相相左。而而一旦这这些家庭庭（特别别是规模模在2人及以以上的家家庭）难难以找到到工资水水平超过过“收入门门槛”的工作作，他们们不仅无无法享受受抵扣措措施，而而且因贫贫困陷阱阱的作用用，他们们参加工工作的动动力也不不强，故故而使他他们被陷陷入失业业的陷阱阱中。所所谓“贫困陷陷阱”是指，由由于低保保制度实实行的是是1000的有有效边际际税率，即即就业收收入增加加多少，救救助金就就相应减减少多少少，故

39、而而对低保保家庭来来说，有有人就业业并不能能增加家家庭收入入或只能能增加很很少的收收入，因因此大大大挫伤他他们参加加工作的的积极性性。而在在劳动力力市场管管理和社社会救助助管理存存在漏洞洞，而且且低保金金额达不不到其预预期家庭庭收入的的情况下下，许多多低保家家庭选择择了隐性性就业的的对策，既既领低保保，又保保工作收收入不失失，这是是隐性就就业普遍遍存在的的经济原原因。因因此，如如何重新新设计不不同低保保家庭的的救助标标准体系系，真正正做到“让就业业（包括括非全日日制工作作）有利利可图”，也许许是进一一步完善善上海市市城市低低保制度度，堵住住隐性就就业漏洞洞的必由由之路。 应该说说，渐退退政策会

40、会对低保保对象进进行就业业产生直直接的经经济激励励，但和和标准抵抵扣措施施一样，前前提是他他们要找找到收入入达到最最低工资资的全日日制工作作。对那那些从事事低薪的的非全日日制工作作的低保保对象来来说，没没有直接接的作用用。虽然然渐退政政策实行行的是一一次性补补助措施施，不能能产生持持续的经经济激励励，但如如前所述述，由于于低保对对象从事事的可能能是一些些稳定性性较差的的工作，由由救助向向工作转转换风险险较大，而而渐退政政策则能能有效降降低这种种风险，帮帮助低保保对象实实现成功功过渡。在在这个意意义上，渐渐退政策策是一项项不错的的政策。 33.3、长长期依赖赖高风险险人群分分析 长期福福利依赖赖

41、现象在在许多国国家受到到越来越越多的关关注。实实际上，社社会救助助管理的的重点在在一定程程度上已已由收入入贫困的的预防转转向长期期劳动力力市场和和社会排排斥的预预防（OOECDD，19998a：67）。救救助金的的持续发发放自然然可以消消除那些些不工作作的人的的经济贫贫困，但但如果这这种支持持是长期期性的，而而且救助助对象没没有丝毫毫通过就就业实现现自立的的指望，那那么这种种“解决方方法”本身也也是一大大问题。 从目前前看，我我国城市市低保制制度的重重点在于于防止城城市人口口的经济济贫困，但但是，这这并不是是说我们们可以忽忽视长期期依赖的的问题。问问卷调查查的结果果显示，领领取低保保时间在在2

42、到4年的家家庭占444.44，领领取4年以上上的占115.99，两两者合计计占600.3。显然然，对于于这些家家庭来说说，领取取低保金金并非只只是解决决临时性性困难的的权宜之之计。相相反，在在很大程程度上，他他们可能能在今后后很长时时间内会会继续领领取低保保金。 与其他他国家不不同，上上海城市市低保制制度中长长期依赖赖风险比比较高的的人群主主要包括括以下三三种：（1）两劳释放人员。由于社会对该类人员普遍存在偏见，绝大部分用工单位对他们敬而远之，工作安置极其困难。久而久之，这会造成严重的社会排斥，容易使他们再次走上犯罪道路。为了社会稳定，只能让他们长期享受低保。从调查的情况看，到目前为止，尚未有

43、切实有效的措施来解决这部分人的就业和救助问题。（2）两地户口婚姻家庭（以外来妹和本地人结合为主）。这类家庭中的本地男性由于自身条件比较差，大多数人都属于文化和技能水平较低，就业能力较弱，家庭生活水平较困难的弱势人群，因此很容易成为长期福利依赖的人群。由于低保实行属地化管理（即按户口所在地管理），外来方不能享受本地的低保待遇，而且与本地人口相比，她们的劳动力市场能力较差，工资水平都相对较低，这进一步加剧了这些家庭的困难。（3）大龄就业困难人群。从本次问卷调查中被调查对象的年龄结构看，领取低保的对象主要是年龄在40到49岁间的人口，约占调查对象总数的2/3，其次是30到39岁组的人口，占17.7，

44、50到59岁组人口比重相对较小，占9.0。由于是次调查不是随机抽样，我们不能据此来推断低保对象总体的年龄构成。但上述结果的政策意义是，一方面，上海市自1990年代以来大力推进再就业工程，重点解决年龄偏大（主要是50岁以上）的失业下岗人员，而且也取得了显著成效；另一方面，大部分40到50岁的下岗失业人员由于年龄问题而无法享受到再就业的优惠政策，往往需要自谋出路，但这批人在劳动力市场上的竞争能力并非很强。在失业保险领取期限耗完后依然找不到工作的情况下，他们只能转而申领低保金。我们应该看到的是，这部分人现在离退休至少还有10年的时间，如果他们的就业问题一直得不到解决，他们将成为中国低保制度的首批长期

45、依赖者。 3.44、离开开低保、参参加工作作的人群群分析 为了了了解上海海市低保保制度在在促进低低保对象象离开救救助、进进行就业业方面所所取得的的效果，我我们就此此问题在在三个街街道同时时访问了了基层管管理人员员（民政政干部和和就业援援助员）和和低保退退出人员员。从访访谈的结结果看，大大部分低低保退出出人员具具有较优优秀的思思想品质质，要求求自力更更生，不不希望依依赖国家家福利，而且且绝大部部分人的的工作是是由街道道或居委委会介绍绍的，这这在一定定程度上上使得他他们无法法进行“隐性就就业”。基层层管理人人员认为为，让低低保对象象觉得参参加工作作有利可可图是促促使他们们退出低低保的重重要因素素。

46、对低低保对象象来说，参参加工作作有两大大收益：一、增增加收入入。但是是由于街街道或居居委会提提供的就就业岗位位一般工工资相对对较低（每每月6000到8000元之间间），如如果考虑虑到社会会保障收收益，那那么这种种收益对对一人户户来说是是可接受受的，但但对多人人户来说说，参加加工作的的经济收收益并不不明显，除除非所提提供的就就业岗位位工资较较高，因因此，多多人户或或享受大大份额低低保金的的家庭一一旦进入入低保，就就不太容容易退出出；二、提提供社会会保障，特特别是对对那些养养老金缴缴费记录录尚未达达到155年的人人。他们们退出低低保、参参加工作作的直接接动机就就是要增增加缴纳纳年限。 基层管管理人

47、员员反映，由由于目前前低保管管理和用用工制度度管理中中存在许许多漏洞洞，因此此一旦某某个家庭庭开始享享受低保保，而且且没有主主动退出出低保的的意愿，那那么现有有政策和和措施很很难让他他们退出出低保。再再加上申申请过程程的政治治问题，以以及国家家对社会会安定问问题的重重视，所所以让他他们退出出低保更更是难上上加难。鉴鉴于此，他他们建议议，在低低保管理理中，应应该把好好申请关关。对于于有劳动动能力的的申请者者，首要要考虑的的安排是是给他们们介绍工工作岗位位，而这这要求民民政（民民政干部部）和劳劳动部门门（就业业援助员员）紧密密配合。 四、完完善上海海城市最最低生活活保障制制度的对对策与建建议 4.

48、11、逐步步调整现现行救助助标准，建建立让就就业家庭庭有利可可图、隐隐性就业业得不偿偿失的经经济机制制，促进进就业和和救助的的联动。 前面的的分析表表明，现现行的社社会救助助标准体体系中可可能存在在一些不不利于低低保家庭庭退出救救助、进进行就业业的因素素，鉴于于此，我我们提出出以下对对策和建建议： 首先，要要调整现现行救助助标准，把把家庭需需求的规规模效应应因素考考虑在内内。如果果采用OOECDD国家的的经验公公式，人人口数为为N 的家家庭需求求等于单单身家庭庭的需求求和N 的平方方根的乘乘积（AAtkiinsoon等，19995），那那么现在在上海低低保标准准可以调调整为：单身户户2900元

49、，双双人户4410元元，三人人户5002元，这这样就会会在不降降低其生生活水准准的前提提下，大大大降低低这些家家庭的替替代率，从从而提升升他们的的就业动动力。当当然，上上述经验验公式中中采用的的指标是是以OEECD国国家的消消费状况况为基础础的，它它们不一一定适用用于上海海。因此此，这些些指标应应根据本本地统计计部门对对家庭需需求和规规模之间间相互关关系的调调查结果果来确定定。此外外，在调调整方式式上，考考虑到易易升不易易降的福福利刚性性，我们们可以采采取依次次提高的的方式，即即先提高高第一人人的标准准，等第第一人和和第二人人标准的的比例关关系平衡衡后再提提高第二二人的标标准，依依次类推推。

50、其次，在在家计调调查时，要要设定一一定数量量的收入入豁免额额以及（对对豁免额额以上收收入）一一定比例例的抵扣扣率（而而不是绝绝对数），让让就业的的低保家家庭能从从所获得得的每分分收入中中都得到到好处（OECD，1999）。至于收入豁免额和抵扣比例，我们认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上，结合现行救助标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定，切忌以主观判断行事。需指出的是，这些收入豁免额和抵扣率方法很多时候是针对非全日制工作的。这样做至少有三大好处：其一，增加参加工作之低保对象的收入，拉开就业和不就业之间的差距；其二、让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会

51、排斥；其三、大大降低隐性就业的经济收益。 再次，灵灵活运用用低保附附带福利利，使其其成为促促进就业业的激励励因素。目目前上海海低保的的附带福福利，特特别是医医疗救助助、教育育救助和和廉租房房，主要要用于满满足某种种特定需需求的。除除了低保保家庭外外，有些些低收入入家庭或或有某种种特殊困困难的家家庭（如如单亲家家庭、住住房困难难户）也也可能存存在这方方面的需需求，但但由于在在现行制制度下，附附带福利利的资格格是以低低保资格格为基础础的，因因此，低低收入家家庭很可可能无法法享受到到这些附附带福利利，除非非他们降降低自己己的收入入，甚至至不就业业，以满满足低保保资格。故故此，我我们认为为，可以以借鉴

52、医医疗救助助的做法法，把附附带福利利的申请请资格由由低保家家庭扩大大到低收收入家庭庭或者有有某种特特殊困难难家庭（如如所有低低收入家家庭和单单亲家庭庭可以申申请教育育救助，低低收入住住房困难难户可以以申请廉廉租房等等），弱弱化附带带福利对对低保对对象退出出救助的的影响，也也就是说说，即便便一些低低保家庭庭因为就就业，收收入有所所提高而而退出低低保，但但只要未未超过低低收入线线，他们们可以继继续享受受附带福福利。另另一方面面，对于于那些介介绍三次次以上仍仍未成功功就业的的对象，不不管是何何理由，只只要没有有丧劳证证明，都都应该取取消其附附带福利利资格。 4.22、完善善收入审审核制度度，设定定最

53、长领领取期限限，进一一步加强强低保的的管理力力度。 前面的的分析表表明，目目前在低低保管理理中最突突出的问问题之一一是隐性性就业和和隐性收收入问题题，而且且迄今为为止依然然苦无良良策。导导致隐性性就业的的因素很很多，从从管理角角度看，市市场用工工制度不不规范和和收入审审核制度度欠完善善是隐性性就业问问题难以以消除的的两大根根本原因因。如何何规范劳劳动力市市场用工工制度是是另外一一个范围围广泛的的课题，由由于篇幅幅所限，本本文主要要从低保保管理角角度来讨讨论收入入审核制制度的完完善方式式。 从国际际通行的的经验看看，最基基本也最最有效的的收入审审核手段段是借助助信息技技术，通通过社会会救助管管理

54、部门门和其他他政府部部门（特特别是税税收部门门）之间间的资料料共享，来来稽查救救助申请请对象的的收入（Eardley 等，1996）。其他手段还包括上门调查、群众举报等。由于我国的个人所得税制度不完善，目前借用所得税资料来审核收入的方法显然不成立。因此，我们认为可行的做法是，先实现民政和社会保险部门数据库的共享，即先完善对那些缴纳社会保障金的对象的收入审核，通过社会保险数据库的个人记录来获得收入信息。 由于社社会救助助管理机机构并非非执法机机构，特特别对企企业的用用工行为为和出具具虚假工工资证明明没有约约束力，因因此，我我们建议议，当社社会救助助管理机机构需要要对申请请对象提提交的工工资证明明的真实实性进行行核实时时，劳动动监察部部门应该该给予必必要的协协助。同同时联系系经委、工工商管理理等部门门，争取取把企业业履行社社会责任任的状况况纳入衡衡量企业业诚信的的指标体体系中，从从而约束束企业在在“损国不不利己”的指导导思想下下做出弄弄虚作假假的行为为。此外外，要进进一步加加强