中国财政史（第五版）第11章北洋政府时期的财政

1、中国财政史（第五版） 第 5 版夏商西周时期的国家财政春秋战国时期的财政秦汉时期的财政魏晋南北朝时期的财政隋唐五代时期的财政两宋时期的财政辽、金、元时期的财政明朝的财政清朝的财政：前期和后期北洋政府时期的财政国民政府初期的财政：初期、抗战时期和崩溃时期课程框架第十一章 北洋政府时期的财政内容提要北洋政府时期政治经济概况与财政特征北洋政府时期的财政支出北洋政府时期的税收北洋政府时期的公债收入及其他收入北洋政府时期的财政管理第一节北洋政府时期政治经济概况与财政特征一、北洋政府时期的政治概况二、北洋政府时期的经济概况三、北洋政府时期财政特征一、北洋政府时期的政治概况1.袁世凯的专制统治由于袁世凯握有

2、军政大权，同时他又是英、美、日等帝国主义的共同代理人，所以在他统治时期政局还维持表面上的统一。袁世凯的统治是继承了清朝封建专制主义的衣钵，又卖身投靠帝国主义，是半殖民地半封建社会的继续。2.轮流执政与军阀割据政治分裂是这一时期的一个显著特点。袁世凯死后，北洋集团逐渐分化成皖系、直系和奉系三大派系军阀，北洋政府开始了军阀轮流执政时期。这时，由于帝国主义失去了共同的代理人，他们就转而支持各自的代理人。与袁世凯一样，北洋政府的各系军阀为了巩固自己的政治地位，继续投靠帝国主义。为了求得帝国主义的支持，不惜出卖国家主权。3.以孙中山为代表的资产阶级革命派的不懈斗争以孙中山为代表的资产阶级革命势力，为了建

3、立真正的民主共和国，同北洋军阀统治进行了不懈的斗争。1913年发动了第二次革命，1915年举行了“护国运动”，1917年举行了“护法运动”，可是都未能推翻北洋军阀统治。直到第一次国共合作，在中国共产党的大力支持下，中国国民党进行了改组，并于1926年进行北伐战争，才先后打垮了皖、直、奉各系军阀，结束了北洋政府的反动统治。二、北洋政府时期的经济概况1.中国的民族资本有了初步的发展2.官僚资本的形成与发展3.外国资本在国民经济中仍占据重要地位4.农村经济的破产三、北洋政府时期财政特征北洋政府的财政仍然是半殖民地半封建性质的财政，主要表现在:1.政府财力分散，中央政府财政资金严重匮乏2.财政收入缺乏

4、规范性3.关、盐等税收为帝国主义国家所控制，财政主权部分丧失4.财政规章制度形同一纸空文第二节 北洋政府时期的财政支出一、军务费支出二、政务费支出三、债务费支出中华民国成立后，受西方资本主义政治思潮的影响，地方自治呼声高涨，同时为了避免清后期中央财权旁落的弊病，曾在全国推行分税式的财政管理体制。1912年冬，北洋政府提出划分国家支出和地方支出的标准，并依据这一标准确定国家收入与地方收入的范围。1914年6月，因财政困难，北洋政府下令取消国地收支划分。袁世凯死后，北洋政府恢复国地收支划分系统。图11-1北洋政府时期国家财政支出规模一、军务费支出表11-1 军务费实支表 单位：元年份军务费总计陆军

5、部经费海军部经费1913*17274790716377501289728951914142400637137588077481256019161594572501422527131720453719178392813478851296507683819181375296581319172505612408191911298553410611271768728171920107730182997497767980406192197984769909126417072128192272891686652544107637276192348437411410178357419576192429373

6、821322993467074475192559404905519947307410175二、政务费支出政务费包括外交费、内务费、财政费、教育费、司法费、农商费、交通费。政务费总体上占财政支出比重较大，从其内部结构上看并不合理，其中，财政部所管理的费用支出数所占比重较大。财政部所管的开支大部用在财政收入的筹集上，这一比重所反映的是政府获取财政收入代价的高低。占财政支出总额19.33%的比重较之现代发达国家的百分之零点几的税收征收成本来说，高得出奇。表11-2 中央政务费实支表 单位:元年份政务费总计外交部经费内务部经费财政部经费教育部经费司法部经费农商部经费交通部经费1913168750557

7、4 306 33343 882 00991 175 387 6 908 85015 042 1376 043 1211 392 72019141149932564 229 52942 672 29053 343 9773 276 9047 258 4592 276 5371 935 56019161733814294 102 81851 759 84691 150 88712 837 3077 711 3444 139 0361 680 1911917477186773 429 8346 169 24732 899 3822 712 5231 412 7741 094 717-19185777

8、93643 314 3236 469 56542 204 3193 118 5861 494 8751 177 696-1919458869863 649 2205 957 12430 531 0643 051 7141 505 6751 192 189-1920458096173 742 0666 720 28528 657 3673 184 8381 832 0071 656 71416 3401921409904874 772 4514 420 50924 653 8783 489 3062 000 6501 635 52918 1641922361742643 635 7435 884

9、 37118 327 7894 182 7892 597 7361 532 53613 3001923426536643 590 2995 879 77924 670 4834 598 3112 494 9991 419 793-1924343800312 817 9515 410 21218 418 0914 044 5712 346 6121 342 594-1925402863643 224 4546 262 16621 586 5585 434 6742 609 4411 169 071-三、债务费支出债务费即还本付息支出，在北洋政府靠借债度日的情况下，它成为财政支出中的一项重要项目。

10、1913年债务费为最多，达3亿元，占财政支出总额的比重达46.83%。1914年，由于国家财政困难，厉行紧缩政策，债务费减为9 800余万元。1916年债务费又所增加，占财政支出总额的29.2%。1917年以后，内外债的偿还费也为数甚多。其还本付息原无确实担保基金者，每有延期之事;其原有担保基金者，均以关、盐两税为担保，按期偿还。第三节 北洋政府时期的税收一、田赋二、盐税三、关税四、厘金五、其他工商税收六、地方杂税杂捐北洋政府时期财政收入概况北洋政府时期，由于军阀割据、政局动荡，政府预算和财政统计缺乏连续性和准确性，从仅有的几年中央政府财政预算数来看，财政收入徘徊在1.3亿4.6亿元之间，且多

11、数年份入不敷出(见表11-3)。北洋政府的财政收入主要包括税收和内外债务收入，此外还有行政收入、官产收入等。表11-3 1913-1925年北洋政府中央岁入岁出预算统计情况 单位:万元年度岁入岁出盈绌191341 26748 787-7 520191425 47422 926+2 548191513 06713 904-2 547191631 57831 517+61191949 04249 576-534192546 16463 436-17 272北洋政府时期税制体系概况北洋政府的税收制度基本上沿袭了清朝旧制，同时吸收了一些资本主义税制的内容。但由于中央政权更迭频繁，税制也屡经调整，新税种

12、得以推行的并不多，因此，税制体系总的来说变化不大。北洋政府的税制体系，除了田赋、盐税和关税及厘金外，还包括其他正杂各税及正杂各捐。民国元民国十四年国家税收的预算收入见表11-4。表11-4 1912-1925年北洋政府时期国家税收预算表 单位:元年度田赋关税盐税厘金正杂各税正杂各捐中央直接收入1912 7 853 862 67 120 582 71 363 22936 584 00532 632 12910 570 363-191382 403 61268 224 28377 565 53436 882 87733 725 6446 305 942-191479 227 80979 403 0

13、5784 879 87334 175 65628 010 8184 947 281-191697 553 51372 346 31464 771 36540 290 08432 341 70418 563 90793 358 735191990 548 68793 964 05658 805 07139 251 52226 182 6934 332 54147 072 064192590 071 399120 365 71198 859 40345 653 77828 942 5494 768 71862 280 166一、田赋1.田赋的归属2.田赋的构成北洋政府时期的田赋，税目包括地丁、漕粮

14、、租课、差徭、杂赋等，其中以地丁、漕粮为最重要的税目，杂赋等则属田赋附加。一、田赋3.田赋收入规模与支配情况北洋政府时期，经过多次整理，田赋名目有所归并，但只是税目减少，而税额并未减少。北洋政府田赋预算情况详见表11-5。袁世凯统治时期，田赋被用作外债的担保品。 1919年以后，各省军阀依恃强大的势力，田赋收入大多不再上解中央，这时，田赋事实上已沦为地方税收。表11-5 北洋政府田赋预算表 单位:元年度岁入总额田赋岁入额田赋岁入的比重(%)1913557 296 14582 403 61014.781916473 947 71097 553 51320.581917413 396 83386

15、475 76420.911919375 807 15487 085 29423.191925443 202 92987 515 71919.74二、盐税北洋政府成立之初，承清朝盐制，运销上仍是官督商销的“引岸制”，盐税征收上仍是“先放盐后课税”的方式。实际情况是税率紊乱，全国盐税适用的固定税额和比例税率多达700余个。而且，盐商欠税、盐务机关任意滥支等现象也非常普遍。此后，中国的盐税管理权因善后大借款而落入帝国主义手中，并且帝国主义为了自身的利益还敦促北洋政府对盐税制度进行了改革。二、盐税1.盐税管理权的旁落1913年4月善后大借款合同成立后，按照规定，北洋政府在北京设立了盐务署，盐务署内设稽

16、核总所，由中国总办一员、洋会办一员主管。在各产盐地方设立了稽核分所，设经理华员1人、协理洋员1人。整个盐税机构从上到下均为外国人所控制，中国盐税管理权遂告旁落。二、盐税2.盐税制度改革1913年6月，英国人丁恩被聘为盐务顾问、稽核总所会办。他为了保证盐款能够按期偿付外债本息，针对中国盐税的紊乱状况，主张采用“就场征税，自由贸易”的原则改革盐税。在外国势力的干预下，北洋政府于1913年2月颁布了盐税条例。1918年3月，盐务署颁布了修正盐税条例，对1913年公布的盐税条例做了某些修改。二、盐税2.盐税制度改革这次改革，尚能切中时弊，在一定程度上打击了旧的盐商、盐官和封建割据势力，并将封建旧盐税制

17、引向资本主义新税制，有助于财政收入的增加，客观上适应了社会经济的发展;但在帝国主义加剧对中国进行殖民统治的背景下，这次改革也加强了帝国主义对中国盐政的控制，把持更多的盐税收入。二、盐税3.盐税收入及支配情况经过改革，盐税收入激增。1917年以后， 税率不断上升，使盐税收入进一步提高。盐税收入虽不断增加，但因善后借款后，盐税税款被存储于外国银行团银行，税款首先被用于偿付善后大借款等外债的本息和赔款，再除去每年开支的20%左右的盐务经费，北洋政府真正能够支配的只有“盐余”。1916-1926年地方自行截留盐税数额见表11-6。表11-6 1916-1926年地方自行截留盐税数额 单位:万元年度自行

18、截留数额19161361917304191841919191 08119201 33519211 15219222 01219232 64519242 93719252 97619263 738三、关税（一）常关税民国成立后，常关税多沿清末旧制，虽有小的更易，但大的框架未变。1913年起，清末划归省管理的常关又逐渐移归中央政府管理。常关税的设立妨碍国内货物流通，阻碍民族工业发展，国内人士多主张撤除常关，但直到北洋政府倒台，常关也未能裁撤。三、关税（二）海关税1.海关税制构成（1）进口税（2）出口税（3）复进口税（4）子口税（5）吨税三、关税2.关税收入及支配情况清朝末年，关税收入自年收入一千万

19、两增至三千万两;北洋政府时期，关税收入自年收入三四千万两渐增至七八千万两。该时期关税的收入情况见表11-7。表11-7 北洋政府时期各项海关税税收比较表 单位:两年份进口税出口税复进口税内地子口税船钞洋药厘金附征赈捐总计入出191216 045 20213 809 1482 334 9271 312 271653 3331 371 6144 424 117 39 950 612191319 938 86013 948 3152 439 1661 668 395621 1061 534 8783 819 233 43 969 853191418 202 74113 047 6702 255 71

20、01 736 615584 6271 491 9491 598 213 38 917 525191514 367 22115 439 7092 517 7131 519 507769 4331 194 959939 164 36 747 706191615 225 05616 542 6142 399 4061 341 948845 3331 122 890287 064 37 764 311191716 161 13916 381 6632 351 3401 373 851711 509994 221215 506 38 189 429191815 102 45815 988 1242 24

21、8 5121 311 091831 237863 623 36 345 054191919 631 69719 835 3232 582 0591 490 3041 025 8861 443 891 46 009 160192025 196 38617 875 8362 483 9281 636 132835 8591 791 744 49 819 885192128 594 01018 888 3932 398 3712 129 879967 1351 844 369 4 544 48559 007 129192229 988 15820 817 8422 398 3712 129 8799

22、67 1352 332 865 724 94459 359 194192332 570 27222 669 9752 651 8862 247 039963 5252 401 554 63 504 251表11-7 北洋政府时期各项海关税税收比较表 单位:两192438 104 52523 137 4552 550 8642 307 206807 6252 687 555 69 595 131192536 366 98124 568 7782 641 0302 701 533977 9412 614 040 855 66470 725 667192642 855 02726 263 7872

23、793 3702 625 813685 6702 898 610 2 313 68580 435 962192734 903 32325 461 6172 486 4012 467 833667 1762 748 776 46 74868 781 876关税收入及支配情况（续一）北洋政府时期的关税收入呈上升的趋势，1919年后关税收入逐年增加，但并未因此而摆脱财政捉襟见肘的困境。相反，关税收入的增加，倒使人们增加这样的疑问，是国内商品出口增加所致，还是进口商品增加所致？综观历年进出口货物总值比较表（表11-8），当知关税之增加，不仅非国家之幸，实为国民之病。表11-8 北洋政府时期海关进出口货

24、物总值比较表 单位:两年份外货进口总值国货出口总值出超入超1912473 097 031370 520 403 102 576 6281913570 162 577403 305 546 166 857 0311914557 109 048345 280 874 22 828 1741915454 475 719418 861 164 35 614 5551916516 406 665481 797 366 34 609 2991917546 518 774462 931 630 83 587 1441918554 893 082465 883 031 69 010 051191964 697

25、 6681630 809 411 16 167 2701920762 250 230541 631 300 220 619 9301921906 122 436601 255 537 304 866 8991922945 049 650654 891 933 290 157 717192392 340 2887752 917 416 170 485 47119241018 210 977771 784 468 246 426 509表11-8 北洋政府时期海关进出口货物总值比较表 单位:两1925947 864 944776 352 937 171 512 00719261 124 221 2

26、53864 294 771 259 926 48219271 012 931 624918 619 662 94 311 9622.关税收入及支配情况（续二）由于清后期中国的关税主权完全丧失，海关税款只能由外国银行收存，税款必须按期清偿外债和赔款，所剩少量的关余，才能供北洋政府使用。北洋政府时期的关税收入总体上看是呈上升趋势，但实际上用于支付债赔各款后，能够为北洋政府所支配的微乎其微。也就是说，北洋政府时期的关税被帝国主义列强分割得支离破碎，关税成为中国财政半殖民地半封建性质最突出的体现。表11-9是19171926年北洋政府关税实收数及其支配情况。表11-9 19171926年北洋政府关税实

27、收数及其支配情况 单位:百万元 年份关税实收外债支出内债支出其他支出关余数额占实收的比重(%)数额占实收的比重(%)数额占实收的比重(%)191761.9 40.570-10.710.817191859.640.368-11.72.75191973.834.6477.21019.321.729192078.930.9398.61114.517.823192185.854.36318.92217.50-192291.154.46016.31820.50-192398.757.05814.11419.90-1924106.955.35222.02118.10-1925108.382.27627.0

28、2519.60-1926119.375.463-46.00-合计884.3527.959114.113 53.06四、厘金北洋政府时期的厘金包括坐厘、行厘、货厘、统捐、税捐、铁路捐、货物税、产销税、落地税、统税等名目，其中不少名目名为厘金，实则逐渐向货物税、统税、产销税过渡，属过渡性质。厘金的弊害是人所共知的，由于全国没有统一的制度，结果是水陆皆有卡，无物不抽厘，害了百姓，坑了国家，肥了贪官。因此，民众要求整顿和裁撤厘金的呼声一直不断，北洋政府迫于压力也对厘金进行了一定程度的整顿，并着手裁厘加税。四、厘金1.厘金的整顿在整个北洋政府时期，除江西、广东、陕西、甘肃、新疆、奉天、吉林、黑龙江等省或

29、已在清末就已改办统捐或实行产销税不征行厘者外，其余各省所采取的整顿措施大致有以下三种情况：一是仍沿用旧制征收，不断提高税额，严加考成，以督促税务人员“厘剔中饱浮收”。二是改办统捐或产销税。三是对属于本省出产的大宗土产、特产，则另立专章或在税则中另立专条，与一般百货厘加以区分，另定税率加以征收。四、厘金2.厘金收入及支配厘金收入，据统计，1916年为4 640万元，1920年、1921年、1922年、1924年4年平均收入为4 437万元，1925年为4 570万元，1927年为5 014万元。北洋政府时期厘金虽名为中央收入，但实际上却是各地军阀的主要收入之一，被各地军阀所占用。五、其他工商税收

30、（一）印花税（二）烟酒税：烟酒牌照税、烟酒税和烟酒公卖费。（三）矿税：矿区税、矿产税和矿统税。（四）牙税（五）契税（六）屠宰税（七）房税六、地方杂税杂捐1.田赋附加和预征2.盐税附加3.兵差4.名目繁多的杂捐杂税第四节 北洋政府时期的公债收入及其他收入一、外债二、内债一、外债北洋政府时期，由于政局动荡，中央和地方财政关系始终处于非正常状态，在军阀割据日益严重的情况下，滥借外债则成为北洋政府维持生存的重要经济基础。这一时期的外债多是由银行团来承借的，具有明显的资本输出性质。在这些借款中，对中国社会经济危害最大的当属善后大借款和西原借款。（一）善后大借款善后大借款是指1913年英、法、俄、德、日五

31、国银行团为支持袁世凯政权，解散南方革命势力，并为取得在华的各种权益而对袁世凯政府举借的年息5厘2 500万英镑带有一系列附加条件的政治性借款，又称“五国善后借款”或“1913年中国五厘善后借款”。其明显的特征就是资本输出，即帝国主义企图通过借款实现经济侵略，控制中国的财经命脉。善后大借款的内容（1）债权人是汇丰、德华、东方汇理、华俄道胜、横滨正金五国银行。（2）借款额为英金2 500万英镑。（3）利息为年息5厘。（4）折扣为按九十发售，八四净收。（5）用途。（6）担保为盐税、海关税及直隶、河南、山东、江苏四省所指定的中央税。（7）借款期限为47年，前10年付息，后37年本息同付。（8）特别条件

32、。善后大借款的危害（1）善后大借款使中国财政蒙受巨大的损失。（2）善后大借款使帝国主义进一步控制了中国的财经命脉。（二）西原借款西原借款是指北洋政府中期(1916-1918年)，日本帝国主义为支持中国皖系军阀所给予段祺瑞政府的大批借款，因其中主要部分系由日本人西原龟三一手经办，故历史上把这一时期日本对华借款，统称为“西原借款”。事实上还包括未经西原龟三本人经手的一些借款。西原借款的经济侵略性是极其明显的，严重侵害了中国的主权。二、内债袁世凯统治时期，内债种类繁多，数额较大。内债的种类有政府正式发行的公债券，有短期的国库证券，又有向银行、票号举借的短期借款。在公债和国库证券中又分为基金有确实担保

33、和基金无确实担保两种。在借款中又分为盐余借款、国内银行短期借款和银行垫款三种。内债的数额见表11-10。表11-10 1912-1916年公债及国库券发行情况 单位:百万元年份公债发行额库券等发行额合计191219131914191519166.26.825.625.88.8-2.210.10.41.86.29.035.726.210.6合计73.214.587.7北洋政府军阀轮流执政时期公债发行状况袁世凯死后，北洋政府不仅大量借外债，而且滥发内债，以满足财政需要。自1917-1926年，北洋政府正式发行的公债券见表11-11，从中可以看出这一时期公债券的实发行额总计达6.12亿元。表11-1

34、1 1917-1926年公债实发行额 单位:元年份实发行额年份实发行额191710 516 790192283 234 9101918139 363 76019235 000 00019192 835 87019245 200 0001920121 960 450192515 000 0001921115 362 248192615 400 000合计513 874 028内债的危害（续一）给财政带来的严重后果：第一，给北洋政府的财政压上了沉重的包袱，最直接的表现就是债务支出巨大。第二，破坏了政府公债的信誉。给社会经济的健康发展带来的不利影响：第一，带动了一批以公债投机为目的的银行业的发展。第

35、二，公债发行肥了金融资本家和封建行庄的高利贷者。第三，公债投机阻碍了民族产业资本的积累和打击了一般的平民存款户。三、行政收入行政收入是政府机关在向社会提供某些特殊服务时收取的费用，类似于现在的规费收入。北洋政府时期，该类收费项目较少，收入也不多。主要收费项目包括：船员请领证书登记费、轮船商船注册给照费、烟酒罚金及没收物变价收入、官产验照收入等。四、官业收入官业收入包括官办厂局余利、官股利益和官有房地租收入。其收入预算数，1913年为862.31万余元；1914年为442.75万余元；1916年为209.18万余元；1919年为244.29万余元；1924年为209.91万余元；1925年为19

36、5.53万余元。第五节 北洋政府时期的财政管理一、财政管理体制二、财政管理机构三、国家预决算管理一、财政管理体制北洋政府时期，北洋政府为了加强中央集权和标榜资产阶级“立宪政治”，曾先后两次出台以分税制为核心的国地收支的划分方案。1.第一次国地收支划分 2.增设中央专款制度 3.第二次国地收支划分1.第一次国地收支划分北洋政府于1913年11月22日正式颁布划分国家税地方税法(草案)，计5章13条。该草案划分国家税地方税的具体内容如下:(1)国家税(中央税)包括田赋、盐税、关税、常关税、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、糖税、茶税、渔业税共17种。(2)地方税包括田赋附加、商税、牲畜税、粮米捐、土膏捐、油捐、酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、房捐、戏捐、乐户捐、茶馆捐、饭馆捐、肉捐、鱼捐、屠捐、夫行捐、其他杂税杂捐共20种。(3)准备将来新增设的国家税有印花税、登录税、继承税、营业税、所得税、出产税和纸币发行税共7种。(4)准备将来增设的地方税有两类:一是特别税，包括