土壤污染防治法律制度体系的构建

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杀虫剂登记时一般应当提交杀虫剂标签、杀虫剂效用声明、杀虫剂使用以及可以证明杀虫剂效用的实验结果。环保署署长在审查完相关登记申请数据后假设其认为申请登记的杀虫剂的实际构成要素与申请说明相符、提交的标签和其它说明材料符合该法的其它规定、杀虫剂可以实现声明的成效并不会对环境产生不合理的负面效果以及当杀虫剂按照广泛使用并被普遍认可的理使用时不会对环境产生不合理的负面影响unreasonableadverseeffectsontheenviornment〕时环保署署长应该对于申请的杀虫剂予以登记。可见杀虫剂的登记不需要考虑其是否具有本质性essentiality〕也不需要考虑其是否具有有效性(efficacy)。此外FIFRA规定环保署有权附条件登记含有现有登记杀虫剂中不存在化学成分的杀虫剂这是因为需要一段时间才能获得相关的数据。与此同时FIFRA规定杀虫剂一旦登记后假设其存在本质的平安问题可以取消被登记的杀虫剂或重新对于被登记杀虫剂进展分类。取消或者重新分类程序可能持续一至两年在该时内环保署署长假设认为为了防止紧急的危险(imminenthazard)有必要撤消已登记杀虫剂时其可以撤消某一杀虫剂的登记直至取消或者重新分类程序得出最终的结果。除非有紧急情况环保署署长只有给了登记人听证的时机之后才能签发撤消。假设申请人要求听证应该暂缓撤消的执行直至行政听证的最终结果。假设存在紧急情况可以使用先于的撤消程序环保署长也可以签发取决于快速听证的撤消。环保署长在是否存在签发紧急撤消的紧急危险时杀虫剂的继续使用会对环境产生不合理的负面影响是一个重要的判断所谓不合理的环境负面影响是指鉴于杀虫剂使用的经济、社会和环境本钱和收益其对于人类或者环境施加了不合理的危险。可见环保署在签发紧急撤消之前应该统筹考虑杀虫剂使用对于人类的安康风险以及其所具有的经济收益履行本钱效益分析是环保署的一项重要职责。此外FIFRA制止杀虫剂的消费者和销售者在杀虫剂销售过程中做出与杀虫剂登记申请完全不用的杀虫剂效果声明但是这条禁并未同时赋予环保署足够的执行权而且总会计研究认为环保署缺乏足够的资源针对做出虚假和导声明的杀虫剂消费者和销售者提起执行诉讼。取消或者撤消杀虫剂的销售和使用并不是一件容易的事情这是因为取消程度一般耗时两年左右而撤消杀虫剂登记要求环保署证明继续使用某一杀虫剂会对人类和环境构成威胁而且这种威胁超过了继续使用杀虫剂带来的收益这使得本来资源有限的环保署处境困难。当某一杀虫剂被取消时支付杀虫剂的回收本钱是杀虫剂取消过程的又一障碍。1988年国会对于FIFRA予以修订修订后的FIFRA规定了对于1984年11月1日前登记的杀虫剂进展重新登记的方案。1988年修订后FIFRA规定了加速的重新登记程序其要求环保署对于登记人提交的数据进展审查以确定登记数据的充足性假设现有的数据存在缺乏环保署也可以要求登记人提交其它必要的数据。审查完毕之后环保署应该重新登记杀虫剂或者采取其它适宜的措施比方取消、撤消或者限制杀虫剂的使用或者要求变动标签。尽有前述规定很多旧的杀虫剂即使没有进展完全的重新评估仍然流通于中。除此之外1988年修订后的FIFRA一方面通过征收登记费的方式将重新登记的本钱转嫁给登记人另一方面其使得环保署承担储存、处理被撤消或被取消杀虫剂以及确定被撤消或被取消杀虫剂持有者的本钱责任最小化。自1988以来FIFRA的根本构造保持不变。杀虫剂登记人控制着用以支撑起杀虫剂登记的相关数据这些数据由于被视为商业机而免于公众的审查虽然1978年修订的FIFR要求公布杀虫剂对于环境和人类影响的信息的做法弱化了FIFRA此前对于杀虫剂数据的强有力保护但是公众至今在获取有关杀虫剂安康影响的数据方面遭遇重重困难。比方1982年6月28日发生了被视为环境上具有里程碑意义的那天下午4点三个环保团体的代表被邀请查阅几百件有关杀虫剂环境影响的研究文献这是历史上第一次化学行业和联邦之外的人获得这方面的相关信息。但是这些被邀请的环保者只有四天的时间阅读如山的相关资料除了研究的标题之外他们不得做任何记录同时他们不得与其它人讨其所看的事情。FIFRA同时授权环保署对于杀虫剂进展分类假设某一杀虫剂会对其使用者和其它人构成危险时可将其设定为限制使用性质的杀虫剂其只能由被容许的使用者certifiedapplicator〕使用或者在被容许的使用者的直接监视下使用。[35]环保署在除拥有自己容许方案的每一个州施行容许方案但是很多州的杀虫剂制法律主要用以执行环保署批准的方案EPA-approvedplans〕。FIFRA有关环保署批准的州方案的规定很笼统比方要求设立充足的州一级部门其必须具有执行州方案的法律特权并装备了足够的专业人员。1975年、1978年和1988年国会相继对FIFRA予以修订其的推动力来在希望获得更多的数据以更好的对上数目繁多的杀虫剂更好地进展本钱—收益分析。FIFRA虽然引入本钱—收益分析但是其呈现出继续保护杀虫剂使用者和消费者的而对杀虫剂使用者之外的公众安康或环境品质所给与的关注很成问题。三〕杀虫剂规制的利益冲突及其化解手段杀虫剂规制政策一贯以平衡农业消费者、环境和人类安康之间的关系为主要特点但是由于在人们的社会生活中杀虫剂与人们的联络如此严人们对于杀虫剂导致的安康风险的关注不仅是杀虫剂规制政策的主要的内容而且其影响着人们对待食物供给、在中应有角色以及文化的考虑方式。正是前述利益集团之间的互相合力推动了不可改变的杀虫剂政策的改革。杀虫剂规制政策的一个主要特点就是由于杀虫剂一直被认为有益于农业消费者所以在人们看来对于杀虫剂进展规制会有损于农业消费者的利益。更有甚者农业消费者认为减少杀虫剂的使用将会急剧的导致农业的减产从而威胁人类食物的供给比方纽约害虫控制结合会ArthurBassett认为：“我们的关注不是寂静的春天而是寂静的夏天、寂静的秋天、寂静的冬天和一个寂静的世界。寂静之声仅会被那些为食物而哭泣的声音打破。这一个悲剧的名称就是饥荒。〞自1966年以来农业领域使用的杀虫剂从杀虫剂使用总量中的50上升超过了751991年农业消费者开销中的5用于购置杀虫剂。但是人们越来越对杀虫剂给农业带来宏大收益的产生疑虑首先所谓的杀虫剂的收益只有少数农业消费者获得因为杀虫剂只适用于有限的农作物；其次从长远来看杀虫剂显然并不是很有效比方人们越来越过多的使用杀虫剂但是粮食增产的效果却并不明显。此外使用杀虫剂破坏了害虫的自然控制系统比方杀虫剂的使用会导致害虫的再现resurgence〕、次级害虫secondarypest〕爆发和害虫抗药性才能的增强具有挖苦意味的是出现这种情况时农业消费者会加大杀虫剂的使用力度而这更加加剧了前述问题的程度进而形成恶性循环之势。总之一个逐渐形成的共识就是人们过于高估杀虫剂所带来的长和短收益。而且自然系统自身可以有效地控制害虫没有杀虫剂同样可以实现现有的平衡状况。虽然环境保护是杀虫剂规制政策的另一个主要目的但是现行的理形式却往往使得生态处于危险的境地。因为杀虫剂是人类特意使用改变生态系统的药剂其被用来为了人类的利益而破坏生态系统的组成元素进而改变了人类赖以生存的环境。所以对于杀虫剂使用的生态关心主要表达为尽可能使得杀虫剂到达预的特定目的防止杀虫剂的扩散适用。FIFRA规定对环境产生不合理负面影响的杀虫剂不能给与登记FIFRA意欲保护的环境包括“水、大气、土地、所有的植物、人类和其它动物以及它们之间的互相关系。〞尽FIFRA如此规定人类的环境并未引起杀虫剂规制政策的足够重视。大多数杀虫剂破坏了比其预去除的更多有机物而且也杀伤了很多益虫。杀虫剂如今已成为鸟类、鱼类和野生动物等物种灭绝的罪魁祸首其不加区别地杀伤所有动植物1991年著名的加利福尼亚萨克拉曼多河使得人们对此有了更加清醒地认识。尽如此但是现行的规制政策未能鼓励杀虫剂消费者消费只对单一害虫具有杀伤力的杀虫剂也并未采用环境制其它领域所要求的受制主体使用最正确技术手段的做法。也许正是由于杀虫剂登记本钱的高昂加之环保署缺乏对于杀虫剂一般生态影响的考虑鼓励杀虫剂消费者消费对环境更具破坏力的杀虫剂杀虫剂价格的节节攀升也导致人们适用对环境更具破坏力的杀虫剂。总之现行的杀虫剂制政策无视甚至上鼓励了对环境更具破坏力杀虫剂的消费除非对杀虫剂施行更加严格的控制否那么现行的杀虫剂规制政策很难真正保护人类的环境。目前杀虫剂制领域最富有争议和困惑的问题无疑是杀虫剂对于人类安康的影响由于对杀虫剂带来的风险进展评估时存在种种偏见所以人们在确定人类暴露于杀虫剂所具有的风险时存在很大的不确定性。根据现有的科学证据来看杀虫剂会对人体产生意想不到的伤害比方其可能导致头痛、炫目、肌肉萎缩等身体功能不适而且正如许多动物实验所证明的那样许多杀虫剂是瘤、癌症和畸形儿的催化剂。于是有人认为现行杀虫剂制所采用的本钱—收益体制好似一个危险置人类于危险状态之中。但是也有人认为杀虫剂所带来的总体收益远远大于其所带来的本钱。虽然战的双方都找到支持自己主张的科学和统计数据但是正如环保署前病生态学家arlesAldous所言：“一个的科学家可以为任何一方进展辩护〞。于本钱收益分析固有的复杂性和不确定性其倍受人们的不断批判。定量风险评估QuantitativeRiskAssesent以下简称QRA〕和本钱—收益分析已成为如今杀虫剂制的制度基石其被认为是最具科学理性的用以规制有物质以保护人类安康的有效手段比方FIFRA明确规定：“必须权衡使用杀虫剂所带来收益及相关的经济、社会和环境本钱。〞QRA通常包括以下四个步骤：一是确定杀虫剂是否具有危险性hazardidentification〕；二是确定杀虫剂引起安康威胁的剂量程度doseresponse〕；三是估计人类接触环境中现有或者潜在杀虫剂的限度exposureassesent〕；四是使用前面搜集的信息估算杀虫剂可能会带来的实际风险riskaracterization〕。虽然QRA是环保署制决策的一个重要组成部但是有学者认为QRA存在很大的变数其很大程度上受制于人的主观性同时加之杀虫剂物质本身具有的特质使得人们无法对于杀虫剂带来的风险做出客观公正的评估。总之正如有的学者所认为的那样虽然本钱—收益分析的杀虫剂理制度常常被认为是迈向化和科学化的重大努力但是其充满了不确定性、偏见和可疑的价值判断。所以有关杀虫剂风险的估算与不可量化的杀虫剂收益一样不具有依赖性。之所以将QRA适用于杀虫剂制会引发更多的问题是因为当适用QRA估算杀虫剂的风险时往往无视了杀虫剂可导致风险的其它领域同时QRA估算往往不考虑杀虫剂的合成效应即杀虫剂的混合导致更致命的危险〕。当适用QRA确定合理的剂量程度时其往往无视了杀虫剂对于脆弱群体的高度影响比方小孩对于杀虫剂的容忍度就非常小而且由于人们无法确定疾病的病因以及由于人们对于杀虫剂的潜在影响周和潜在影响效果缺乏认识导致剂量程度确实认更加复杂。当适用QRA确定人们接触杀虫剂的限度时由于诸如年龄、文化和地域等因素的影响无法准确确定杀虫剂对于人身造成的伤害特别是QRA严重低估了杀虫剂对于小孩造成的安康伤害风险。而且只有在有才能监视杀虫剂残留情况时杀虫剂监体制所确定的有物容忍限度才能得以有效运行。QRA固有的不确定性使得人们无法准确地估算杀虫剂给人们带来的安康风险QRA虽然是比较杀虫剂各种风险和确定优先理对象的有用工具但是其无法为有关人们安康的提供可信的根底。总之由于现行的杀虫剂制法规采用前述规制有物质其缺乏对于人类安康足够的保护。既然粮食增产、环境保护和人类安康保护是所有杀虫剂制政策最为重要的目的杀虫剂的使用会不可防止地导致一些风险虽然这些风险很难予以定量化但是保护公众免遭有杀虫剂的侵蚀应该成为杀虫剂制政策的基石。所以杀虫剂制法规的在于寻求减少人们对于持久的、影响范围广泛的杀虫剂的需求和使用同时在对农业产量和农业消费者收入以及害虫数量不具有很大影响的前提下推动较少依赖杀虫剂的害虫控制技术这应该是杀虫剂制法规应有的目的导向而不是像如今一样努力地去估算和理限度内的杀虫剂接触几率。四〕杀虫剂规制改革与IPM尝试确定杀虫剂给人类安康和环境带来确实切危险并将其与杀虫剂带来的社会收益进展权衡是现行杀虫剂理体制的根底。但是社会的开展使得现行的杀虫剂理制度存在诸多缺陷于是农场主、杀虫剂消费者、消费者以及环保署等均纷纷要求对于现行杀虫剂理体制进展广泛的革新。现有的改革努力仍然依赖于风险—收益分析并将焦点放在合理风险的界定争议上。有学者认为如今倡导的改革动议由于目的极其有限所以很不幸这是因为他们无视了现行理策略在充分保护农业利益、环境和人类安康时所出现的败笔之处。人们就杀虫剂对人类安康和生态系统的影响所做的推测至今包含着很大的不确定性、有争议的假设以及充满矛盾的判断。而且鉴于杀虫剂使用产生的风险和收益无法得以准确确实定所以风险—收益不适宜用于杀虫剂的理特别是当风险不确定和收益被高估时。因此理杀虫剂的就是使得人们对于杀虫剂的依赖最小化同时推动有效的替代性害虫理策略的使用进而实现农业消费力、环境平安和公众安康之间的平衡。如前所述许多与杀虫剂制相关的利益主体都认为有必要改革现行的杀虫剂制形式为此已有假设干杀虫剂制的详细方案其中旨在实现减少杀虫剂适用的综合性害虫理体制integratedpestmanagement以下简称IPM〕倍受关注。IPM是考虑农业消费中的诸多因素并试图减少作物消费中杀虫剂使用的农业消费技术由于其可以极大地减少使用杀虫剂所带来的风险所以被认为是现有的最正确改革方案。IPM作为害虫理强调综合使用一般的害虫控制手段控制害虫的破坏及其传播IPM“以经济和生态友好的方式程度地控制害虫其通过综合使用各种技术策略确保农业产量并确保害虫造成的损害低于经济损失程度同时使得人类、动植物和环境遭受危险的程度最小化。〞IPM除了使用杀虫剂之外同时使用其它更能有效理害虫的技术手段比方使用农业轮种、生态控制等。IPM主要关注自然资源理和长远的生态关系并不仅仅限于害虫的铲除。人们之所以开展IPM技术是因为由于害虫药性抵抗力的增强和自然控制手段的稀缺性传统的杀虫剂理策略处于的边缘。当然也有人对IPM持疑心态度比方教育农业消费者适用IPM不具有可行性有关适用IPM的信息本钱极其昂贵杀虫剂的本钱会急剧上升等等。有人甚至认为适用IPM会损害杀虫剂使用者的自主权。总的来说IPM通过适用符合详细情况要求的最合理的害虫控制减少了持续时间长、适用范围广泛的杀虫剂的使用社会主体得以限度地分享其带来的社会收益。IPM通过提升害虫理效率使得农业消费者和农业经济受益IPM以生态为根底的也保护了环境。同时IPM由于整体上减少了杀虫剂的使用这会使得杀虫剂对人类安康构成的威胁得以最小化。所以涉猎IPM的唯一问题就是如何将其融入杀虫剂制政策体制之中。为了推广IPM的广泛适用应该设立合理的以IPM为根底的杀虫剂制政策框架：第一应该资助科研和实验工程进而鼓励IPM的广泛适用的资助应该使得农业消费者和杀虫剂使用者相信IPM是非常有效的害虫控制手段。为了保障实验工程充足的资金可以进步一些杀虫剂的费用。此外为了保障参加该实验工程的农业消费者的利益可以向其支付金。第二鉴于对于农业消费进展补贴的传统可以借鉴1985年?食品平安法?FoodSecurityAct〕的形式运用补贴机制推广IPM的适用。而且补贴和经济鼓励有助于可以使得农业消费者放心地采用IPM。但是现有的制度上阻碍了IPM机制的推广。第三创设食品平安标签对于是否适用杀虫剂予以认证由于消费者对于不含杀虫剂食品的日益青睐食品平安标签制度有助于减少杀虫剂的使用。同时可以使用标签法规提供给消费者有关其欲购置食品的相关信息鉴于消费者对绿色食品的青睐这有助于推动IPM的推广。但是鉴于重新制定食品标签可能会导致的混乱所以食品标签制度的改革应该采取渐进的过程。第四重新对于食品进展分类有人认为农业部现行的食品登记标签由于过分强调食品的质量、大小和过分无视食品的营养价值导致了农消费者不愿意交换的害虫控制手段如IPM〕。同时对食品进展重新分类应当采取渐进的手段不可一蹴而就一边造成的混乱。第五重构杀虫剂登记制度杀虫剂登记制度也是推动IPM的理想手段比方瑞典和荷兰通过进步杀虫剂的登记费用使得杀虫剂的价格进步进而减少杀虫剂的使用和鼓励开发更为平安的非杀虫剂。[68]此外应该授权理机构更大的权利使其是否登记或者取消某一登记理机构同时应该考虑杀虫剂的本质性essentiality〕。而且杀虫剂的登记可以设定附带条件这些附带条件的设定有助于IPM的推行。比方Acetolor登记形式便是有益的尝试。第六重构杀虫剂使用者认证制度FIFRA规定的使用者认证制度无法有效地保护杀虫剂使用者免遭杀虫剂带来的危害风险。现行的制体制由于允许杀虫剂使用的“直接监视〞directservision〕制度也对人类安康和环境构成了潜在的风险。为了使得认证制度可以实在有效地保护人类和环境那么应该大力倡导相关知识的培训开设包括IPM、昆虫学和与杀虫剂使用安康和环境平安学的课程。应该针对申请认证的使用者进展资格证其完全有才能理解杀虫剂标签内容等事项。为了使得认证的杀虫剂使用者懂得的交换性害虫控制技术和革新的使用手段应该对其进展定的培训。最后应该明确规定只有经认证的杀虫剂使用者才有权使用限制性使用的杀虫剂未经培训和信息不对称的人员不得使用限制性使用的杀虫剂。而且应该创设认证和容许IPM专家其往往经过害虫理技术的高级培训〕的制度其有助于减少杀虫剂的使用。第七构建强迫性使用制度prescriptiveapplication〕即对现行使用或者高性杀虫剂规定强迫使用的比方其不仅规定只有认证的使用者和经过培训的人员才能使用高性杀虫剂而且规定上述人员应该从IPM专家那里获得类似于处方的使用说明。当然这种制可能会遭遇强有力地抵抗其最终的有赖于其它机制的建立和可以减少杀虫剂使用的登记制度的重构。总之减少杀虫剂的使用应该成为新一代杀虫剂规制政策的基石以技术为根底的杀虫剂减少策略比本钱—收益或者以安康为根底的规制策略更有益于农业消费和环境保护这是因为后者无视了农业经济增产和增量的必要性。通过IPM减少杀虫剂的使用有助于保护农业消费者的利益和农业经济这是因为IPM不仅降低消费本钱、弱化了害虫带来的风险而且使得农消费者可以杀虫剂和害虫控制。一项明确减少杀虫剂使用的理体制更有助于我们理我们的环境这是因为其解决了杀虫剂问题的产生更远。所以减少杀虫剂使用的挑战不是回归到原始的、无杀虫剂的农业田园图景而是人们对于现代科学的害虫控制技术的非理性抵抗。与此同时由于杀虫剂使用存在循环现象circleofpoison〕所以杀虫剂的国际贸易逐渐受到人们的重视。[72]总的来说杀虫剂的国际贸易规制经历了较为漫长的过程其中最具的当数1985年结合国粮食农业组织FAO〕首次通过了第一个有关杀虫剂规制的?杀虫剂销售和使用行为国际?InternationalCodeofConductontheDistributionandUseofPesticides〕(简称FAO)以及1998年的?鹿特丹协定?RotterdamConvention〕其是有关杀虫剂国际贸易规制最具的国际协议。三、我国杀虫剂规制的现状及将来一〕我国杀虫剂规制的现状我国有关杀虫剂的法律法规体系是极其广泛的其中最为重要的相关法律法规当数1997年的?农药理?、1999年的?农药理施行?、2001年修订的?农药理?和2004的?农药消费理?。1997年的?农药理?第１条明确规定“为了加强对农药消费、经营和使用的监视理保证农药质量保护农业、林业消费和生态环境维护人畜平安制定本。〞该第２章规定了农药登记制度该第５条规定了农药登记的主部门即“农业行政主部门负责全国的农药登记和农药监视理工作。、自治区、直辖人民农业行政主部门协助农业行政主部门做好本行政区域内的农药登记并负责本行政区域内的农药