公共事业的绩效管理与外部评价课件

第十章公共事业的绩效管理与外部评价第十章公共事业的绩效管理与外部评价学习要点：公共事业绩效管理公共事业管理的外部评价学习要点：公共事业绩效管理

公共事业管理最直接的结果，就是生产和提供公共事业产品。公共事业产品的生产和提供是一个投入和产出的过程，因而为了生产和提供更多更好的公共事业产品为公众服务，决定了公共事业管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。公共事业的绩效管理是公共事业部门的内部管理，它既通过管理提高绩效，也通过管理不断地对管理结果做出评估，因而公共事业绩效管理过程也是一个公共事业管理部门的自我评估过程，即内部评价过程，是以评估促绩效，绩效和评估的互动过程。公共事业管理最直接的结果，就是生产和提供公共事业产品

进一步看，公共事业管理的最终目标是保证和提高公众的基本生活质量和水平，促进社会公共利益。因此，一方面公共事业管理的绩效必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行管理和做出自我评价；另一方面，其管理的最终绩效必须放到整个社会发展的背景和公众满意程度的背景下，通过客观的评价标准和方法作出评判。公共事业管理部门自身绩效评估结果与社会评价结果的一致，是最有效率和效益的公共事业管理。进一步看，公共事业管理的最终目标是保证和提高一、公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成二、公共事业绩效管理的基本内涵三、公共事业绩效管理的价值四、公共事业绩效评估指标五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用六、公共事业绩效管理成功的必须条件第一节公共事业绩效管理

一、公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成第一节公

一、公共事业管理绩效理念的树立

和绩效管理的形成

形成原因：第一、作为以政府为核心的公共管理的一个重要组成部分，公共事业管理部门对绩效理念的重视和引入，是社会发展的迫切要求所导致的从20世纪70—80年代开始的世界范围内政府改革的直接结果。

一、公共事业管理绩效理念的树立

和绩效管理的形成提高管理绩效成为重大任务政府公众成本产出（服务）提高管理绩效成为重大任务政府公众成本产出（服务）第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须。具体言之，对新型公共事业管理主体系统来说，重视绩效和推行绩效管理，最直接的原因就是公共事业产品的以准公共产品为主的属性，实际上也是公共事业产品经济属性的确立。第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理什么是绩效管理？

所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。

什么是绩效管理？所谓绩效管理，是指各级管理二、公共事业绩效管理的基本内涵（一）公共部门绩效管理的概念

美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个被人们普遍认可的定义：利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。可见，绩效管理的重点不是政府的“投入”而是“产出”，它是“结果导向”的评估过程。二、公共事业绩效管理的基本内涵（一）公共部门绩效管理的概念（二）我国绩效管理几种典型模式

1、“德能勤绩”式

“德能勤绩”等方面的考核具有非常悠久的历史，曾一度被国有企业和事业单位在年终考评中普遍采用，目前仍然有不少企业还在沿用这种思路。

（二）我国绩效管理几种典型模式1、“德能勤绩”式2、“检查评比”式

国内目前绩效管理实践中“检查评比”式还是比较常见的，采用这种绩效管理模式的公司通常情况下基础管理水平相对较高，公司决策领导对绩效管理工作比较重视，绩效管理已经进行了初步的探索实践，已经积累了一些经验教训。“检查评比”式典型特征是：按岗位职责和工作流程详细列出工作要求及标准，考核项目众多，单项指标所占权重很小；评价标准多为扣分项，很少有加分项；考核项目众多，考核信息来源是个重要问题。2、“检查评比”式3、“共同参与”式

在绩效管理实践中，“共同参与”式绩效管理在国有企业和事业单位中比较常见，这些组织显著特征是崇尚团队精神，公司变革动力不足，公司领导往往从稳定发展角度看问题，不愿冒太大风险。“共同参与”式绩效管理有三个显著特征：一是绩效考核指标比较宽泛，缺少定量硬性指标，这给考核者留出很大余地；二是崇尚360度考核，上级、下级、平级和自我都要进行评价，而且自我评价往往占有比较大的权重；三是绩效考核结果与薪酬发放联系不紧密，绩效考核工作不会得到大家的极力抵制。3、“共同参与”式4、“自我管理”式

“自我管理”式是世界一流企业推崇的管理方式，这种管理理念的基础是对人性的假设坚持“Y”理论：认为员工视工作如休息、娱乐一般自然；如果员工对某些工作做出承诺，他们会进行自我指导和自我控制，以完成任务；一般而言，每个人不仅能够承担责任，而且会主动寻求承担责任；绝大多数人都具备做出正确决策的能力，而不仅仅管理者才具备这一能力。

“自我管理”式显著特征是：通过制定激励性的目标，让员工自己为目标的达成负责；上级赋予下属足够的权利，一般很少干预下属的工作；很少进行过程控制考核，大都注重最终结果；崇尚“能者多劳”的思想，充分重视对人的激励作用，绩效考核结果除了与薪酬挂钩外，绩效考核结果还决定着与员工岗位升迁或降职。4、“自我管理”式（二）公共部门绩效管理活动的

基本构成

包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：第一、绩效目标的确立和分解。第二、绩效目标的实施。第三、绩效目标的评估。（二）公共部门绩效管理活动的

基本构成包括公共事业管理

从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：

（1）绩效评估：目前在公共管理部门中，比较重视的是对组织绩效和个人绩效结合的评估。（2）绩效衡量：要将组织目标分解为可测量的绩效目标。（3）绩效追踪：对组织绩效进行不间断的观察、记录和分析，作为改进依据。从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评案例：高等学校本科教学评估——CIPP模式

案例：高等学校本科教学评估——CIPP模式一级评估指标二级评估指标背景指标目标与定位学校的使命学校的办学目标输入指标师资队伍师资队伍数量与结构主讲教师教学条件与利用教学基本设施经费投入经费支出过程指标专业、课程与教学专业课程实践教学教学管理与服务管理队伍教学质量管理教学服务学习风气校园文化建设成果指标教学效果学生的综合素质基本理论与基本能力社会声誉就业一级评估指标二级评估指标背景指标目标与定位学校的使命学校的办

三、公共事业绩效管理的价值

促进公共事业管理绩效的提高。这主要体现在绩效管理既是公共事业管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。三、公共事业绩效管理的价值促进公共事业管理绩效的（一）绩效管理是促进公共事业管理绩效提高的重要的管理工具

公共部门管理客观上存在投入与产出的关系，公共部门提供公共服务的数量和质量，根本上取决于这一投入和产出的比例的高低，而绩效管理的核心正是将成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益（当然，这一效益不单单是经济效益）。因此，作为一个管理工具，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本——效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。尤其是对新型的多元管理主体、多元资金投入，以生产和提供准公共产品为主的公共事业来说，即本身就带有准公共性，既要注重社会公平，更必须考虑资金价值的管理来说，就更显出其重要和必须。（一）绩效管理是促进公共事业管理绩效提高的重要的管理工具

这一绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主要是：

“结果导向”:绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。责任机制：责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。这一绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主（二）绩效管理是公共事业管理科学的评估工具确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式.绩效管理在公共事业管理部门中的应用，也同时为为公众即从组织外部正确地认识和评价公共事业管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共事业管理部门进行监督，促进公共事业管理部门提高绩效的有效的工具。（二）绩效管理是公共事业管理科学的评估工具确定科学的可量化的四、公共事业绩效评估指标

（一）公共部门绩效的基本指标目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）四、公共事业绩效评估指标（一）公共部门绩效的基本指1、经济这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？而且，作为公共组织尤其政府部门来说，这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。1、经济这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源2、效率这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。公共部门的效率包含两个方面的内容：一是生产效率；二是配置效率。2、效率这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投3、效果

（效能）效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度，如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等，相当程度上，是公共服务符合政策目标的程度。效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。3、效果（效能）效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它４、公平

这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。因此，公平指标是对享受公共服团体或个人所质疑的公正性来说的，是对公共管理最重要的本质的实现程度的衡量。４、公平这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人（二）公共事业绩效指标指定分析

第一、社会因素第二、经营性因素第三、竞争因素。第四、公共事业产品公共性纯度因素。（二）公共事业绩效指标指定分析第一、社会因素五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用要建立良好的公共部门绩效指标，实际上不仅需要明确组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织与外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高，即不仅仅是组织内部纵向的提高，在组织所在的地区或行为中也获得提高。标杆管理就是具有这一功效的重要的管理工具。五、标杆管理在公共事业绩效管理中的应用和作用要建立良好的公共标杆管理理论源于20世纪70年代末80年代初，在美国学习日本的运动中，首先开辟标杆管理先河的是施乐公司。施乐公司将标杆管理定义为“一个将产品、服务和实践与最强大的竞争对手或是行业领导者相比较的持续流程”。施乐公司的罗伯特·开普，是标杆管理的先驱和最著名的倡导者。

标杆管理理论源于20世纪70年代末80年代初，在美国学习日1976年以后，一直保持着世界复印机市场垄断地位的施乐遇到了全方位挑战，如佳能、NEC等公司以施乐的成本价销售产品且能够获利，产品开发周期、开发人员分别比施乐短或少50%，施乐的市场份额从82%直线下降到35%。面对竞争威胁，施乐公司最先发起向日本企业学习的运动，开展了广泛、深入的标杆管理。通过全方位的集中分析比较，施乐弄清了这些公司的运作机理，找出了与佳能等主要对手的差距，全面调整了经营战略、战术，改进了业务流程，很快收到了成效，把失去的市场份额重新夺了回来。在提高交付定货的工作水平和处理低值货品浪费大的问题上，同样应用标杆管理方法，以交付速度比施乐快3倍的比恩公司为标杆，并选择14个经营同类产品的公司逐一考察，找出了问题的症结并采取措施，使仓储成本下降了10%，年节省低值品费用数千万美元。

标杆管理与企业再造、战略联盟一起并称为20世纪90年代三大管理方法。1976年以后，一直保持着世界复印机市场垄断（一）基准比较的基本含义及在公共事业管理中的价值标杆管理（Benchmarking）又称基准比较，是在工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。标杆一词原系地质人员在测量时，在地形上所作的做为测量参考的符号，因此，所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，称之为基准或标杆进行比较。标杆管理实际上是促进组织学习与改革，提高绩效的重要途径。（一）基准比较的基本含义及在公共事业管理中的价值标杆管理（B标杆管理经典案例

——美孚石油公司

美孚石油(Mobil)公司是世界上最著名的公司之一。在1992年，它的年收入就高达670亿美元，这比世界上大部分的国家的收入还高，真正是富可敌国。他们在1992年初做了一个调查，来试图发现自己的新空间。当时美孚公司询问了服务站的4000位顾客什么对他们是重要的，结果发现：仅有20%的被调查者认为价格是最重要的。其余的80%想要三件同样的东西：一是快捷的服务，二是能提供帮助的友好员工，三是对他们的消费忠诚予以一些认可。标杆管理经典案例

——美孚石油公司美孚石油(Mobi美孚把这三样东西简称为速度、微笑和安抚。美孚的管理层认为：论综合实力，美孚在石油企业里已经独步江湖了，但要把这三项指标拆开看，美国国内一定还有做得更好的其他企业。美孚于是组建了速度、微笑和安抚三个小组，去找速度最快、微笑最甜和回头客最多的标杆，以标杆为榜样改造美孚遍布全美的8000个加油站。美孚把这三样东西简称为速度、微笑和安抚。美孚的管理层速度小组锁定了潘斯克(Penske)公司。潘斯克公司是给“印地500大赛”(Indy500)提供加油服务的。在电视转播“印地500大赛”时，观众都目睹到这样的景象：赛车风驰电掣般冲进加油站，潘斯克的加油员一拥而上，眨眼间赛车加满油绝尘而去。美孚的速度小组经过仔细观察，总结了潘斯克之所以能快速加油的绝招：这个团队身着统一的制服，分工细致，配合默契。而且潘斯克的成功，部分归功于电子头套耳机的使用，它使每个小组成员能及时地与同事联系。速度小组锁定了潘斯克(Penske)公司。于是，速度小组提出了几个有效的改革措施：首先是在加油站的外线上修建停靠点，设立快速通道，供紧急加油使用；加油站员工佩带耳机，形成一个团队，安全岛与便利店可以保持沟通，及时为顾客提供诸如汽水一类的商品；服务人员保持统一的制服，给顾客一个专业加油站的印象。“他们总把我们误认为是管理人员，因为我们看上去非常专业。”服务员阿尔比·达第茨说。于是，速度小组提出了几个有效的改革措施：首先是在加油站的外线微笑小组锁定了丽嘉-卡尔顿酒店作为温馨服务的标杆。丽嘉-卡尔顿酒店号称全美最温馨的酒店，那里的服务人员总保持招牌般的甜蜜微笑，因此获得了不寻常的顾客满意度。美孚的微笑小组观察到，丽嘉-卡尔顿酒店对所有新员工进行了广泛的指导和培训，使员工们深深铭记：自己的使命就是照顾客人，使客人舒适。现在，用加油站服务生约翰的话说：“在顾客准备驶进的时候，我已经为他准备好了汽水和薯片，有时我在油泵旁边，准备好高级无铅汽油在那儿等着，他们都很高兴———因为你记住了他们的名字。”微笑小组锁定了全美公认的回头客大王是“家庭仓库”公司。安抚小组于是把它作为标杆。他们从“家庭仓库”公司学到：公司中最重要的人是直接与客户打交道的人。没有致力于工作的员工，你就不可能得到终身客户。这意味着要把时间和精力投入到如何雇佣和训练员工上。而过去在美孚公司，那些销售公司产品，与客户打交道的一线员工传统上被认为公司里最无足轻重的人。安抚小组的调查改变了美孚公司以往的观念，现在领导者认为自己的角色就是支持这些一线员工，使他们能够把出色的服务和微笑传递给公司的客户，传递到公司以外。全美公认的回头客大王是“家庭仓库”公司。安抚小组于是把它作为美孚在经过标杆管理之后，他们的顾客一到加油站，迎接他的是服务员真诚的微笑与问候。所有服务员都穿着整洁的制服，打着领带，配有电子头套耳机，以便能及时地将顾客的需求传递到便利店的出纳那里。希望得到快速服务的顾客可以开进站外的特设通道中，只需要几分钟，就可以完成洗车和收费的全部流程。这样做的结果是：加油站的平均年收入增长了10%。美孚在经过标杆管理之后，他们的顾客一到加油站，（二）标杆管理的程序

（1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；（2）找出衡量成本、品质及效率的指标；（3）针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；（4）衡量这些表现最好的单位的表现；（5）衡是或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距；（6）决定缩小绩效差距的行动方案；（7）执行方案并追踪考核。（二）标杆管理的程序（1）决定哪个单位或流程六、公共事业绩效管理成功的必须条件

第一、组织领导必须有对绩效管理的价值有足够的认识和重视，必须对组织实施绩效管理积极支持。第二、必须具有制订绩效指标的专业性人才。第三、要将绩效管理制度化。。

六、公共事业绩效管理成功的必须条件第一、组织领导必须有对第二节公共事业管理的外部评价一、公共事业管理的社会评价二、公共事业管理的公众满意评价第二节公共事业管理的外部评价一、公共事业管理的社会评价

一、公共事业管理的社会评价

公共事业管理的社会评价，是从公共事业管理结果对社会发展目标所作贡献与影响进行的评价。这是从公共事业管理外部，而且主要由非公共事业管理机构来进行的评价。这种评价是把公共事业管理的结果放在整个社会的发展中，从全社会的角度出发，分析评判公共事业管理的最终结果对社会发展目标的影响程度，从各个方面综合评价其结果对社会发展的贡献。

一、公共事业管理的社会评价公共事业管理的社（一）公共事业管理社会评价指标１．公共事业管理社会评价的基本指标对公共事业管理的社会评价，其基本的指标是效率、效果和公共职责的履行。社会评价中的效率，仍然是公共事业管理机构的投入和产出的问题。社会评价中的效果，主要是看公共事业管理机构管理结果与目标的吻合程度。（一）公共事业管理社会评价指标１．公共事业管理社会评价的基本社会评价中的公共职责的履行，一是看公共事业管理机构管理结果是否体现了公共事业管理的本质要求，同时要分析公共事业管理机构是否对管理结果负责；二是看其管理的程序是否公正并具有合法性，三是考察公共事业管理机构是否公开回应了来自社会各方面的的要求，同时，是否回答了公众的查询和提问，因为公共事业管理机构作为涉及公共利益的管理机构，除涉及国家机密或法律所规定的保密内容外，其工作应该是公开的。公共事业的绩效管理与外部评价课件２．公共事业管理社会评价中的社会指标所谓社会指标，是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。社会指标是以统计数字来表示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共事业管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共事业管理所需要的相关信息。２．公共事业管理社会评价中的社会指标所谓社会指标，是指观测各（二）公共事业管理社会评价的方法１．简单“前——后”对比分析法

前

后

实施管理前

实施管理后

A2

A1

时间

图１０－１简单“前－后”对比分析（二）公共事业管理社会评价的方法１．简单“前——后”对比分析２．“投射——实施后”对比分析法

投射－实施后

实施管理前

实施管理后

A1A1趋向线O2O1时间图１０－２“投射－实施”对比分析２．“投射——实施后”对比分析法投３．“有——无”对比分析法

实施管理前实施管理后Ａ２Ａ１

B1B2

时间图１０－３“有－无”对比图３．“有——无”对比分析法（三）公共事业管理社会效果评价的主要内容

社会效果评价，主要应注意在下述方面公共事业管理是否作出了贡献：第一、公共事业管理与人们生活质量的提高第二、公共事业