《财政金融学教程（第二版）》第20章 金融监管

第20章

金融监管本章结构第一节金融监管的含义、目标和原则第二节金融监管体制第三节银行监管的国际合作第四节金融监管的国际协调第一节金融监管的含义、目标和原则知识结构一、金融监管的含义及其范围二、金融监管的目标三、金融监管的基本原则一、金融监管的含义及其范围金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业实施的监督管理。广义的金融监管是在狭义的金融监管外,还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。金融监管涉及金融的各个领域,包括:对商业银行的监管;对非银行金融机构的监管;对货币市场的监管;对资本市场、证券业以及各类投资基金的监管;对外汇市场的监管;对衍生金融工具市场的监管;对保险业的监管,等等。二、金融监管的目标第一,保护公众利益。保护公众利益是实行金融监管的基本起因,也是金融监管最根本的目的。第二,保障金融体系的安全稳定。这需要金融监管当局采取有效措施,防止银行倒闭,在倒闭银行与健康银行之间建造“隔离墙”,以维持公众信心,保障金融体系的安全稳定。第三,保障金融业公平竞争,提高金融业的效率。三、金融监管的基本原则(一)依法原则金融监管必须以法律和法规为依据,依法行事;同时,金融机构对法律和法规所规定的监管要求必须接受,不能有例外。(二)规范原则竞争是市场经济条件下的基本规律之一。金融监督管理的主体、对象、目的、内容、手段、管理口径和程度均应统一规范,使同类金融机构获得平等竞争的管理环境。(三)自我约束和外部强制相结合的原则如果金融监管的对象对监管不配合、不愿自我约束,甚至对抗,那么金融监管不论多么缜密严格,也难以收到预期的效果;反之,如果将全部希望寄托在金融机构自觉自愿的自我约束上,则一系列不负责任的冒险经营行为和道德风险就难以有效避免。

金融监管应遵循自我约束和外部强制相结合的原则。(四)安全稳健与经济效率相结合的原则安全稳健是一切金融法规和金融监督管理的中心目的,但非终极目的。金融监管不应是消极地单纯防范风险,而应是积极地把防范风险与提高金融效率相结合。第二节金融监管体制

知识框架一、金融监管体制及其类型二、金融业自律三、金融机构的内部控制四、中国的金融监管体制一、金融监管体制及其类型金融监管体制是指金融监管的职责以及权力分配的方式和组织制度。按照监管机构的监管范围划分,金融监管体制有如下两种:(1)集中监管体制。也称“一元化”监管体制,即一个金融监管机构实施对整个金融业的监管。绝大多数实行这种体制的国家是由中央银行来承担监管职责。英国、澳大利亚、比利时、瑞士、瑞典、意大利、巴西、埃及等国,实行这种监管体制。(2)分业监管体制。也称“多元化”监管体制,即根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别由多个金融监管机构共同承担监管责任。美国、法国、西班牙等国实行这种监管体制。二、金融业自律自律是指同一行业的从业者组织,基于共同利益,制定规则,自我约束,实现本行业内部的自我监管,以保护自身利益并促进本行业的发展。一般来说,金融业自律的组织形式主要为金融行业公会。金融行业公会作为金融业自律的组织形式,主要有如下四个方面的功能:(1)协调功能。(2)服务功能。(3)沟通功能。(4)监督功能。三、金融机构的内部控制金融机构的内部控制在整个监管体系的设计中,具有基础性地位。金融机构的内控机制建设,不仅对金融机构自身业务的健康发展,而且对整个金融体系的稳定,都有着重要的影响。四、中国的金融监管体制我国目前的金融监管体制,基本上属于分业监管体制。中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会这三个金融监管部门各司其职,分工合作,共同承担金融业的监管责任。具体来说,中国银监会主要负责银行业金融机构的监管;中国证监会主要负责证券市场、证券业、投资基金和期货业的监管;中国保监会主要负责保险市场和保险业的监管。与此同时,绝大部分金融机构都设立了内部稽核部门,金融同业自律组织和社会中介组织的监督已经起步。政府对金融业的审计监督也已走上经常化、法制化和规范化的轨道。(一)中国银监会的监管职能

《中华人民共和国银行业监督管理法》中明确规定:中国银监会依法对全国银行业金融机构及其业务实施监督管理。这里所指的银行业金融机构,其主要部分是商业银行,除此以外,还包括城市信用合作社、农村信用合作社、政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等。

中国银监会监管的主要方面是:(1)中国银监会依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。(2)银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围,其审批权在中国银监会。(3)中国银监会应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管,建立银行业金融机构监督管理信息系统,分析评价银行业金融机构的风险状况;还应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查。(4)中国银监会对银行业金融机构实行并表监管。(5)中国银监会对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议,应当自收到建议之日起30日内予以回复。(6)中国银监会应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制,根据银行业金融机构的评级情况和风险状况,确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。(7)中国银监会应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度;应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度,制定银行业突发事件处置预案,明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序,及时、有效地处置银行业突发事件。(8)中国银监会负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表,并按照国家有关规定予以公布。(9)中国银监会对银行业自律组织的活动进行指导和监督;银行业自律组织的章程应当报中国银监会备案。(10)中国银监会可以开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。(二)中国证监会的监管职能中国证监会是我国证券市场的监管机构。履行下列职责:(1)制定有关证券市场监督管理的规章、规则,并依法行使审批或者核准权;(2)依法对证券的发行、交易、登记、托管、结算,进行监督管理;(3)依法对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理机构、证券投资咨询机构、资信评估机构以及从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构的证券业务活动,进行监督管理;(4)依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则,并监督实施;(5)依法监督检查证券发行和交易的信息公开情况;(6)依法对证券业协会的活动进行指导和监督;(7)依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处;(8)法律、法规规定的其他职责。(三)中国保监会的监管职能

中国保监会是我国保险市场的监管机构。履行下述职责:(1)审批保险公司及其分支机构和代表处的设立、变更和撤销;保险代理人、保险经纪人资格的审批和撤销;依法对问题严重的保险公司实行接管,并组织对依法破产保险公司的清算等。(2)依法核定保险公司的业务范围,保险公司只能在被核定的业务范围内从事保险经营活动。

(3)依法监督保险公司在开展业务活动时遵守所应遵守的基本原则及行为准则。

(4)建立健全保险公司偿付能力监管指标体系;制定保险公司提取和结转责任准备金的具体办法;制定保险保障基金管理使用的具体办法;制定再保险的有关规定;核准保险公司对危险单位的计算办法和巨灾风险安排计划等。(5)依法检查保险公司、保险代理人及保险经纪人的业务状况、财务状况及资金运用状况,有权要求它们在规定的期限内提供有关的书面报告和资料。保险公司、保险代理人及保险经纪人应依法接受监督检查。(6)审批关系社会公众利益的保险险种,依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率,制定审批的范围和具体办法。审批时,保险监管机构应当遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争的原则。其他保险险种的保险条款和保险费率,应当报保险监管机构备案。第三节银行监管的国际合作知识框架一、《巴塞尔协议》的由来及其主要内容二、《有效银行监管的核心原则》三、《新巴塞尔资本协议》一、《巴塞尔协议》的由来及其主要内容早在1975年,由十国集团国家的中央银行行长在瑞士巴塞尔建立了“巴塞尔银行监管委员会”。1987年12月国际清算银行召开中央银行行长会议通过“巴塞尔提议”。1988年7月,在“提议”的基础上,由巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》,就是国际银行监管方面的代表性文件。该协议的主要内容有:第一,关于资本的组成。把银行资本划分为核心资本和附属资本两档:第一档核心资本包括股本和公开准备金,这部分至少占全部资本的50%;第二档附属资本包括未公开的准备金、资产重估准备金、普通准备金或呆账准备金。第二,关于风险加权的计算。协议订出对资产负债表上各种资产和各项表外科目的风险度量标准,并将资本与加权计算出的风险挂钩,以评估银行资本所应具有的适当规模。第三,关于标准比率的目标。协议要求银行经过5年过渡期逐步建立和调整所需的资本基础。到1992年底,银行的资本对风险加权化资产的标准比率目标为8%,其中核心资本至少为4%。二、《有效银行监管的核心原则》进入20世纪90年代以来,国际银行业的经营环境发生了较大变化,仅仅靠达到资本充足率的规定已经不足以防范金融风险。因此,巴塞尔委员会推出了《有效银行监管的核心原则》,将风险管理领域扩展到银行业的各个方面,以建立更为有效的风险控制机制。这个原则涉及面广,确定了一个有效监管系统所必备的25项基本原则,它共分7大类:(1)有效银行监管先决条件;(2)发照和结构;(3)审慎法规和要求;(4)持续性银行监管手段;(5)信息要求;(6)正式监管权力;(7)跨国银行业。核心原则的主要内容,概括而言有:第一,必须具备适当的银行监管法律、法规;监管机构要有明确的责任、目标、自主权等。第二,必须明确界定金融机构的业务范围,严格银行审批程序;对银行股权转让、重大收购及投资等,监管者有权审查、拒绝及订立相关标准。第三,重申《巴塞尔协议》关于资本充足率的规定;强调监管者应建立起对银行各种风险进行独立评估、监测、管理等一系列政策和程序,并必须要求银行建立起风险防范及全面风险管理体系与程序,以及要求银行规范内部控制等。第四,必须建立和完善持续监管手段,监管者有权在银行未能满足审慎要求或当存款人安全受到威胁时采取及时的纠正措施,直至撤销银行执照。第五,对跨国银行业的监管,母国监管当局与东道国监管当局必须建立联系,交换信息,三、《新巴塞尔资本协议》2001年1月16日,巴塞尔委员会公布了新资本协议草案第二稿,并再次在全球范围内征求银行界和监管部门的意见,于2002年定稿,2005年实施,全面取代1988年的《巴塞尔协议》,使之成为各国银行进行风险管理的最新法则。(一)新资本协议出台的背景20世纪90年代以来,国际银行业的运行环境和监管环境发生了很大变化,其主要表现在以下三个方面。(1)《巴塞尔协议》中风险权重的确定方法遇到了新的挑战。(2)危机的警示。。(3)技术可行性的提高。(二)新资本协议的三大支柱1.第一大支柱——最低资本要求最低资本要求由三个基本要素构成:受规章限制的资本的定义、风险加权资产以及资本对风险加权资产的最小比率。其中有关资本的定义和8%的最低资本比率,没有发生变化。但对风险加权资产的计算问题,新协议进一步考虑了市场风险和操作风险。2.第二大支柱——监管当局的监管监管当局要对银行的风险管理和化解状况、不同风险间相互关系的处理情况、所处市场的性质、收益的有效性和可靠性等因素进行监督检查,以全面判断该银行的资本是否充足。3.第三大支柱——市场纪律市场纪律(marketdiscipline)的核心是信息披露。市场约束的有效性,直接取决于信息披露制度的健全程度。只有建立健全的银行业信息披露制度,各市场参与者才可能估计银行的风险管理状况和清偿能力。第四节金融监管的国际协调知识框架一、金融监管国际协调的形式二、金融监管国际