防范和化解地方政府债务风险的几点建议

1、审计研究简报第6期审计署审计科研所2010年9月14日防范和化解地方政府债务风险的几点建议我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其 是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率 不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方 面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现 实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不 统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩 效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹 监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债 务管理情况及债务风险，各级审计

2、机关要予以高度的关注， 客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如 何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范 和化解地方债务风险的建议。一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体(-*)清查存量债务，积极化解风险。根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的 存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。摸清债务总量，分清类别结构。对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模 底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险 人小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特 点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对 性地研究制订相应化解措

3、施。区分举债主体，落实偿还责任。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由 差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无 偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各 类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有 偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要 求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对 与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债, 谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责 任0保障还款来源，全力化解风险。在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定 偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中： 对

4、承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状 况、债务规模和期限，及时安排偿债资金；对承担兜底责任 的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又 具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满 足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一 定范围内；对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方 政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高 自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民 间资本，优化股权结构，提高偿债能力。关注敏感类型，分类评估风险。对通过借新还旧方式偿还的债务，地方政府应积极 关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比 重，并合

5、理测算其未来收入，以评估其风险；对主要依靠土 地岀让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态 监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时 严格土地出让金管理，以保障还款资金来源；对举债建设的 在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时 统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥 善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资 来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。（二）规范新增债务，实现有序管理。随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避 免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实 现债务增长适度，管理规范。允许地方政府适度举债。市

6、场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债 的必要性和合理性。国际上实行分税制财政休制的国家普遍 赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善 和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上, 赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财 政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出 路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方 政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更 多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银 行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化；另一方面， 由于发行债券的审批条件严格，可以促进地方政府改善治理， 提高政务的

7、规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时, 由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以 提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府， 市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹 安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、 偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推 行的深度和广度。科学确定地方政府债务规模。从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确 定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相 关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调 国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经

8、济社会发 展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状 况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务 省际平衡比例，科学确定年度举债计划。鉴于东、中、西部 的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差 异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿 债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范 围内（以20%为宜）。通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务 的规模。风险预警指标体系中需要综合考最各类债务风险指 标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四 个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果 尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先

9、将其作为内部掌握的 观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债 规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约 束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资 金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验， 同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定 当年债务还本付息总额的一定比例如80%100%作为偿债 准备金。严格执行举债审批程序。地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内， 应按照预算年度确定年度债务举借规模、方式与举债资金使 用方向、偿债安排（包括偿债准备金）以及旧债还本付息情 况，报上级政府审核后编制年度债务预算，然后报经同级人 大审核批准。

10、同时，地方政府发债需要完善审批制度，遵循 审慎性原则和必要性原则，严格审批，不得随意举债，对举债 的必要性要进行充分论证，实行严格的项目审批制度，举债 筹措的资金用途、投向必须明确，符合政府履行公共服务职 能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。 根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金 除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业 相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二 是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收 入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和 控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提 供支持，最后还需

11、要建立风险分担及对项目的监督和控制机 制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要 是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风 险。1明确管理机构，归口统一管理。从国际上来看，在债务管理部门的确定上，除个别国家外, 绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。 鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者， 而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因 此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强 化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举白海娜政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险见财政风险管理：新理念与国际经骏HanaPolackov

12、a Brixi马骏主编 梅鸿译/校,中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使 用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资 平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融 资行为。5纳入预算管理，改革预算会计制度。西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入 预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起 债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反 映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务,应纳入债务专项预算管理；对或有负债中的

13、显对直接债务,应纳入债务专项预算管理；对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示，并应对各类担保的数额、结 构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实 现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基 础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有 负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、 还全过程的管理与监督。6.强化风险预警，健全监管体系。由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部 门，因此，这些部门之间的协调十分重要。首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体 系对防范债务风险起到了重要作用。

14、财政部应牵头尽快研究建 立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保 证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应0指标 体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务 依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情 况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并 督促地方政府建立偿债准备金制度,提高地方政府防范和化解 债务风险的能力。具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方 GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45% 左右的水平，但是发达国家财政收入占GDP的比重一般都在 30%40%之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%

15、 35%o债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的 比。目前，国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟 设定为80%-100%o偿债率即当年还本付息额占当年财政收 入的比重，国际上一般为20%,我国拟设定为16%20%o另 外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80% 100%o其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及 债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥 用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在 于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、 公开性，有助于提高地方债券使用效率。其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政

16、府放贷的 监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风 险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式,严格审查 新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。二 着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法 规（一）深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革 时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国 防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划 分、支出结构上没有明确,特别是省以下各级政府在事权划分、 支出结构调整上没有突破性动作。事权与财

17、权划分不清晰、财 权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰 各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等 问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的 事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财 政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比 重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付 并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向 转移支付。（二）加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政 府投资行为。从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能 的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准 确把握政府与市场的边界，将

18、政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共 财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位” 和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行 为，实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保 承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。（三）修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此,我国应尽快修改预算法,规定度约束的最有效举措。为此,我国应尽快修改预算法,规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时, 预算法要明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府

19、 要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露, 以增强举债全过程的透明度。修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方 政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务 进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限 定；同时，在财政违法行为处罚处分条例中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府 违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。（四）确立政府中期财政预测制度。（四）确立政府中期财政预测制度。为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中 长期风险评估，引入一套中期财政预测（如三年预测）制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的

20、财政风险纳入 财政分析和决策中；根据国家的风险融资和风险管理能力采 取措施；考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效 率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的年度预 算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出 定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将 从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只 有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预 测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2三、加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管（一开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行

21、过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角 和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规 模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计 调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的 防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务 的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。（二）强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。 为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部 无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责任审计中对地方政府举债行为的评价力度,将地方债务的相关2白海娜政府或冇负债：影响财政稳定的潜在风险见财政风险管理：新理念L国际经验Haiia Polackova Brixi （ A海娜）马骏主编梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年第1版,第43页以下。指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任 审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评 估机制，避免地方政府的短期行为。（三）深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。将债务纳入预算管理是国际上通行且比较