价值理念公共行政论文x

任何时代的公共行政都必定是在一定的价值理念的指导和规范下展开的，公共行政也不可能价值中立。那么，当代公共行政的价值理念主要有哪些？西方传统行政学曾以效率为主要价值理念，新公共行政学强调的社会公平也是公共行政的主要价值理念，而新公共管理理论又进一步将公共性、公共利益、民主、法治等追加为公共行政的主要价值理念。我国公共行政学界近年来对公共行政价值理念问题也颇为关注，中国行政管理学会2012年在湖南湘潭召开的第八届行政哲学研讨会的主题即社会主义核心价值观与行政价值。与会学者中有人强调正义是公共行政应然的、核心的价值［1］，当代公共行政伦理基本的价值理念有公共责任、公平正义、公共效率、社会和谐、自律宽容等。［2］这些认识和概括无疑揭示了当代公共行政价值理念的基本内涵，但似乎还不够系统完整，解说也不够充分。笔者认为，当代公共行政的主要价值理念可以概括为以人为本、公共利益、公平正义、行政效率、民主法治等五个方面，并作如下说明，以就教于同仁。一、以人为本所谓以人为本，即以人为目的，以人为原则和尺度，一切决策和行动都以尊重人、善待人、成就人为前提。以人为本的人这个概念主要是相对于神和物而言的，本则主要是相对于末而言的。所以，以人为本也就是说，与神或物相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人为本，主要是为了反对或防止人们在决策或行动中，因为神或因为物而轻视人、蔑视人，而将人异化为工具。我们也进一步强调，以人为本所谓的人，是指每一个人，而不是指某个人或少数人，不是个人主义或利己主义的人;是全面发展的人，而不是片面的、单向度的人。人的生存与发展无疑离不开世界万物，物的有无成废、物的存在和运动的形式常常决定人的生死祸福。因此，人不能不重视物，甚至因此而崇拜物。人对物的重视乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因为对物的重视和崇拜而忘却了人本身，而将人置于次要、从属、屈服的地位，而将人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就应该反对了，就应该强调以人为本。这也就是说，物很重要，但在人与物的关系中，以物与人相比较，则人为本，物为末。神是由人创造、设想出来的，神并不存在。人因为对其所经验到的许多现象无法确切解释，或无法有效控制，所以设想有神。神无所不在、无所不能，从而使人所面临的难题可以寄希望于神的帮助而获得解决。因此，相信神，对人而言是一种安慰，可以使人们在困难、痛苦中看到希望，树立信心，而不至于惊慌失措、悲观绝望。同时，也因为相信神而为人的行为树立了一个监督主体，使人不敢恣意妄为，不敢为非作歹，从而为人的利益福祉增添了一份保障。这也就是说，神的存在是有积极意义的。但是，神毕竟是由人设想出来的，而并非真实存在，因此，神的作用和意义其实又是非常有限的。如果人们将自身的命运完全托付给神，完全成为神的奴仆，则本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危险的。因此，我们要强调以人为本。以人为本是一种极具普遍性的价值理念，它对所有人的所有行为都具有指导和规范意义。但它尤其是公共行政领域的最重要的或首要的价值理念，因为公共行政涉及的是公共利益和公共事务，涉及社会中每一个成员的利害祸福。如果一个社会的公共行政目中无人，轻视人、蔑视人，则所有人都将遭受煎熬。也因为在公共行政过程中，更多地要涉及人与物的关系、人与神的关系，公共行政主体更容易在人与物、人与神的关系中迷失方向，所以更应该强调以人为本。以人为本的思想理念可谓源远流长。我国春秋战国时期的管子即曾明确提出以人为本。《论语》也曾记载，孔子从朝廷回来，得知马棚失火，只问了伤问马《论语乡党》。说明孔子实际奉行以人为本的理念。西方近代史上的人本主义和人类中心主义更是强调以人为本，要求承认人的价值和尊严，以人为万物的尺度，以人类的生存和发展为最高目标①。马克思主义的思想体系中也包含有以人为本的思想。马克思曾说专制政体的原则总的来说就是轻视人，蔑视人，使人不成其为人[3]411，这种制度的原则就是使世界不成其为人的世界，世界于是成为庸人的世界，成为政治动物的世界[3]410，419。中国共产党人对马克思主义的人本主义思想作了继承性阐释。2003年10月，中国共产党十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展;2007年10月，胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会报告中提出科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本……，强调必须坚持以人为本。十七大将科学发展观写入党章，而以人为本也正式明确为中国共产党的最重要的执政理念。二、公共利益以人为本实质上也是以人的利益为本，即我们的一切行为都无非为了实现人的利益，亦即为了创造、获得能够满足人的需要的事物、条件和资源。公共行政秉承以人为本的价值理念，也就必然以实现人的利益为根本目标。但是，公共行政不可能、不必要、也不应该以人的全方面的利益为目标，而只可能、只需要、只应该以其中的公共利益为目标。所以，公共利益是公共行政的仅次于以人为本的重要价值理念。所谓公共利益，即具有公共性的利益，亦即满足人的公共需要的事物、条件和资源，或者说，满足人的需要的、具有非竞争性和非排他性特征的事物、条件和资源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分则为私人利益。人的利益之所以有公共利益与私人利益之分，一方面与人性有关，另一方面则与事物、条件、资源的存在形式即物性有关。人是群居的、社会性的动物，但同时又以独立的个体的形式而存在。作为独立的个体，人不仅能够意识到自己的独立存在，而且有一种自利的倾向，有一种满足自身需要、欲望和目的的强烈冲动。这种冲动最终表现为对外在对象即事物、条件、资源的改造和占有。但也正是在对外在对象的改造和占有的过程中，人们意识到了个人力量的不足或者独立占有的不可能性，意识到了联合起来的群体力量的优势以及以群体形式占有的合理性，因此，独立的个体选择了群居的生存方式，形成了人类社会。人类社会形成了，人类在漫长的社会生活中获得了社会性本质，但其社会性本质并不因此而否定、而掩盖、而消解人的个体性和独立性。相反，人的社会性本质总是以人的个体性和独立性为前提和基础。这样，人的社会性与人的个体性在现实生活中结成了一幅对子，它们存在着冲突和矛盾，但又相互联系、相互依存。而它们之所以矛盾冲突，或者相互依存都是因为利益。因为公共利益，人们结成了社会；因为私人利益，处身于社会中的人们又千方百计地寻求独立和自由。这也就是说，因为人有社会性和个体性，也就必然有或者说必须有公共利益和私人利益的区分，没有公共利益不能实现人的社会性，没有私人利益则不能实现人的个体性。事物、条件、资源的存在形式即物性主要是就物的竞争性与非竞争性、排他性与非排他性特征而言的。所谓竞争性与非竞争性，是指物被人消费时是否因分享者人数的增加而明显减少人均消费的份额，或者是否因分享者人数的增加而导致成本的增长。是，则该物是一种具有竞争性的物品；否，则该物是一种具有非竞争性的物品。所谓排他性与非排他性，是指物被人消费时能否将其他试图分享该物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花费巨大成本。能不花费巨大成本而将试图分享者排除在外，则该物是一种具有排他性的物品，否则该物是一种具有非排他性的物品。物品的竞争性与非竞争性、排他性与非排他性特征是由经济学家们归纳出来的，他们发现公共物品是一种具有非竞争性和非排他性的物品，而私人物品则是具有竞争性和排他性的物品。公共物品和私人物品的区分是与公共利益和私人利益的区分相对应的，物品和利益都是指满足人的需要的对象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。这也就是说，公共利益之所以是公共利益是因为它作为满足人的需要的对象是一种公共物品，是一种具有非竞争性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益则是因为它作为一种满足人的需要的对象是一种私人物品，是一种具有竞争性和排他性的物品。人性和物性实际上也是联系在一起的，是相互映照的，没有人的社会性与个体性的区别，物的公共性与私人性的区分就没有意义、没有必要；而没有物的公共性与私人性的不同，则人的社会性与个体性区分也没有意义、没有价值。正是因为有人性的社会性与个体性的区分和物性的公共性与私人性的区分这两方面的不以人的主观意志为转移的客观因素的存在，所以，人类不得不将其利益区分为公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要价值