公共管理的理念体系与方法

公共管管理：：理念念、体体系与与方法法演讲人人：蔡蔡立辉辉，政政治学学博士士，中中山大大学政政治与与公共共事务务管理理学院院教授授、博博士生生导师师，中中山大大学MPA教育育中心心主任任。内容提提要一、公公共管管理与与公共共管理理学课课程二、公公共管管理学学课程程体系系的构构建三、公公共管管理学学课程程的教教学方方法一、公公共管管理与与公共共管理理学课课程正确认认识公公共管管理与与公共共管理理学课课程的的性质质，是是有效效开展展公共共管理理学教教学与与学科科研究究的基基础。。因此此，我我们探探讨如如何搞搞好MPA研究生生的公公共管管理学学课程程教学学，还还必须须首先先从认认识公公共管管理与与公共共管理理学课课程的的性质质开始始。（一））问题题的回回顾与与审视视1、在在普遍遍存在在着运运用““公共共管理理”四四个字字来代代替我我国通通用的的“行行政管管理””四个个字的的问题题，而而不顾顾它们们之间间在管管理主主体、、管理理方式式、管管理理理念等等方面面的差差异。。公共共管理理与行行政管管理、、公共共事业业管理理之间间究竟竟存在在的区区别在在什么么地方方，不不清楚楚。2、缺缺乏核核心、、缺乏乏内在在逻辑辑联系系，拼拼凑的的痕迹迹非常常明显显，把把公共共管理理用几几块拼拼凑起起来。。（二））公共共管理理的认认识1997年年修改改研究究生专专业目目录，，把行行政管管理专专业从从政治治学一一级学学科中中分离离出来来，成成立公公共管管理一一级学学科。。这种种变化化适应应了我我国经经济体体制转转型、、政府府职能能转变变等社社会改改革引引起的的在管管理主主体、、管理理理念念、管管理方方式方方面的的变化化要求求。公公共管管理与与行政政管理理相比比，在在管理理主体体方面面的差差异，，都非非常清清楚，，但在在管理理理念念、管管理方方式上上，没没有形形成公公共管管理的的特有有概念念体系系。究究竟应应当如如何认认识公公共管管理？？1、政政治学学与公公共管管理政治学学是主主要研研究如如何取取得国国家公公共权权力和和如何何运用用国家家公共共权力力对社社会进进行政政治统统治和和政治治管理理的学学问。。政治治学所所研究究的政政治管管理，，其本本义就就是公公共管管理，，我们们可以以把这这种政政治管管理称称为宏观的的、高高层次次的国国家公公共管管理。。这是古古今中中外学学者的的共识识。例例如；；孔子子言：：“政政者，，正也也”；；“政政者，，事也也”。。孙中中山先先生讲讲得最最明白白：““政就就是众众人之之事，，治就就是管管理，，管理理众人人之事事就是是政治治。””伊斯斯顿也也强调调政治治就是是价值值的权权威性性分配配，价价值包包含着着权力力、地地位、、荣誉誉、利利益等等物质质的和和非物物质的的多方方面。。2、行行政管管理与与公共共管理理我国普普遍意意义上上的行行政学学、公公共行行政学学、行行政管管理学学作为为一门门学问问，研研究的的是政政府行行政机机关如如何公公平的的、高高效率率的执执行公公共政政策和和法律律、实实现对对社会会公共共事务务管理理的学学问。。行政政管理理活动动主要要表现现为计计划、、组织织、指指挥、、协调调和控控制，，具体体表现现为三三个层层次：：行政管管理的的三个个层次次第一层层次：：政务务（executive)主要任任务是是决定定施政政方针针、路路线和和基本本策略略。这这是政政务官官的职职责。。第二层层次：：行政政(administration)主要任任务在在规划划、协协调与与监督督。这这是高高级事事务官官的职职责。。第三层层次：：管理理(management)主要任任务在在运用用资源源、执执行计计划，，达成成政府府组织织的任任务与与目标标。这这是中中下级级事务务官的的主要要职责责。三个层层次受受制的的理念念及侧侧重点点在我国国行政政管理理的三三个层层次中中，起起统辖辖作用用的理理念是是：一一是强强调政政府是是阶级级利益益的代代表，，而不不是社社会公公共利利益的的代表表、不不是公公共意意志的的执行行机构构，这这样的的政府府不是是公共共型的的政府府。二二是强强调行行政管管理是是直接进行和和维护护政治治统治治的工工具，，忽视视了行行政管管理在在提供供公共共服务务方面面的服服务性性作用用，强强调与与信守守政府府作为为国家家的伴伴生物物是一一种凌凌驾于于人民民大众众和社社会之之上的的力量量，，强调调行政政管理理主体体与管管理对对象之之间是是不对对等的的关系系。由由此导导致行行政管管理研研究和和政府府行政政管理理实践践并没没有完完全、、充分分体现现这三三个层层次，，而是是用第第一个个层次次代替替了其其他两两个层层次。。3、西方国国家关于公公共管理的的理解（1）米尔尔瓦特（H.BrintonMilward）的观观点：公共管理与与社会科学学理论有着着、而且应应该有着或或紧密或松松散的联系系；它研究究的是基于于实践经验验的方法（（experience-basedprescription）和管管理技术。。公共管理理中的所有有问题都与与绩效和管管理有关，，绩效的意意义在于公公共组织或或非盈利组组织如何在在各种形势势背景条件件下改善与与提高纳税税人所要求求的效率与与有效性；；管理则是是指在一个个赋予公共共管理者以以充分权力力的活动领领域中，对对公平、关关心和责任任产生作用用的一种新新的安排，，包括采取取私有化、、公私合伙伙和承包等等方式。（2）詹姆姆斯·佩里里（JamesL.Perry））简而言之，，公共管理理理论应该该提供关于于公共管理理者在各种种变化的形形势条件下下如何做出出行为的有有用的、实实用的普遍遍性原理。。‘有用的的和实用的的’这个词词是表示公公共管理理理论必须是是有实用价价值和以问问题为导向向(problem-oriented)。根根据詹姆斯斯·佩里的的观点，公公共管理理理论就是为为培养公共共管理者实实施有效管管理的技术术、以及遇遇到问题和和在不同情情形下的管管理应变能能力、获得得解决问题题的方法提提供普遍实实用的原理理与方法，，以便增加加管理绩效效。（3）胡德德(Hood)公共管理这这门艺术(theartofthestate)，能够够松散地被被定义为如如何设计和和运作公共共服务部门门，并且细细化政府执执行部门的的工作。分析结论1、公共管管理是重视视公共组织织，包括非非盈利组织织实施管理理的技术与与方法、重重视公共项项目与绩效效的管理、、重视公共共政策执行行的一门学学问，它着着重于公共共事务管理理的运作及及其结果，，着重于执执行。2、公共管管理中包含含的管理技技术、管理理方法、项项目的划分分、绩效目目标与指标标体系的确确定，都离离不开意识识的支配，，或者说都都是在一定定的意识支支配下起作作用。因此此，我们又又不能把它它理解为一一种纯粹的的工具。3、公共管管理以“公公共”为核核心。支配配公共管理理技术、方方法、手段段的意识，，无疑应该该是公共意意识、公共共精神。分析结论4、以管理理主体为例例来理解公公共管理理理念（1）在公公共管理环环境下政府府并不是唯唯一的权力力中心，各各种机构（（包括社会会的、私人人的）只要要得到法律律的认可，，就都可能能成为在各各个不同层层面上的社社会权力的的中心，行行使某种公公共事务管管理的权力力并承担公公共责任；；（2）在现现代社会，，政府正在在把原先由由它承担的的事务转移移给市场、、企业、各各种私人部部门和公民民自愿团体体，他们在在承担了越越来越多的的原先由政政府承担的的公共事务务管理与公公共服务提提供。这样样，应越来来越强调政政府与各种种主体之间间的合作、、沟通与共共识，不应应再坚持专专属性和排排他性，从从而更加强强调了政府府与社会组组织间的相相互依赖关关系；（3）越来来越强调管管理对象的的参与，希希望在管理理系统内形形成一个自自组织网络络，加强系系统内部的的组织性和和自主性；；是建立在在信任与互互利基础上上的社会协协调网络。。分析结论论5、几个个具体的的分析结结论：（1）公公共管理理既不同同于政治治学、行行政管理理和管理理学，但但又与它它们有着着深刻的的联系，，甚至还还以它们们为理论论基础，，这正体体现了公公共管理理的多学学科取向向性特征征，任何何单一学学科取向向来理解解公共管管理，都都是不恰恰当的。。（2）公公共管理理不能理理解为纯纯粹的管管理工具具、管理理技能、、管理方方法，它它必须围围绕公共共这个核核心融入入政治的的、管理理的、经经济的、、法律的的意识，，体现它它是艺术术。（3）公公共管理理不能像像以往的的政治学学、行政政管理学学，只注注重概念念、理论论，它强强调公共共意识是是如何得得到贯彻彻和实现现的，它它强调有有用的、、实用的的普遍性性原理的的提炼和和应用方方法、应应用途径径。因此此，它更更注重了了应用。。（三）公公共管理理学课程程1、认识MPA专业业硕士学位位教育MPA专专业（职职业）硕硕士学位位教育教教育是以以培养培培养在公公共组织织特别是是政府机机构从事事公共事事务管理理或公共共服务的的高层次次、应用用型、复复合型、、专业化化的公共共管理者者和公共共领导者者。MPA教育育是一种种应用型型、职业业型而非非学术型型的研究究生教育育。这种种培养目目标和教教育特点点决定了了在培养养过程中中，要注注重实际际能力与与综合素素质的培培养，教教学内容容要面向向社会与与政府的的需求。。因此，，MPA的的公共管管理学课课程不可可能像以以往理论论型研究究生的基基础课程程那样以以理论性性、描述述性和介介绍性的的内容为为主；也也不可能能搞成是是干部的的培训课课程，把把MPA教育培培训化。。2、公共共管理学学课程与与MPA其他课课程的关关系公共管理理学课程程在MPA职业业学位教教育中，，属于核核心课程程，是基基础性课课程。通通过本课课程的学学习应该该树立基基本的公公共管理理意识、、公共管管理理念念和公共共管理知知识体系系（包括括基本概概念、基基本理论论、基本本方法））；培养养MPA研究生生对公共共管理的的专业兴兴趣，具备从事事公共管管理工作作所需的的包括知知识、技技能以及及必要的的价值观观在内的的基本素素质、理理论素养养和实践践能力；重点掌掌握和学学会理论论应用来来分析问问题、解解决问题题的方法法、技巧巧，但不不是具体体地掌握握某种公公共管理理技能，，具体的的技能应应当通过过其他专专业主干干课程、、方向课课程的学学习来培培养。因此，本本课程应应体现宏宏观性、、综合性性、体系系性的特特点；但但又必须须与其他他课程相相联系，，以其他他课程为为具体支支撑；要要强调基基本理念念、知识识体系和和技能方方法的融融合统一一。二、公共共管理学学课程内内容体系系的构建建我们构建建MPA研究生教教育课程程公共管管理学的的课程体体系，内内容板块块是要考考虑，但但重要的的通过什什么核心心来组合合各个内内容板块块，否则则，就是是拼凑、、拼盘。。中山大学学MPA公共管管理学课课程的内内容体系系第一讲公公共管理理导论第二讲公公共组织织管理第三讲公公共领导导与战略略管理第四讲公公共政策策第五讲公公共人力力资源管管理第六讲公公共预算算与公共共财政管管理第七讲公公共信息息资源管管理第八讲公公共管理理能力第九讲公公共管理理改革与与发展第十讲公公共管理理现代化化三、公共共管理学学课程的的教学方方法MPA职职业硕士士学位教教育的培培养目标标和教育育特点、、公共管管理学课课程在MPA教教育课程程体系中中所显示示的课程程性质和和特点，，决定了了公共管管理学课课程可以以采取的的教学方方法。我们在MPA公公共管理理学课程程教学过过程中，，采用的的方法主主要有：：1、案例例教学案例教学学是MPA教学学中应用用最为广广泛的教教学方法法，案例例分析提供了一一个使概概念易于于理解的的方式，，如果使使用其他他方法来来进行说说明，这这些概念念可能更更加晦涩涩难懂。由老师提提供一个个比较典典型的反反映公共共管理的的问题，，然后给给研究生生提供该该公共管管理问题题发生的的背景，，并给研研究生指指出该问问题所面面临的困困境以及及可能的的解决方方案。让让研究生生经过自自己的思思考和分分析进行行抉择。。通过对对具体案案例的分分析和抉抉择，来来提高研研究生分分析问题题和解决决问题的的能力。。案例教学学应用起起来简单单易行，，但是它它对案例例本身有有一个客客观的要要求，那那就是案案例必须须是典型型的。只只有典型型的案例例才能全全面地提提高研究究生的素素质和能能力。为为此，我我们学院院对教学学案例库库的建设设非常重重视。2、模拟拟教学模拟教学学是在课课堂上根根据具体体的教学学内容，，例如领领导、决决策等公公共管理理学内容容，设置置一定的的工作情情境，然然后让研研究生扮扮演不同同的角色色，并在在这样的的情境下下扮演进进行具体体管理活活动和管管理工作作的角色色，从而而体会工工作中的的不同感感觉。这这样，研研究生通通过角色色扮演，，来提高高他们理理解公共共管理理理念、运运用公共共管理理理论分析析实际问问题和解解决问题题的实际际操作能能力；来来培训他他们的管管理技能能、积累累管理经经验、提提高综合合能力。。模拟教学在在实际教学学过程中要要求比较高高，因为模模拟教学要要想取得良良好的效果果，必须要要找到有实实际政府工工作经验的的人做指导导，对模拟拟的效果进进行点评，，指出模拟拟中的优缺缺点以及应应该注意的的问题。为为此，我们们第一批聘聘请了18位副厅级级以上的政政府官员来来做兼职教教授。他们们的作用就就是进行模模拟教学、、作讲座、、做毕业论论文的副导导师。3、、老老师师讲讲课课讲课课的的方方式式虽虽然然是是一一种种极极为为普普通通又又极极为为平平常常的的教教学学方方法法，，但但是是它它在在MPA的的公公共共管管理理学学课课程程教教学学当当中中的的作作用用却却是是不不能能低低估估的的。。它它与与理理论论型型研研究究生生的的的的讲讲课课、、