中国公共事业管理的模式选择1

中国公共事业管理的模式选择公共管理事业模式是在公共事业管理中能对现实产生影响的管理主体的构成及其组合方式，它是在多种因素的影响制约下产生的，并随着社会经济的发展变化而演变的，其实质就是在一定的条件下，公共事业管理过程中的政府与市场、政府与社会的关系状况。一、公共事业管理主要模式及评价随着公共事业管理模式的历史的演变可以分为保护模式、干预模式、市场模式这三个模式。西方学者还对当代公共管理模式进行了多样设计，其中比较有影响的有企业化政府模式设计、参与政府模式设计、 灵活政府模式设计和放松规制政府模式设计等。 这些设计集中反映出当代市场经济的复杂与活跃，以及处于此种经济环境下的政府与社会、政府与市场的系统联系与相互作用。鉴于公共管理三个模式具有典型意义，因此有必要对这三种种模式进行进一步的分析。（一）公共事业管理的保护模式公共事业管理的保护模式又称为公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式，它的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。所以说政府社会公共事务管理中的有限职能的定位， 市场或私人很少参与社会公共产品的提供，数量有限的社区公共事业产品供给基本由社区自行解决，构成了古典自由经济时期公共事业管理模式的基本内涵。（二)公共事业管理的干预模式公共管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面于预并垄断公共管理过程的管理方式。在这种公共管理模式下，市场对公共管理的参与是间接而非直接的。干预模式下的政府组织结构、管理方式和价值观念等都有合理因素。从政府组织结构看，任何国家的政府组织都是按层级化设计的，这种设计规定了行政权力的运行方向、行政领导的指挥线路、行政信息的传递渠道和行政人员的职责权限，是政府有效行政的组织保障。市场模式所倡导的“压平层级”是对行政层级的减少而非取消，因而不会从根本上动摇官僚制行政组织结构。公共管理的干预模式在其三十余年的发展中，由于政府行政环境的大幅度变化而逐渐显露出一些弊端。严格的层级节制关系，导致整个政府组织的刻板僵化与动作迟缓，使政府难以灵活主动地应付瞬息万变的信息社会和竞争活跃的市场经济，从而大大影响了政府基本功能的发挥;由于机械的专业部门分工，导致政府机构林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率;人员的终身从业制度，导致了行政人员循规蹈矩、惟上是从，缺乏创新精神和社会责任感等。（三)公共事业管理的市场模式公共管理的市场模式是一种政府与市场分权、政府与市场共同参与公共管理过程的公共管理模式。在这种公共管理模式下，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场对公共管理的参与是直接而非间接的。在实践中，市场模式的具体做法包括国有企业私有化、公共服务付费制、竞争与合同制、行政分权、放松规制等。从政府管理方式看，官僚制政府以权力为轴心，运用计划、组织、指挥、协调、控制等方式，对全社会实施强制性管理，这是迄今为止最为有效的管理方式。市场模式倡导的“绩效管理”方式，本质上依然是行政控制，只不过是将控制的侧重点从过程转到了结果。至于自上而下的行政分权与官僚制也不冲突，从某种程度上看它还是对官僚制的一种强化。因为，伴随着行政权力向基层政府的倾斜，整个官僚行政组织结构会变得更加稳固。市场模式的基本趋向，诸如企业化政府、参与政府、灵活政府等，都面临着一些巫待解决的问题。例如，与企业活动相区别，政府侧重选择公共利益、长久利益而非经济效益、暂时利益，即使这种选择有悖于经济效益、暂时利益。在这种选择面前，市场导向、成本核算、绩效评估等一些企业运行方式很可能会失去效用。同时运用市场模式建立企业化政府，还很可能把市场模式所固有的弊端带入政府，形成新的官场积弊。对此英国学者温森特·莱特在《欧洲公共行政现代化:英国的个案分析》一文中评论道:“传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测性、凝聚力和持续性的公共行政，会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”由上述评价可知，各种公共管理模式，尤其是干预模式和市场模式各有利弊，因此，公共管理模式选择必须充分考虑各种模式的融合与综合运用问题。二、我国日益丰富和复杂的公共需求（一）在计划经济体制下作为公共产品由政府提供的科技、文化、公共教育、公共卫生等，以及城市公共事业产品如公共交通、水、电、煤气及城市卫生等，在市场经济条件下仍然是市场不能自发解决或者不能完全依靠市场解决的基本的公共需求；随着“政企分开”、“政社分开”和“企社分开”改革的展开，随着对传统的以分房制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革深入，以往单位所承担社会职能被逐步剥离，计划经济下的“单位人”逐步向市场经济体制下的“社会人”转变，单位福利逐步转为市场经济下的社会保障成为公共需求；随着科学技术的发展而形成的社会公众的生活日益技术化，除了传统的邮政、电话等外，以现代数字通讯为核心的无线通讯、互联网鞥已成为社会公众日常生活的一个重要组成部分，从而在信息资源的共享有冰消地提高人们经济和社会活动天地的同时，也使“信息服务”和“信息管理”成为公共需求；随着经济的增长，环保及资源和环境的协调发展问题，人口问题日益突出，成为新的公共需求。（二）随着社会主义市场经济体制改革的深入而日益明确并得到社会和国家正式承认的戈个人对利益多元化格局的形成，使以公众参与为一个基本形式的现代民主发展有了坚实可靠的闲事基础，从而使广大人民群众在生活条件、文化层次逐步提高的基础上，自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强，并开始首先集中地表现在要求对政府处理公共事务，提供公共产品的整个过程进行参与和监督。（三）正是随着社会主义市场经济体制改革的展开和深入，以民间组织或非盈利组织为基本组织形式的社会，在相当程度上从无到有，不断发展。具体闻言，建立社会主义市场经济的改革从两个方面催生着民间组织的出现：一是公民社会所要求的私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自知性质、个人的选择自由等基本特性，也正是市场经济的基本特性，公民社会与市场经济是相生相伴的，因而市场经济在中国的出现和发展，为非政府组织的成长打下了必要的基础。二是社会主义市场经济体制的逐步建立和完善也对非政府组织提出了需求，开拓了发展空间；即随着“单位人”向“经济人”和“社会人”的转变，以往属于单位管理但实际上应由社会管理的事务从单位中逐步剥离，同时，在经济快速发展的基础上，公民的生活需求也日益提高并多样化，这就大大增加了社会管理的任务，传统的政府一行政方式对社会的全面管理方式已不适应现实公共需求的发展，而政府让出的空间也难以全部转交给营利性企业，因此在一些实际上是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事，也逐步交由社会的自组织承担，从而促进着社会的发育。（四）我国正处于社会的转型时期制的行政体制尚未完全培育起来市场体制以及适应市场体我国现行行政体制以理想官僚制为主，兼有封建官僚制遗存、理想官僚制不足和新型行政体制正在建构的特征。我国政府组织仍处于理想官僚制不足阶段，存在专业化人才和专业化分.工普遍缺乏、行政人员对行政规则普遍轻视、行政腐败依然存在以及根治不力等问题。从行政体制建构上看，我国正处于新型行政体制建构的过程当中， 有些地区建构的速度很快。例如，深圳市已初步建成了 “/又大体系”，即:科学化、民主化的行政决策体系，小政府、大社会的大系统管理体系， 以间接管理为主的宏观经济调控体系， 层次分明、责权明晰的国有资产管理体系，国家公务员科学管理体系， 适应科学决策的信息咨询体系， 反腐倡廉的行政监督体系以及与市场经济体制相适应的行政法律法规体系。三、我国公共管理模式的合理选择改革开放以后，由于国家发展战略的重大调整和政府职能的逐步转变， 公共管理有了足够的空间，我国选择公共管理模式的时机已经成熟。 但是，这种选择必须建立在对公共管理各种模式基于我国的实际国情，我国公共管理模式宜选择“引导政府模式”。原因是，公共管理模式的选择必须充分注意各种体制间尤其是新旧体制间的断层和摩擦，以避免因体制间的断层和摩擦而导致的社会失衡、失控。“引导政府模式”是一种介于干预模式和市场模式之间的、有效地平稳衔接新旧行政体制的公共管理模式。其基本含义有三:第一，在政府组织内清除封建官僚制遗存，弥补现代官僚制不足。第二，对政府职能结构进行根本性调整，将公共管理职能作为政府的首要职能。第三，充分发挥政府在公共管理中的领导作用，特别是政府通过计划、组织、指挥、协调、控制等对公共管理的宏观调控作用，但在公共管理的具体事务和公共服务的具体提供方面，则以市场运行方式充分发挥政府外组织的作用，逐渐实现公共管理社会化。清除封建官僚制遗存与弥补现代官僚制不足往往表现为同一过程，在这方面，我国政府组织需要进行大量的、系统的改进。其中，加强规范政府法的立法、完善国家公务员制度、改革和完善行政执法制度、严格行政监督等，都是这些改进的重要组成部分。以规范政府法的立法为例，改革开放20多年来，我国的立法工作取得了重大进展，但是，规范政府法立法是一重大薄弱环节。当一些西方国家已经开始构造一个“放松规制政府”的时候，我国提出必须加强规制政府，这恰恰说明了我国规制政府的缺乏。我国政府职能结构长期失衡，积累了诸多社会公共问题，涉及社会成员的基本生活保障问题、国民素质提高问题、公共服务和公共设施问题、环境问题、人口问题等。这些问题不解决，社会和政府的稳定、甚至是政治体系的稳定都会受到影响。作为公共权力组织，政府必须以解决社会公共问题为己任，加快自身职能结构的调整，较为圆满地解决社会公共问题。至于公共管理的具体事务或公共服务的具体提供，政府完全可以利用市场机制，交由公民、法人和其他组织实施，逐步实现公共管理社会化。对于现实中国而言，公共管理社会化不仅是必要的，而且是可能的。一方面，中国社会的利益要求较之以往已大幅度增加，对于这些利益要求既不能置之不理，也不能采用增设政府机构、增加政府人员和加大财政开支的方法予以满足，而只能依靠公共管理社会化。公共管理社会化不仅有利于满足社会公共要求，而且有利于改革传统政府的组织弊端。另一方面，公共管理社会化需要一定的社会发展条件、政府体制条件和市场运作条件。经过20多年的改革开放，中国社会变化巨大，上述条件均已初步具备，从而为公共管理社会化提供了可能。出师表两汉：诸葛亮先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。

“能”，是以众议举宠为督：亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也 。臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。后值倾覆，