陈振明公共管理学考研笔记

陈振明公共管理学考研笔记导论公共管理学的视野公共管理学：对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究。或对公共组织如何有效的提供公共物品的研究。主要部分和核心是对政府管理活动的研究。一、公共管理及其相关概念公共：表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域。行政：处理事务、指导或监督执行、运用或引导。本质上包含为……服务的含义；管理：通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管。意味着控制或获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中是执行由别人（政治家）制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及将政策转变为实际的行动，以内部定向关心机构和人员及办公室的管理（传统公共行政学及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事及内部取向，更多关注的是结果（以最低成本取得目标）和对结果的获得负个人责任。2、“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系：（1）所有组织管理都包含合作团体的活动；（2）所有大型组织都必须履行一般的管理职能（计划、组织、人事、预算等）。B、差别：（1）使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。没有更多有效运作的诱因。（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。私人组织中，权威和责任划分比较清楚；公共部门对政治控制的要求，对一致性和协调性的寻求导致了责任机制的扩散，加深并复杂化了公共决策的过程。（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。与私部门管理不同，公共管理包括广泛复杂的政府活动，公共管理也在政治环境中运作。3、“公共部门”与“公共物品”概念（1）公共部门（主要是政府）是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门,包括政府机构,公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面：狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。（2）why“准公共部门”（第三部门，非营组织）归入公共部门？因其“公共”特性：①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本②与政府关系密切，其生产活动的内容和方式由政府实行控制或必要的行政管制③与政府为社会所提供的物品一致 公共物品或“准公共物品”④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。（3）公共物品：具有消空的非竞争性和诈排他性,门然垄断性及收费困难等特征的物品，具石规模效益大、初始投资最大的特点,政府是提供此类物品的最佳方式。可以把政府的基本职能概括为提供公共物品。非竞争性：一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性：使用者不能被排除在对该物品的消费人群之外。（4）公共物品的划分①纯公共物品：能严格满足消费上非排他性等特征的物品。如：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。准公共物品：不能严格满足消费上非排他性等特征的物品。如：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。②有形的公共物品（硬公共物品）：公共设施无形的公共物品（软公共物品）：法律。政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务：国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基础设施、地方性法规、政策4、“治理”与“善治”①治理：泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会一控制系统、自组织网络六种不同用法。是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。是使相互冲突或不同利益得以调和、并采取联合行动的持续过程。②90年代后，世界银行提出“善治”口号：合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。二、公共管理学范式的兴起1、对传统公共行政学范式的批评作为相时独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特《公共行政学研究导轮》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学2、公共管理范式的出现:⑴两种途径：“政策途径”（P-蜜）；“商业途径”（B-途径）①“P-途径”，来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，将项目作为基本分析单位，机构的重要性不由自身决定，而由它与公共项目绩效的相关性决定。指出公共组织和私部门在所有不重要的方面是相同的。提出了政策方案与政策结果之间缺少的环节：绩效管理，超越公共行政学，获得更广泛综合的跨学科基础。②“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，仍关注组织结构与过程。强调公私组织相似性。关心发展经验理论，公共部门引入私人部门管理经验和模式，焦点集中在战略和组织管理上，以过程为取向。⑵共同点：①以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；②重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。⑶各有所长：①P垂新认识政策分析对于公共管理的看要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。②B强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公私组织的相似性，很少区别，把焦点集中在职业化的公共管理者，而非政治执行官身上。⑷雪城大学（1991年9月20号、21号）第一次美国公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。P途径和B途径逐渐融合。公共管理、传统公共行政、公共政策分析并称公共部门管理研究三大范式（途径）。3、公共管理范式“新”在何处？⑴凯特尔公共管理途径的特征：①拒斥公共行政学和执行研究。从商学院的战略研究中成长起来；②乐观的规范研究领域。致力于研究如何产生结果。③以顶层管理者的战略决策为焦点。分析单位是公共机关高层管理者的行为；④通过案例研究发展知识。从观察中推出管理者所能运用的命题，最终的目标是一系列规范以推导管理者的行为：⑤为管理研究取得和决策研究相同的立足点而奋斗⑵波齐曼公共管理途径的特征：①以一种外部的焦点取向，关心战略和过程②强调“硬”知识（方法技术定量分析）；关注“软”技术（管理政治环境价值）；③以资深管理者（中高层管理者）为方向；④将非营利组织和私人企业的公共方面包含在公共管理的“公共”意义之中；⑤关注理论和规范研究。波齐曼总结对公共管理的共识：①关心规范研究和规范理论；②焦点集中在公共管理和公共组织的明确特征，尤其是政治影响上③问题焦点甚于过程焦点；④强烈主张脉络背景和经验知识⑤关注战略和多元组织问题⑶佩里：公共管理理论提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用和实际的概括和知识（关联实际以问题为方向的），必须提出行动理论和规范理论：行动理论有助公共管理者了解或解秣他们所处的脉络背景和潜在干预功效；规范理论给公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力，应将这两种理论有机结合。理论对管理绩效的作用不是以完全预言的方式发生的。⑷使用公共管理概念的原因（波齐曼、斯特拉斯曼）：公共管理涉及公共行政学无法包含的两个核心问题：①战略问题，即关于公共组织外部环境和他们更广泛的使命和目标的问题；②公共管理注重组织外部管理，公共行政着眼于内部管理。⑸雷尼：公共管理学着重研究三个问题：①公共组织和管理者的类型之间存在什么样的区别？②公共管理研究的“政治环境”指什么？这些脉络背景如何影响公共组织及其管理？这些脉络背景的关键因素和变项是什么？③公共部门管理目标“模糊不清”什么意思？目标模糊如何影响公共组织及管理？⑹林恩：公共管理使用的新的概念框架或理论：代理关系（委托代理理论），市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等。（7）弗利耶：新公共管理必须研究的四个重要且有争论的主题：①公共部门和私人部门之间的差别和相似性；②组织变迁；③正在变化着的公告管理主体的角色和关系；④公共服务组织的战略顶层。⑻欧文•休斯：公共行政、公共政策、公共管理是对公共部门研究的三种范式或途径，它们之间彼此相互联系。三、什么是公共管理学？1、时作为一个学科的公共管理学的三种不同理解⑴公共管理学等同于公共行政学罗森布鲁姆：公共行政是管理的、政治的、法律的理论的应用和为全社会或社会一部分履行规则和服务职能而执行立法的和司法的政府法令的过程。⑵把公共管理学当成公共行政学的一个分支学科认为公共管理学是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。代表人物：奥特、海德、谢夫里兹。⑶将公共管理学看做一种不同与传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式和新的学科框架。（加森、奥弗曼、佩里、克雷默、雷尼、波齐曼、斯特拉斯曼）。2、公共管理学的研究对象:研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决公共事务管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效的提供公共物品。——公共管理活动，公共管理实践。3、公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围传统公共行政局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，公共管理学扩大到其他政府机关（立法、司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公共管理学更具跨学科、综合性的特点。传统公共行政建立在政治学基础h,公共管理学来自广泛不同的学科，更多依赖经济学理论，日益与工商管理学结合。（3）公共管理学的研究焦点由传统公共行政的“内部取向'’转为"外部取向”，由重:视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题例：公共物品，公共选择，政府失败…（5）公共管理学既是实证的又是规范的，传统公共行政局限于规范研究。（6）公共管理学建立在当代公共部门管理的实践和政府改革的实践基础上，这种从实践中产生反过来指导实践的模式，与传统公共行政学相比，更具现实性。4、公共管理学的研究途径：经济学途径成为公共管理学研究的所要途径（管理学途径，政治学途径，法学途径）。采用经济学理论假定，概念框架，分析方法及技术来看待公共管理问题。最有影响的经济学途径：①公共选择理论:将“经济人”假说，交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。②新制度主义（新制度学派）强调制度在政治生活中的决定性作用：制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人有目的的结果；制度存在因为可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本：在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官借I］）;制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。公共管理学的研究方法：方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。基本研究方法有：①系统分析：目的是帮助理解公共管理系统及与社会环境的关系：鼓励对公共管理系统各组成部分、过程各环节同时研究；引导人们注重系统中的结构、层次、功能;促使人们从不同角度提出问题，开拓新的知识领域。系统分析的内容包括：整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。②比较分析：找出共同点、本质或规律性的东西③实验分析：设计模拟实验，找到事物在真实世界中的各种数据及面貌，做出预测。④案例分析：针对已发生事件，重点强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响。四、市场经济与公共管理1、公共管理的起源与演变①阶级和国家的产生。专业职业的公共管理活动就产生了；②近代民族国家出现严格意义上的公共行政就出现了：权力和责任的增长和集中，需要专职的、稳定的、合格的公共管理集团，出现公共管理的专业化职业化：农业社会君主专制体制——工业社会资本主义的发展“三权分立”的资产阶级政治体制,奠定了由行政部门履行公共管理职能的相对独立地位。③发达工业社会的垄断资本主义时期，行政权力扩张导致“行政国家”的出现。行政国家:19世纪末20世纪初，与垄断进程相一致，尤其是二战后，行政权力和活动在资本主义原本三权分立的国家权力主体关系中逐渐扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃最强有力国家作用的一种国家现象。2、市场经济国家的政府管理实践市场经济条件下，政府公共管理的特点:A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。20世纪30年代前，西方各国实行自由竞争、自动调节、自由放任的自由经济政策主张限制国家或政府作用，国家极少或不干预市场运行。原则:私有财产神圣不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。此时政府主:要职能:仅仅是确保资本主义再生产过程的基本前提。①按照民法维护资产阶级商品②保护市场机制免受自我破坏力的影响③从整体上满足经济生产的先决条件（教育运输通信）④使民法制度适应累积过程的需要（税收金融企业法）1929-1933年，西方资本主义爆发最严重的经济危机（大萧条），客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求''为基础论证国家全面干预的合理性，主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。凯恩斯主义认为资本主义周期性危机的根源：投资需求和消费需求的不足。仅靠市场自发调节无法自动有效扩大这种需求，市场机制时令为政府干预留出空间，政府应发现经济体系的关键参数，对其控制管理。20世纪70年代后，西方市场经济家国出现“滞胀”现象（低增长、高通胀、高赤字、高失业率），西方新自由主义经济学思潮兴起，针对政府失灵，主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。西方政府管理改革主线:①调整政府与社会、市场的关系，减少政府职能，做到管少管好；②利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力不足；③改革政府部门内部管理体制，提高公共机构工作效率和服务质量；B,由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式（政府干预模式）亦不同。（1）英美的市场主导模式：主要靠市场调节，政府干预和调控被严格限制在一定范围内，具有较浓厚的自由经济色彩；（2）欧洲或莱茵模式：政府宏观调控力度较大，国有经济成分较大，具有明显的混合经济色彩；（3）东亚的政府主导型模式：政府引导市场模式，即“亲”市场战略，政府干预遵循“充分的市场、必要的政府”原则。政府干预力度更大，政府在财政、金融、贸易、产业、计划及社会资本投入、技术开发、人才培养等方面调控作用突出，具有官民一体、政企一家的味道。3、21世纪我国公共管理面临的挑战A,市场经济发展对我国政府管理提出的挑战计划经济（“命令式经济”）条件下。传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。传统的政府管理模式的弊端：（1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。公共决策科学化民主化程度低，难以制定合理全面正确的计划政策B、转型期政府管理面临的挑战：（1）建立完善市场体制。（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）建立高素质、廉洁奉公的公务员队伍。C、入世对我国政府管理提出的挑战。（1）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。（2）对政府管理的法制化的更高要求。法律规则意识淡薄，”上有政策，下有对策”，地方利益至上。（3）公务员素质与能力的更高要求（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。第一章、公共组织理论一、公共组织概述1、公共组织定义⑴组织:指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。组织目标是组织系统研究的逻辑起点。组织的共性（特征）:组织是人们交往形成的行为关系集合；组织有特定的目标；组织有一定的结构和行为方式：组织有内在的精神意识，是有意养成的，最后形成组织文化：组织是开放的系统随环境变化有机发展。⑵公共组织:广义是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。包括政府组织和第三部门组织。狭义就指国家机关组织。公共组织理论是研究和解释公共组织性质、设计方式、组织行为、组织发展规律等组织问题的理论⑶公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1-1,了解就好）。2、公共组织的构成要素：（1）组织人员：组织是以人为核心的，组织不是物质关系的体现，是人际关系的体现;⑵组织目标：目标决定组织行为的方式和组织发展的方向，是组织成员认为可以追求并达到的某种未实现的状态和条件。公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系；⑶职能范围：职能范围是组织目标的具体化，决定组织规模、内部职位设置等方面:⑷机构设置：是承载组织权力的一系列特定机构的确定，是组织分工的结果：⑸职位设置：是公共组织运行的基本要素，包括职级、职数、职责等，保证了组织权力的流动和组织资源的整合和分配；⑹权力与职权：权力是影响他人的能力：职权是组织正式承认的权力，与职位相关;⑺权责划分：公共组织各部门、层次、成员间若干从属、并列等相互关系的确认，是组织角色明晰化的基本手段；⑻规章制度：以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等严格规定是正式组织和非正式组织的最明显区别；⑼团体意识：是形成组织目标的共同心理基础，公共组织需要更高的团体意识；⑩组织设计：指组织结构分化和整合及组织目标的修正，是最复杂的部分；⑪支持硬件：公共组织赖以存在的载体（场地、房屋、办公设施、经费等）；⑫技术与信息：技术包括科学技术、组织决策原则、方式在内的“政治技术”。信息传递的途径方式是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程也是一个信息收集、整理、传递、反馈的过程。3、公共组织的类型（1）按财务一会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。（2）按公共权力标准分类（按照公共权力的强制性大小）A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如仲裁委员会，起诉。消费者权益保障委员会，行业协会。C、非强制性公共组织：最大特点：非强制性与服务性，多是非营利组织。如各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。(3)按权威与等级结构标准分类A、古典模型:建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。提出模型的八项标准：①使人员适于组织机构②承认一个高层经理为权威来源③坚持统一指挥④使用专业人员和一般工作人员⑤按目的方法领域划分部门⑥授权并使用例外原则⑦使职责与职权相称⑧考虑适当的控制幅度效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。③行政部门在最高层次按主要目标组建，每部门含一切有助实现组织目标的活动。④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。⑤行政权威和责任授予单行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。B、官僚模型:基础是方伯创立的官僚理论。坚信稳定的服从模式必须依靠和发行的信念和对系统命令的服从。官僚模型组织的基础是理性-合法权威：根据组织内所处地位产生职权，行政人员职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。特点：①基于职能专业化的劳动分工。②有明确的职权等级制。③有与任职者和职责相关的规章制度。④有处理工作的程序系统。⑤人与人之间关系的非人格化。⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。特点:①公共事务由多人董事会或委员会进行管理，由代表多元利益的候选人构成:②“代理人”政府。通过合同委托给第三部门完成；③不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；④不是孤立地处理公共事务，与其他公共组织形成网络，通过组织互动实现目标。二、公共组织的结构结构是使组织实现目标基本管理工具，是组织躯体骨架，表现为工作分工几何图式1、管理层次和管理幅度:结构是各种要素的联系方式：横向联系和纵向联系管理层次指公共组织内部纵向的等级数。划分层次的目的：区分工作任务的职权和轻重。一般分为三层：高层决策、基层执行、中层承上启下。管理幅度指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。二者在一定规模的组织内呈反比例关系。管理幅度是衡量工作复杂性的第要标志：工作越复杂，一般来说管理幅度越宽。A、“尖形结构”：管理层次多、管理幅度小。⑴优点:管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。权力集中，分工明确，便于统一行动。⑵缺点:①层次多，信息传递途径长，容易信息失真，使高层决策被“走样”执行。②上下级严格控制，阻碍下级积极性、主动性、灵活性，工作僵化。B、“扁形结构”：管理层次少、管理幅度大。⑴优点:信息传递迅速不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大臼主权,决策、执行面广，也较灵活。⑵缺点:相对松散，集体行动难度大。2、公共组织的一般结构形式：科层组织是现代组织结构的主导形式⑴直线结构：单一垂直领导，结构简单隶属关系明确，每层次的个人和组织只有一个直接领导，不与相邻个人组织领导发生任何命令与服从关系。优点:信息传递途径单一，传递速度快缺点:基层自主性小，职位工作程序固定，容易工作僵化。适合:规模不大工作简单的公共组织。⑵职能结构：部门水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门不只服从一个上级部门。优点:水平分工领导拓展各层管理事务的范围，适应较为复杂的管理工作。缺点:多头领导，政出多门，领导部门如缺乏相互协调，会导致执行混乱。适合：⑶直线一职能结构：综合直线结构和职能结构，既有垂直领导又有水平领导。优点:①加强对水平层次领导部门的协调领导，有助克服政出多门②每个下级部门只有一个明确上级领导，同时接受其他上级部门指导监督有助决策科学化民主化。缺点:垂直领导可能排斥水平领导；部门之间关系更加复杂。适合：⑷矩阵结构:以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行工作任务的结构，垂直领导和水平领导并重。优点：保持组织成员构成的稳定性，有助充分发挥组织成员的综合优势，组织效率较高；与前三种相比更加灵活，适应能力更强（也称适应性组织）。适合：大型复杂公共组织，表现为各种临时办公机构（工作领导小组或办公室等）⑸旁系结构：从科层结构正式成员中抽调一部分，按自由联合方式组成某一特定常设机构，解决特定问题。与矩阵结构不同:组织成员不与自己本职工作完全脱离（半脱产或不脱产）适合:各种学术委员会，评审委员会等。3、我国政府组织的结构⑴纵向结构（层次结构）：反映行政组织内若干层次，上下层次间领导与服从关系。A.宏观上：各级行政组织间：中央层次，地方行政组织的层次。中央层次是中央人民政府一级；地方行政组织层次分三个类型：①两级制：直辖市——区②三级制：直辖市一区一乡镇；直辖市一县一乡镇；省自治区一地级市一区；省自治区一县、县级市一乡镇③四级制：省自治区一地级市一县一乡镇；省自治区一地级市一区一乡镇；省自治区一自治州一县级市一区；省自治区一自治州一县、县级市一乡镇④特别行政区：除外交国防事务由中央人民政府负责管理外，享有高度的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，使用中国香港进行国际经济文化交流活动。B.微观上：行政组织内部的工作层次关系国务院一司局级一处级一科级；省级一厅局级一处级一科级根据行政管理的权限和特点，分为高、中、低、初级，四级权限、四级职位。⑵横向结构（分部结构）：反映同级行政组织间和各行政组织构成部门间分工协作的往来关系，各部门有明确工作范围和权责划分，各部门是平行关系。按职能划分部门：决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。我国主要按职能划分：业务部门： 辅助部门：结合其他划分方式：按地区、服务对象、行业和产品类型划分在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。4、行政组织体制的基本类型A、首长制和委员会制（行政组织中最高决策权所属人数）⑴首长制（一长制或独任制），指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。（2）委员会制（合议制）：指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，易造成争功诿过弊端,委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。我国实行首长制，国务院实行国务委员会议制度,地方行政组织实行政府会议制度。B、层级制和职能制（行政组织构成单位的功能和性质）⑴层级制（分级制）：指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。②缺乏专业分工，工作弹性小。③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。⑵职能制（分职制）：指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政苜长也有精力进行组织的宏观管理。缺点：分工单位无力进行全局宜辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。我国行政组织实行层级制和职能制相结合的双重体制。横向分工细化带来的问题叮解决横向分工细化加剧组织体系内部部门林立、层次莉叠的情况，破坏组织全局性，组织管理难度增大，指挥混乱。需要建立为实现特殊目标而从不同分工部门选派人员组成的临时组织，增加组织体系的灵活性。C、集权制和分权制（行政权力的使用特点）⑴集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。⑵分权制：指下级组织在管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点:①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际,能适应客观环境的变化。②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。③可防止上级组织和个人的独断行。缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷,造成行政组织的分裂。合理行政组织体制是结合集权制与分权制优势的体制，不能太偏集权制或分权制。D、完整制和分离制（行政组织中同一各部门所受的指挥和控制）⑴完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政苜长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，易造成因循守旧的工作作风。⑵分离制（独立制或多元统属制）：指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。分离制迎合多元社会需要，密切合作是提高行政效益的基本前提，完整制更多采用。三、公共组织的过程和行为公共组织过程要素是：信息和权力。组织过程基本问题：冲突和协调。1、组织权力及其运作权力的运用是组织过程的核心，组织权力运作的动态过程与决策的动态过程相一致，组织过程就是决策过程，决策是一个“权力角逐”的游戏。权力：是组织中个人或部门影响他人以达到预期结果的能力，具有结构型特征。（1）权力的来源：纵向权力来源（体现了组织层级制特征），横向权力来源。A.组织高层管理者权力来源：①正式的职位：组织规则确定所有组织成员都必须接受的法定权力②所控制的资源：高层管理者资源分配的权力造成一定的依赖关系③对决策前提和信息的控制：提出决策的指导原则和要点时下层参与者的决策加以限制；掌握更多重要的信息，在关键时刻释放对决策起关键性影响。④居于组织中心位置：在周围形成忠诚的网络或联盟加强对组织的控制。B.中层领导权力来源：取决于组织设计时对他们的定位。①出现突发而急需解决的工作任务时，中层领导权力容易集聚与扩大②下层与高层相互沟通渠道不畅急需沟通，中层领导权力会增加③中层领导有时只做过渡环节，没有特定权利C.低层成员权力来源：初低级职位却拥有很大权力，有能力向上施加影响①个人资源：专业技能、个性等；②职位资源：在组织网络中的特殊位置或所控制的信息流量⑵权力的运行:个人权力可以流向任何方向A.自上而下的权力运行：目的控制下属。①上级直接或间接监督下级并给予反馈；②对下层单位资源进行投入控制；③上级直接或通过组织程序、绩效标准及技术、个体、群体活动的结构化对下级进行行为控制；④实行产出控制，即对组织产出进行监督和评估；⑤当某种规范和价值类型内化于组织时，进行选择与社会化控制；⑥改变任务环境进行环境控制。B.自下而上的权力运行：目的控制上级。（西蒙、巴纳德）：组织下属能够比上级拥有更多的权力。上级命令在被下属接手之前，存在“无差别领域”，上级命令必须先进入这个领域，否则下属不一定在乎上级的指令，即权威由作为下级的个人决定。上级只有三种权力：雇佣和解雇、晋升和降级、某种激励性奖励下级有很多权力：辞职、罢工、怠工、只履行最低表现、只照字面意义执行工作等。C.横向权力运行：目的控制处在左右的同级部门或成员。在科层制结构中不会确定同级部门的权力相等，横向权力在不同部门中的分配取决于部门是否处在权力流与信息流交换的中心位.苴、是否掌握组织资源、是否是不可替代的、是否具仃处理复杂、突发任:务的能力。D.逆向的“反权力”：目的为了削弱权力影响，在“权力角逐”中居于有利位置。⑶组织授权：包括外部授权：组织间授权；内部授权：上级把权力委派给下级，让下属更自主的完成任务授权的障碍：上级的错误观点，即上级组织或高层管理者害怕失去权力后臼己地位受到影响，把授权当做零和博弈，即他人权力增加以自己权力减少为代价。授权的好处：①有利提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。②授权可以增加组织中的权力总量，高层授权的结果是下级更好地完成任务，也就意味着高层权力的增加，只有把权力分配给那些比自己处在更合适工作职位的人，才能带给自己真正的权力。2,组织冲突与协调⑴组织冲突：指组织间行为的“不合辙”。A.目标与顾客的冲突.①特殊群体利益受到顾客导向型组织的保护，使得目标导向型组织的统一目标无法实现②目标导向型组织内部，会为了目标而忽视顾客因素。B.功能与领域的冲突。多数组织以功能为起点，造成不同功能组织在同一领域或不同领域中的冲突，即“条块冲突”。表现为组织的直线结构和职能结构的冲突。C.目标间的冲突。①组织目标每次调整变动会引起组织边界的变化：②不同组织的目标发生交叉时易引起冲突。⑵组织协调。是组织运作的重要环节，是组织管理者的基本任务。组织协调分为：A.水平协调：组织间水平方向上的合作。主要方式有：①利益相关组织通过协商达成协议，明确相互间的边界。②在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。③根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。④建立决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。水平协调的局限性：平等组织在重大问题上不会轻易让步，无法克服所有组织冲突。B.垂直协调：依靠组织等级权威完成协调，是上级对下级组织冲突进行协调。水平协调无法解决的冲突会自动交给共同上级进行垂直协调。垂直协调的局限性：在同一层次组织数量众多时，冲突范围超出上级的仲裁能力，每个组织与它们的共同上级的沟通将大大减少，冲突变得无法解决。⑶组织合作模型特征：①实行小团体控制②发展具有高参与性质的组织文化③竞争以时间为基础，是效率的竞争④成立自我管理团队。作用：有效克服组织冲突带来的精力分散和资源浪费，增进团结避免因激烈冲突导致的对组织问题判断力的减退，消除不主动承担责任反而积极寻找替罪羊的失败者效应，增进组织协调提高组织创新能力和适应性。组织合作的益处和冲突带来的损失合作的益处冲突带来的损失1、提高工作效率1、精力的分散2,雇员的团结和满意2、改变了判断力3、组织目标的实现3、失败者效应4、创新和适应4、协调不佳3、个人行为与组织行为⑴X理论与丫理论（个人行为与组织行为的关系）道格拉斯•麦格雷戈A、X理论：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。②对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。③愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。B、Y理论：①工作与休息实质消耗的体力脑力是一样的，人并非天生不喜欢工作。②外界控制与惩罚并非导向组织目标努力的唯一手段，人只要承诺完成一件事，他就会自我控制、自我指挥。③对任务的承诺和完成任务的回报成正比例，就会产生献身于组织目标的努力。④人在适当条件下不仅接受责任，而且寻求责任。逃避责任，没有进取心，强调安全感是后天经验结果，并非人天生的本性。⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。⑥一般人的智力潜能只是部分得到利用。个体行为模型：①“心理学的人”或“弗洛伊德人”:受不安全、怪癖、动机、情感需要的影响；②“理性人”或“经济人”:追求个人最大利益前提下，理性行为目标相同可预测：③“行政人”::有个人理性也理解组织目标和组织理性。理解个人利益和组织利益以某种方式相联系，但组织选择的结果不一定有利于个人选择，其行为不可预测。⑵公共行政人员行为模型A、“成人发展模型”：20岁工作满足感较低、不现实的期待导致过多现实冲击、承受能力差，急于学习；30岁“安全期”、“职业稳定期”，经过组织内的社会化和个人成长期能克服现实冲击和对工作的不满意感;30岁晚期至40岁中期“中年危机”,工作满意感下降；40岁晚期至50岁，工作满意感重新恢复，乐于传授。接近退休工作满意感下滑。因此20岁与50岁行政人员彼此需要互动，符合组织利益。B、“文化行为模型”：民族文化五个维度：①权力距离：社会接受组织机构权力不平等分配现实的程度；（美小，法意大）②避免不确定性：文化受不明确性威胁的程度；③个人主义一一集体主义；④刚性气质——柔性气质； ⑤长期取向——短期取向C、“政治行为模型“：通过政治因素描述个体行为。分类一：①乡下型：忠诚于组织整体，满意组织每件事，根据组织需要到任何位置去，怀疑组织外面的人，常缅怀过去；②都市型：只忠诚于所服务单位而非组织整体，倾向于接触组织外部关系，成员间关系不紧密。分类二：①制式型官僚：类似乡下型，追求组织声望，对工作不以任务为向导，看中工作带来的效益，大部分职业生涯都在同一组织中度过，普遍存在于中层官员。②专业型人员：类似于都市型，处于制式型官僚的对立面，不在乎个人的升迁，只在乎组织能否让其自由发挥专长；③混合型人士：称为“政治化专家”具有前两种类型的双用特征。混合型人士的目标是外在的和个人的，不在乎组织声望，但希望升到高级职位，这类人员对组织稳定的威胁最大，必须加强监督。⑶公共选择理论与组织行为A、公共选择理论（理性选择理论）：假设组织中的个体是“经济人”。个体行为具有“经济人”特征：①经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择。②经济人追求自身利益最大化。加入组织目的是通过组织实现自身利益的最大化。B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性，，，易产生“搭便车”行为。C、不否认集体利益的存在。集体利益分为：相容性集体利益：个体在追求集体利益时，相互利益不发生冲突，是相容的。排他性集体利益：个体在追求集体利益时，相互利益会竞争冲突，相互排斥。具有相容性利益的组织更可能实现组织集体目标。相容性利益组织不能阻止“搭便车”的难题，需要采取有效手段，激励组织成员为组织目标一致行动。政府及片员是预算最大化者，想尽办法增加预算扩大支出。四、公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织生存与发展产生影响的因素总和。1、公共组织的生态环境：包括微观、中介、宏观环境。主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。组织环境分为一般环境：影响社会中一切组织；具体环境：直接影响个别组织二者不存在清晰界限，一般环境总在不断突破到具体环境中去。公共组织环境结构包括的;系统环境:政治、经济、文化、科技、人力、教育、法制、资源、社会环境。每个子系统包含若干下层环境系统，国际环境因素渗透其中。2、组织环境的基本构成因素⑴政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。⑵经济环境：对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。⑶文化环境：文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓，但是作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。⑷技术环境：制的组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。信息技术环境对公共组织的影响：①信息技术应用使组织结构模式出现“去中心化”趋向。信息交流及时方便，基层自主权扩大，层级结构扁平化；②计算机网络使公共组织管理方式发生变化，项目导向的下级自我管理组织渐增，并出现特殊形式组织——虚拟组织，组织管理者远程管理协调；③改变组织运作的物质依靠条件，缩短组织过程，大幅提升组织效率和适应性：④技术开发创新的内在动力使组织内部分化出专门的技术创新部门，创新成为组织管理者的职责，组织管理者越来越多具有企业家精神。⑸公共舆论环境:渗透上述各因素，并相对独立。左右公共组织目标和行为。使公共组织甫视与媒体的关系和公共宣传战略。3、公共组织变革与发展公共组织建立成开放系统的原因：(1)开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制，提高组织适应能力；(2)开放公共组织具有再生功能，能实现组织的再生产。⑴公共组织的生命周期：说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。包括：①产生(创业)阶段：规模较小，组织结构非规范化，科层结构不健全个人创造性组织管理，组织与环境间物质信息人员交换活跃。主要问题：缺乏有效管理者和管理机制，组织目标不清，组织驾驭内部规模扩张和外部环境变化的能力不足，产品服务单一；②集体化阶段：规模扩大，形成管理层和明确目标方向，科层健全，“分人格化”管理，分工协作加强集体归宿感，产品服务多样化并区分主辅。主要问题：高层领导权和基层自主权的矛盾、③规范化阶段：规模相对稳定，科层更完善，组织管理具有整套规范化程序，专业分工和授权管理，注重产品质量，与相关组织协调生产，组建完整产业链；主要问题：严密规章制度导致官僚习气，繁文缗节降低效率，限制创新。④精细阶段：科层结构应用达到极限，管理者尝试改变结构提高效率，组织进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步向基层下方，提供多种产品服务。主要问题：官僚习气严重，组织日趋僵化，对环境挑战反应迟缓。⑵组织变革过程A、变革目标：①提高组织适应环境的能力②提高公共组织的工作绩效③使公共组织承担更多的公共责任。B、变革过程环节：①对危机的感知：变革必要性②变革方向确定：通过环境分析得出变革目标和方案③变革：方案实施，成员沟通建立新的观念、制度、行为模式④监督调整：根据进程调整措施，固定变革成果，实现新行为模式“内在化”。C、“政府再造论”：认为政府机构任务日益复杂，所处环境充满竞争，变化迅速，顾客要求质量更高更有选择余地的服务。传统官僚制已不适应这种变化，反而成为沉重包袱。因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。政府再造:指对公共体制和公共组织进行根本性转型，提升组织效能、效率、适应性及创新能力，通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构及组织文化来完成转型过程。就是用企业化体制取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。5c战略:⑶组织变革趋势（从三个方面展开）①着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。“学习型组织论，‘：新组织依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础,它的设计是用来处理知识和信息的，组织成员首要任务不是追求单一效率，而是如何识别和解决新的问题。②着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”、“网络组织论”、”虚拟组织论”。无缝隙组织特点：a.工作不存在条块分割，组织任务由具有多种技能的团队完成，避免推诿扯皮。b.组织成员角色明确性和清晰性低，没有严格组织分工。c.提供非标准化产品和服务，具有高度顾客导向性d.有较高时间敏感度，注重结果和反馈，工作评价建立在顾客满意基础上。③着眼于组织功能的变化。政府再造论提出完美政府组织十条标准：见黎民第二章、政府改革与治理为适应变化的社会经济环境，有效履行职能，政府自身总是不断改革变化。对我国而言，市场经济发展要求转变政府职能，建立灵活、高效、廉洁政府。第一节治理理论：从合作网络途径角度，探讨公共管理治理理论。一、治理理论实践基础人类社会处理群体活动的组织活动，解决合作事务的具体实践。国家产生前以氏族为单位管理集体生产和共同防卫；进入阶级社会国家政府成为管理公共事务的主要组织形式；农业社会鲜明政治色彩；19世纪末20世纪初“行政国家”现象：20世纪70年代末公共服务市场化、民营化：90年代末全球化分权化。如今，合作网络成为处理公共事务重要组织形式，使公共管理成为社会联合行动。二、治理理论的研究途径,理论体系的不同研究途径：1、“政府管理”途径：将治理等同于政府管理，侧重从政府部门角度理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。①“新公共管理”：以“经济人”为假设，质疑官僚行政有效性，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果和顾客导向，追求“3E”目标，关注公共部门微观经济问题。是新自由主义在国家问题上的体现。（毛寿龙）。胡德主要内容：①即时职业化管理②明确的管理目标和绩效评估③强调产出控制④部门分权建立网络型组织⑤引入市场竞争机制⑥运用私部门管理风格和方法。②“善治”：是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。2、“公民社会”的途径：①治理是公民社会“自组织网络“，公民社会部门在自主追求共同利益过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。②自治公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域;组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。（俞可平）。③'‘自组织网络”：社会中心论的治理观。视国家为潜在威胁，把国家边缘化。（3）合作网络的途径：试图在“网络管理”框架内整合上述两种研究途径。综合考虑政府层面和非政府层面有关治理的用法。研究非政府部门和政府部门连结起相互依存的合作关系，即网络关系。①继承“自组织网络”，将治理视作相互依存状态下的管理，公共社会部门为治理主体，公私部门分享权力合作治理，脱离“社会中心论”，建立“多中心共同行动体系论”②吸收“政府管理”途径观点，建立负责高效法治的政府，限制政府职能与其他主体地位平等。3、治理与统治的关系治理:是对合作网络的管理，又:称网络管理或网络治理。指为实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互储存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。其实质是一种合作管理。A、治理与统治的相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。B、治理与统治的区别：①管理主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动;治理是政、企、社会团体和个人等公共活动者共同处理公共事务的活动。②管理客体不同。与统治相比，治理地对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。③管理机构不同。统治的机制是控制;治理的机制是信任。④管理手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）；治理是新的管理工具（合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区）。⑤管理重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。4、网络治理的新特征①多中心的公共行动体系。②反思理性的“复杂人③合作互惠的行动策略。④共同学习的政策过程。三、网络治理的实践模式（网络治理基本类型）1、全球治理：为维持正常全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。是多中心权威的合作。特点：①治理主体是世界范围的公共行动者。②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，如公益和公害问题。③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。2、民族国家的治理：特指在民族国家范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供公共物品，还动员利用社会力量组织公共物品服务的生产。①政府间合作网络：政府协商会、特区、地方政府间特定领域合作②政府项目执行网络：通过服务网络执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。③公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。3、社区治理：①志愿版务。②利用各种1卜菅利组织和私营机构将分社区公共服务资源。③消费者控制。其优点：①更能制定符合成员需求的政策②推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。4、公共服务社区化是世界潮流。社区治理成为培植政治国家与公民社会间信任关系的重要渠道。见网络治理新图示：P100网络治理根本任务：提供各种类型的公共物品和公共服务；网络治理主体：由政府、私营、第三部门三大部门以多种合作方式组成的公共行动体系：网络治理工具多元化，是将公共目标转化为联合行动的重要途径，工具的采用取决于不同的问题情境。网络管理类型包括：全球治理、民族国家治理、社区治理等基本类型四、网络治理的多重困难1、可治理问题①在市场和政府起不了作用的地方，合作网络也不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。②合作网络可以解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。2、合法性问题指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。3、有效性问题治理能力与治理需求间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径提高合作网络治理能力：①明确网络的能力限度：“有所为有所不为②开发新的管理工具。③培养网络的管理者。④网络中的行动者要有行动意识。4、责任性问题由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。改善：①加强行政化理建设，五塑职业主义精神；②完善公共责任制度，确保公民权利实现。③政府特殊的责任定位：确立合意，保持社会的凝聚力;“元治理”角色,即采取最后补救措施重塑合作网络。第二节当代西方政府改革•、当代西方政府改革浪潮1、西方各国政府改革的概况及特点：英国：美国：新西兰：澳大利亚：欧洲大陆：概况分为三类：①新公共管理改革：新西兰系统化，美国渐进主义，加拿大居两者之间；②连续不连续性的渐进主义改革：欧洲大陆：瑞典合作主义，德国渐进主义③争取行政合法性或强制性制度化的改革：南欧半岛国家意大利、西班牙、希腊。2、西方各国政府改革的背景和原因①经济和政治因素：石油危机经济萧条福利国家不堪重负是政府改革直接原因。②经济全球化的出现是一个推动力。③新技术革命尤其是信息革命是一种催化剂。④传统官僚体制失效和商业管理模式的示范性影响。三、当代西方政府改革的内容及措施①政府职能的优化：极少政府干预通过民营化、放松管制及压缩式管理等途径，使政府职能仅限于：经济法制化、经济宏观调控、提供公共物品和公共服务；②公共服务的市场化、社会化：政府业务合同出租、以私补公，建立伙伴关系，打破垄断良性互动、公共服务社会化③分权：分散管理职能，缩小行政范围，由对立机构、社会、非政府组织承担公共服务，能迅速满足需要，更高效率、更强责任性、更多灵活性、更具创新精神。④引入现代化管理技术：管理主义倾向：战略、全面质量、成本、标杆管理等⑤人力资源管理改革：放松管制增强灵活性、公共管理者非职业化、绩效评估及灵活付酬制度；⑥机构的重组：在试图实现对权力和功能更合理配置的过程中，政府机构的合并和撤销的行为。是村公共组织实质性的调整，提高政府活动的计划性和协调性。三、治理的新模式1、利益驱动模式（撒切尔主义政治经济学）：将私部门管理方法和技术引入公共部门管理，强调二者都以提高效率为核心。基本内容及特征：①强烈关注财政控制、成本核算、钱行所值和效率问题、关心信息系统的完善；②建立强有力一般管理中心，采用层级管理和“命令控制”管理方式，明确目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移：③发展正式绩效评估方法:④强调时顾客负责，非公共部门参与公共物品提供，市场基础、顾客导向，边际市场试验；⑤解除劳动力市场规制，加快工作步伐，绩效工作制及短期聘用合同；⑥雇员自我调节权力减少，权力向管理者转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明管理形式；⑦更加更具企业管理色彩而非官僚色彩的授权，更强调责任制：⑧采用公司治理新形式，权力向组织战略顶层转移。2、小型化与分权模式:以垂宜整合组织形式的解体和组织灵活性增强为特征。大型组织缩小规模，广泛合同承包，分散为更具自主性的商业单位。内容要点：①从市场中心向更精致更成熟的准市场扩展和转变，成为公共部门配置资源的机制；②从层级管理向合同管理转变；③出现较松散合同管理形式；④小战略核心与大操作边缘分离，市场检验和非战略职能的合同承包；⑤公共部门雇员大量减少，向扁平组织结构转变，组织高层领导与底层职员减少；⑥公共资助与独立部门供应相对分离，出现购买型组织；⑦从“命令控制”向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用等新风格转变，咐组织间战略日益重视；⑧从标准化服务向灵活多样服务系统的转变等。3、追求卓越模式:强调组织文化市:耍性的人际关系管理学派。强调价值、文化、习俗、符号等在形成实际行动中的重要性。要点：①自下而上，强调组织发展和学习，将组织文化看做组织发展黏合剂，强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化②自上而下，努力促进组织文化变迁，管理组织变迁项目，强调可塑造可变化的公司文化，重视领导魅力的影响和示范作用，应用魅力型的私部门角色模式，强有力的公司培训项目，要求公司口号、使命、声明和团结的加强，明确的交往战略，更具战略性的人力资源管理职能。4、公共服务取向模式:最不成熟最具潜力，代表私部门公共部门管理观念新融合。基本内容及特征：①关心提高服务质量，强调产出价值，必须以实现公共服务使命为基础：②管理过程反映使用者的愿望要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念：③怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选地方委员会；④强调对日常服务提供的全社会学习过程⑤要求一系列连续不断公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制。四种治理模式主要特征：5、新公共管理的内容（主要特征,西方政府改革基本取向）：①让管理者进行管理，强调职业化管理；②衡量业绩，明确绩效标准与评估；③产出控制，项目预算与战略管理；④顾客至上，提供回应性服务：⑤分散化，公共服务机构分散化小型化：⑥引入竞争机制；⑦采用私人部门管理方式；⑧改变管理者与政治家、公众的关系。四、对当代西方政府改革的评价A、积极："新公共管理模式”克服了传统公共行政模式弊端且更具现实性及生命力。①官僚体制是被证明过时、僵化、无效率的政府体制模式。②政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。③政治与行政分开在实践中难以做到，不现实。④传统人事行政模式重大变化，公务员永业观念被打破，合同、临时雇佣成重要用人方式。B、消极：批评：①新公共管理的理论基础和意识形态倾向：公共选择理论新制度经济学为理论基础，是新保守主义和新自由主义公共管理哲学。②批评新公共管理改革市场化和管理主义总方向。市场崇拜，忽视公私本质差异。③批评新公共管理具体措施。合同出租、分权、私有化、放松管制、结果导向、顾客至上等。理论上矛盾：①企业自主与民主负责间价值冲突。②公共企业图景与公民参与价值间的冲突。③企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。④企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。实践中矛盾：人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。第三节转轨时期我国的行政体制改革一、我国历次机构改革简要回顾：①1952年底开始：以加强中央集权为中心。②1956年下半年：以中央向地方下放权力为主要内容。③I960—1965：重新强调集中统一。④1982：重点——撤并行政机构，裁减人员。⑤1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。⑥1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。⑦1998：国务院调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。⑧行政审批制度改革：1999年底启动校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。A、行政审批制度改革的问题：①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。②许多地方审批事项仍较多，手续繁杂。③制度化建设与体制创新力度不够。④审批权产生机制不健全。⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托任务。B、全面实施《行政许可法》条件：①市场经济体制完善及加入WTO创造良好环境。②行政审批制度阶段性成果奠定基础。③较充分的政策执行的准备工作。④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。二、历次机构改革成就、经验和教训A、成就：①对政府改革看耍性、必要性和迫切性取得一定程度共识。②机构和人员膨胀势头得到有效抑制。③政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。④政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展。⑤国家公务员制度基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。B、经验：①坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标。②坚持精简、统一、效能的原则。③坚持积极稳妥的方针。④坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。⑤坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜。C、问题：①政府管制仍较多，市场机制作用没有充分发挥。②政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域干预较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。③政府内部决策职能与执行职能不明确，使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效制约机制。④地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。D、缺陷：①政府改革被动适应性远远大于主动前瞻性；②政府改革视角狭窄，限于撤并机构精简人员③缺乏对政府改革理论上的反思，理论滞后限制战略和政策的选择；④政府改革孤立于政治和社会系统，需要全面的大规模的政府再造；⑤效率主义改革典范的局限，忽视民主、公平、社会正义、责任的价值和公民参与。E、深化行政体制改革应处理好的几个关系⑴处理好机关改革与其他配套改革的关系：不局限于机构精减、人员裁减，把组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新及相互关系调整有机结合。①机构性变革。②工具层面变革。③价值层面变革。⑵处理好实质理性与工具理性的关系。重视价值和价值目标，还需引进现代化管理方式、方法和技术。⑶处理好中央与地方政府改革及自上而下和自下而上改革的关系。①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。②中央政府V地方政府的改革时间差应缩短。③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，更多采用自下而上的方式。三、我国行政体制改革的新趋势1、我国行政体制改革的基本方向：转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多重多头执法等问题。按政事分开原则改革事业单位管理体制。改革完善机制，推进决策科学化民主化，深化干部人事制度改革，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制；加强对权力的制约监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。2,国务院机构改革方案指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，转变政府职能，调整完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。国务院机构改革的五个重点（方案）：①深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会（国资委）。②完善宏观调控体系：国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。③健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。④继续推进流通管理体制改革：组建商务部。⑤加强食品安全和安全生产监管体制建设。组建食品药品监督管理局等。3、试点城市深化公共行政体制改革方案（地方政府改革新趋势）广东深圳和顺德、福建晋江、浙江上虞和青岛城阳区为全国深化公共体制改革和机构改革的试点。共同特征：①由侧看机构改革向更系统的改革转变，向建立现代化政府管理体制和模式转变。②改革思路以创建服务型政府为目标。③加大政府体制创新和政府职能转变力度。④重视行政管理方式创新：市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入。第三章、政府间关系第一节政府间关系研究概述一、1、政府间关系：指中央政府与各级地方政府间纵横交错的网络关系，包括纵向中央政府与地方政府、各级地方政府间关系；同级地方政府间及不存在行政隶属关系的非同级政府间的关系。二、国内外政府间关系研究进展1、国外政府间关系研究现状：2、我国政府间关系研究的不足：①主要限于中央与地方关系的研究，政府间其它脉络关系关注少（横向、交叉）。②对中央与地方关系分析侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少。③分析方法以实证研究为主，理论分析不足，政府间关系模式分析仍是空白。三、政府间关系研究的网络途径：⑴传统中央捽制模式:①中央政府掌控一切，从等级制顶端对政府体系进行管理，不着眼整个体系。②地方政府在等级制体系中是被控制，不是自控制的，是依赖性非自治的：“自上而下''分析视角。⑵地方自治模式:源自世界性地方分权潮流。强调高度地方分权与自主治理，不是中央控制与影响。中央政府对地方给予更多关注，为其提供更多资源：“自下而上⑶网络模式A、网络基本内容①网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，目.在地位上是平等的。②网络因为行动者之间的相互依赖而存在。③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。B、特征：①行动者的多样性与等级制色彩的弱化。②相互依赖与分权：讨价还价、相互妥协。③策略活动与合作：使障碍最小化。总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。第二节西方政府间关系的历史和现实一、西方政府间关系的历史演进：①西欧封建社会末期及资本主义发展初期中央高度集权；②17、18世纪英美地方分权；③二次世界大战前后中央高度集权；④二战后再次地方分权。二、西方政府间关系若干模式1、拉焦尔模式政府间关系类型：P154表4—12、赖特模式3、罗斯构想：着重中央与地方的依存关系4、松村岐夫模式特征：①分配方式上，涉及中央地方法律上的权限体系，三级紧密相连，是相互分割同一领域内的权限和责任的共有体制；②在相互依存中，中央地方关系的关键是“交涉”，交涉行动者是多元的。③交涉过程中理解是关键。5、罗茨模式：政府间管理结构：官僚体制、市场方法、网络管理。实现政府间管理的战略：合并、咨询、讨价还价、回避、激励、劝说、职业化。网络关系的特点：互惠、相互依赖不是竞争。三、西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现⑴政府间关系等级制色彩的弱化：①大都市区管辖单位碎片化；②城市地位上升改变城市与州和联邦关系。⑵中央与地方的分权倾向：增加地方自主性方向发展，改变地方过分依赖中央局宙i,使政府间资源分配更趋平衡，以提高相互依赖程度。⑶地方政府间合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。第三节中国政府间关系的现状与改革一、中国政府间关系传统模式：等级控制模式。政府间关系特征:⑴政府间结合构造上，层级隶属关系金字塔：中央地方职能高度一致，无明显分工。⑵政府间权力分配上，实行中央高度集权：①财政管理体制：中央集中财政资金，完全控制地方预算资金使用范围和方向。②事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。③干部管理权限：中央对地方干部任免、提拔、审查和惩处全面管理和控制。⑶政府间横向关系上，阻隔多而联系少：①缺乏合作内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。②缺乏合作的物质基础，地方政府缺乏资源控制在中央各部门。二、中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪***A、政府间关系等级制结构的变化⑴准层级大大减少：为政府间组织结构扁平化奠定基础，密切各级政府间直接联系。⑵城市尤其是中心城市发展对等级制结构产生重大影响中心城市:指经济上有重要地位起特别重要作用，具有强大吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。①计划单列实行及副省级市确立，对政府间关系的等级制的影响改变副省级市在政府行政体系中地位和中央政府与城市政府关系：经济管理匕中央与副省级市关系是直接的。在行政指导和监督上，中央与副省级市关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市三者由单一垂直领导关系变为不等边三角关系。②"市管县'’体制影响,“市管县”：用地级市管辖原属地区管辖的县。实质是，一方面把一级城市政府变为辖县一般政府，又是将派出机关地区行政公署转变为省县间一级政权，是城乡经济和行政一体化的两个过程同步进行的结果。a、模式：①，地市合并型”：具相当经济实力省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原行政公署，实行市管县。②“升级合并型明将一般县级市升格为地级市，实行市管县。③“县改市型”：将新设县改市升格为地级市，实行市管县。b、目的：①解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。②解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。c、积极意义：①在地区经济和社会发展上，有助城乡经济互补与联合，有助农村城市化。②在地方行政体制发展匕加强省、市、县间联系，使市、县两级政府职能都有所扩展。d、对等级制影响：①辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。②“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。B、地方分