我国义务教育投资的问题与出路

我国义务教育投资的问题与出路我国九年义务教育的普及已获得了举世公认的成就，但与改革开放和现代化建立对根底教育的要求相比，还有很大的差距。特别是最近两年，义务教育的开展出现了彷徨不前的场面，陷入了新的困境，突出的表现是：学生辍学率、农村中小学的危房比例有所上升，拖欠老师工资已成为普遍存在的现象，贫困地区与经济兴旺地区在普及义务教育的进程和质量上差距越拉越大，等等。出现这些问题的根本原因，还是在于经济的因素，正是由于教育投资的缺乏，造成了在国家经济蓬勃开展的今天，义务教育的普及反而没能到达预期的目的。一、我国义务教育投资现存的问题〔一〕义务教育投资缺乏尽管国家已把教育放在“优先开展〞的战略地位，逐年加大对教育的投入，但由于国家百废待兴，财力有限，再加上实行中央与地方财政的分级管理以后，国家财政占国民消费总值的份额连年下降，已由１９７８年３１．２％下降到１９９２年１４．７％，因此国家不可能在教育投入上有更快的增长，近三年来教育投资占国家财政总支出一直彷徨在１２．７％，就足以说明这一问题。总体教育经费的投入缺乏，义务教育经费的短缺也就在所难免了。一方面是教育投入的缺乏，一方面是承受九年义务教育人数的急剧增加。据有关学者测算，到２０００年７－１２周岁小学适龄组人口约１．４亿人，比１９８７年１．１５亿人增加近２１．７％，国家预算内义务教育投资需８００－１０００亿元，而１９９３年教育总经费是６００．９４亿元，可见在将来的几年里我国普及九年义务教育要到达预期的目的，亟需义务教育投资的大幅度增加。此外，我国在义务教育投资方面，由于十年动乱，还存在着历史性投入缺乏，尤其是在教育根本建立方面，欠帐过多，到如今中小学校还有大量的旧房、危房需要维修和扩建，而目前的教育投入只能勉强维持眼前的需求，无力弥补欠帐，因此更显出教育经费的短缺。〔二〕义务教育投资的内、外部构造不合理首先从义务教育投资的外局部配状况看，总体教育投资过于向高等教育倾斜，义务教育投资比例相对偏低，这可以从初等、中等、高等三级教育生均费用之比中得到证实。１９８８年我国三级教育生均费用之比为１：２．３１：３３．７２，而世界一般开展中国家为１：１．７：８，兴旺国家为１：１．１：１．３或１：４：３．７。可见在我国培养一名大学生的费用竟相当于培养一名小学生的３０或４０倍。这种侧重于高层次教育投资的方针与分配比例政策，无疑从构造上造成我国义务教育投资的短缺，因此非常不利于九年义务教育的普及，特别是目前仍处在普及初等教育阶段的经济贫困地区。其次在义务教育投资内部使用构造上也存在着不合理的地方，一是在义务教育总投资中，教育事业经费与教育根本建立投资比例不协调，基建投资比例偏低，不到２％，农村中小学的校舍建立几乎是由农民自筹资金解决的，就说明了这一问题。二是在义务教育事业经费中，人员经费挤占公用经费现象严重，１９９３年普通中学用于人员局部达８２．８１％，小学将近９０％，公用经费所剩无几。为此，许多地区连起码的教学条件都保证不了，更何谈义务教育质量的进步。〔三〕义务教育投资管理体制不完善自８０年代以来，我国实行了由地方负责、分级管理的义务教育投资体制，它打破了过去那种统收统支、高度集中、管理僵化的分配格局，从而调动了地方政府和社会办学的积极性，增加了根底教育管理与开展的灵敏性。但同时，随着这一体制的施行，其本身固有的一些弊病也就越加明显地暴露出来。首先，现行的义务教育投资管理体制不能有效地保证各地区义务教育普及进程的平衡开展。根据我国实行的财政划分收支、分级包干的体制要求，义务教育的投资支出是全部下划到地方财政－－城市是市财政，农村是县、乡财政，由地方政府全部负责和安排对义务教育的投资，这样就使得义务教育的普及与开展只能取决于各地区经济开展，取决于各地方政府的财政收支状况。由于各地区的经济开展总是不平衡的，总存在着一定甚至是比拟悬殊的差距，各地区的财政收入程度以及各地区对义务教育的投资才能自然也各不一样，落后、不兴旺地区的义务教育开展也因此不可能得到有效的投资保障，那么由此引起各地区义务教育普及与开展的不平衡也就在所难免，事实也正是如此。其次，这种投资管理体制还缺乏对地方政府投资行为的有效约束，从而不利于保证地方政府对财政资金和教育投资的合理运用，保障地方教育事业开展对教育投资的正常需要。这是因为，现行的投资管理体制要想正常的发挥作用，必须以地方政府行为的标准化为前提。地方政府只有按照社会或上级政府的意愿，并根据经济合理与效率的原那么来安排对教育的投资支出，才能保证义务教育的正常开展；否那么既使是这一地方经济上存在着使义务教育大力开展的可能性，也会因地方政府对支出的不合理安排而使义务教育事业的开展受到严重的抑制或损害。由于我国在体制、法规上存在着许多不完善的地方，再加上地方一些政府官员的素质不高，先经济后文教，轻视教育的思想观念根深蒂固，因此地方政府在财政支出方面的行为是相当不标准的，挤占、挪用、削减教育经费的现象时有发生，而且得不到有效地抑制和解决，前面提到的长期拖欠老师工资的事例正是现行体制下地方政府种种不标准行为的详细表现。〔四〕义务教育投资使用效益不高义务教育投资缺乏，这只是问题的一个方面，另一方面，既使这有限的经费，由于使用效益低，也没有充分发挥出它应有的作用，反而加剧了教育经费的短缺，其主要表现是：１．中小学教职工与学生比逐年下降，学校机构臃肿，超编现象严重，占用了大量的人员经费开支。按现行编制计算，目前，全国中小学教职工超编６６万多人，假设以人均支出２００元／月计算，每年需多支出人头费１３亿多元，可见教育经费因冗员过多的浪费是惊人的。２．学校布局不合理，规模效益比拟差。这在广阔的农村表现尤为突出。义务教育自从实行“地方负责、分级管理〞的体制后，较为普遍的形式是县、乡〔镇〕、村三级办学。在农村，以自然村布局设校，势必造成学校布点多，规模小，班额缺乏，形不成一定的教学才能，师资、设施得不到充分的使用，办学的规模效益也就无从谈起。３．由于种种原因形成的中小学生辍学、留级现象的大量存在，也占用、浪费着有限的教育经费。全国每年小学辍学的儿童约在３％，初中辍学率７％以上，在农村小学生的留级率高达２０－２５％。这样，按正常入学率投入的年度教育经费，由于学生辍学而获益较小，又由于留级率高，使正常的投入又往往不够，需追加投入，从而造成浪费。二、进步义务教育投资的根本思路要想使义务教育摆脱目前的困境，加快普及进程，实现到本世纪末全国根本普及九年义务教育的宏伟目的，教育投入上的稳定增长是当务之急。为此，提出以下几方面的建议：第一，做为义务教育办学主体的各级政府，还应进一步加大对义务教育投资的力度，要实在落实?中国教育改革和开展纲要?所规定的，到本世纪末国家财政性教育经费支出占国民消费总值的比例到达４％，和“八五〞期间财政支出中教育经费支出程度全国平均不低于１５％的目的，以及近期召开的全国教育工作会议上中央进一步提出的，省级政府的教育投入应占财政支出比例的２０％以上，市、县级政府的投资比例还要更高的要求。为此，要使教育经费在国家及各级政府预算中占有稳定的份额，不因政治、经济或其它因素的影响而经常波动，应把教育经费列为预算母项，实行预算单列，使教育事权和财权相统一，并且加强对各级政府教育投入程度的监控，建立、建全教育经费支出监视检查制度。同时，要尽快出台有关教育投资的法规，使教育经费的筹措、支出有法可依，充分显示法律的权威性，以法约束和惩治地方政府在教育经费使用上的不标准行为，从而实在保证政府拨款的主渠道作用。在法规中，应规定教育经费在中央财政和省级财政支出中的比例，用于义务教育的经费应在教育总经费中单独立项等有关条款，各级地方政府也应制定出相应的法规、细那么。此外，为防止由教育投资内局部配构造不合理而造成的义务教育的投入缺乏，应使义务教育投资在教育总投资中有合理的比重，以保证中小学生均费用的逐年进步；义务教育投资内各局部经费分配也应有协调的比例关系。第二，进一步调整和完善现行的义务教育投资管理体制。既然现行的全面由地方政府直接负责的投资管理方法，不能有效地保证我国义务教育的正常普及与开展，存在着前面提到的种种弊端，而过去高度集中的管理体制已经理论证明存在着管得过死，不利于调动各级政府和社会对教育投资的积极性，因此应把适当的集中和分散管理结合起来，针对不同的地区，采取不同的方法。在经济兴旺的地区，因不存在经费紧张等问题，可仍实行原来的体制和方法，义务教育经费仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用。在经济不兴旺或落后地区，那么采取相对集中的管理体制，义务教育经费由市或县财政统筹管理、调配，直接安排给其下属的各个学校，以防止被中途截流或挪用。由于对中小学教育的投资主要是用于支付老师的工资，而老师工资的发放相比照拟标准、稳定，因此这种专款支出可主要用于发放老师工资，这样用，不仅不会对学校经费的运用产生管理过死的弊端，反而有利于全国〔全省〕范围内为中小学老师创造一个大体相近的福利条件，既有利于改善贫困落后地区老师的待遇，也有利于加强对老师队伍的集中管理和调度，当然在实行这种方法的同时，应加强对现行老师队伍的整顿与管理，以保证老师队伍的精干和高效率。为使遥远、贫困落后地区的义务教育普及进程能尽快赶上全国的步伐，使我国义务教育能平衡开展，除进一步完善投资管理体制外，中央和地方县级以上各级政府都应设立和增加对此类地区施行义务教育的专项经费，并保证专款专用。第三，为确保义务教育投资有稳定来源，除了要充分发挥政府财政拨款的主渠道作用，还要进一步在多渠道筹措资金上下功夫。在这方面?纲要?已做出较全面的部署，这里仅提几个补充的建议。首先，应当进一步完善教育费附加征收制度。自１９８６年城乡教育费附加开征以来，已成为国家预算外义务教育的一个稳定来源，对缓解根底教育经费紧缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理方法尚不健全，近两年不能如数征收的现象比拟严重，这在农村尤为突出。过去农村教育费附加以随粮征收的方法向农民统一收取，可近两年粮食等农副产品市场放开，农民没有了直接向粮食收买站交送公粮的义务，附加费的征收遂失去依凭，出现了征收难的危机。与此同时，伴随着减轻农民负担的措施的实行，有些地方采劝一刀切〞的方法，把教育费附加也给取消了，致使这笔资金不能如数征收，１９９２年如按１．５％的比例，全国应征收１１０亿左右，而实际只征到５０多亿。有鉴于此，为使这一政策具有法律的强迫性，使征收的数额能稳定增长，建议在此根底上，开征社会教育税，从税制的角度保证义务教育经费的稳定来源。其次，义务教育阶段免收学费，但应适当进步学杂费的收费标准。长期以来，中小学学杂费的收费标准偏低，与教育事业开展、物价上涨的现实极不相符，因此应随物价上涨指数同步增长，藉以维持教育的简单再消费。学杂费的收费数额应由各地教育部门根据实际情况制定，统一公布执行，并承受公众的监视。除此之外，还特别建议对高消费加征教育税，如今社会上“挥金