开征环境税的经济分析与制度问题研究

开征环境税的经济分析与制度问题研究近年来，我们国家的环境问题日益严峻，设立环境税的呼声也愈加高涨。其实，相关部门早在2008年初就联手启动了开征环境税的研究工作，2010年亦明确表示将推进环境税方案出台，2014年的工作报告又提出要加快推动环境保卫税立法工作。但时至今日，有关环境税的一些问题仍未达成共鸣。怎样从理论上明确环境税的设税目的，分析环境税开征对我们国家经济增加和市场主体所产生的影响，并提出符合我们国家现前阶段国情的环境税制设计，是我们国家开征环境税需要考虑和解决的问题。一、环境税是提供环境公共产品的一种有效的制度布置(一)宜居的天然环境已成为需要提供的公共产品人类生产和生活所依托的天然环境，本为天然所赐，如今却成为需要来提供的公共产品。其根本原因有二：一是人类造成的环境毁坏已经超越了天然界的自净能力使之难以自我修复；二是保卫和修复天然环境是弥补市场失灵的责任。宜居的天然环境是一种准公共产品，具有供应的非排他性和消费的竞争性。天然环境的上述特点需要参与，通过向过度使用天然资源、造成环境污染与资源浪费的市场主体征收环境税收，使其外部成本内部化，引导纳税人减少污染排放与资源消耗损费，并将环境税资金用于环境修复。(二)环境税是增长环境公共产品供应的有效手段一般来说，增长环境公共产品供应有两种方式：一是通过投入财务资金对环境进行物理修复来直接提供环境公共产品；二是采取开征环境税以减少或阻拦环境毁坏行为来间接增长环境公共产品。从根本上讲，环境税要比财务投入更有效率，由于阻拦环境污染相比鼓励环境治理而言，更具有治本的意义。环境税作为设置的对市场主体发挥环境行为引导作用的环境价格信号，在信息不对称或不完好的市场条件下，具有纠正市场主体逆向选择、有效地提供环境公共产品的功能。一方面，这种价格信号让市场经济活动主体能够容易地判定出毁坏环境得不偿失，进而自愿做出减少环境污染的理性选择；另一方面，环境税对市场不完好信息的补充，能够扭转市场主体的逆向选择行为，阻拦加剧环境恶化的柠檬市场的构成。①(三)环境税与可采取的其他环境政策手段的比较从理论上讲，一国运用合理制度布置来减少或阻拦环境毁坏行为的手段，一般包含征税、规制、答应、产权设置等几种。规制是设置规定对经济行为进行直接干涉或约束的一种制度布置，包含行政命令和法律条例等。环境规制的形式通常为划定一定的标准并禁止超标准行为发生。例如，出台规定，企业必需到达一定的环境保卫标准方能开工投产。环保规制的局限性突出具体表现出在两个方面：其一，硬性的环境标准缺乏环境保卫的连续性和差别性。其实，环境标准并无一个精确数值，规制对高于标准值的环境行为统一禁止，而低于标准值的环境行为则又全面听任，无法顾及环境污染水平的多样差异不同。其二，规制是市场外部力量的强迫参与，没有结合市场机制发挥作用，市场经济活动主体因被动承受管制而缺失内生动力。以生产者为例，当努力将环境污染恰好控制在标准值以上后，它再无动力进一步改善环境。即便新技术和新设备的开发使用能够促进环境愈加改善，达标的生产者也往往不做努力。环境税通常根据环境污染量来计收，污染多则多征税，污染少则少征税。同时，它通过内置负外部性的社会成本而给市场经济活动主体注入了鼓励机制，将减少环境污染变成他们自立的理智选择，进而突破了规制前述两个明显的局限。答应是向市场经济活动主体颁发(或出售)环境污染答应证，允许它们在一定数量限度内排放污染物。对于超越答应数量的污染物，答应制度类似于规制，将强行制止并加以处分；对于未超越答应数量的污染物，答应又类似于环境征税，市场经济活动主领会内生出减少污染的动力，由于一般情况下都会在答应中引入交易制度，允许节约剩余的答应数量在市场上进行交易。受交易获利的鼓励，生产者会努力减少污染以节约更多的答应数量，也会关注污染控制新技术和新设备的开发与利用。但是，答应的运用也存在无法避免的缺陷。一是合理确定答应数量是一个难题，没有一个精确的量值代表环境可污染或污染可容忍度。二是答应怎样在市场经济活动主体之间公平分配也是一个棘手的问题。如获发答应主体的标准是什么，获发答应数量的根据是什么。假如对污染大户颁发更多数量的污染答应证能否在一定水平上鼓励了污染而有悖于的初志。三是由于答应中有很多难以确定的因素，颁发答应的办法就容易给掌权者创造寻租的时机，由此既会造成经济主体购买答应成本的无谓增长，又会在分配答应经过中产生新的不公平。相比之下，环境税既突破了答应数量的局限，同时本着污染者付费原则征税，也避开了答应分配的难题，使权利寻租时机大大减少。产权设置是美国经济学家罗纳德科斯提出的一个有名交易制度理论。科斯以为，只要产权明晰，市场就能够在没有直接干涉的情况下解决外部性问题。产权设置的优越性在于将干涉限制在最小范围之内，市场机制能够充足发挥其高效率的作用，由于它仅仅影响收入分配而不会影响经济效率。②环境污染问题同样能够沿循这样的办法依靠市场机制发挥作用。但是由于环境存在形式多种多样，范围广泛且界限难以确定，设置产权是一件非常繁琐的工何为至无法做到，比方空气。因而，运用设置产权的办法在理论中有很大局限性。如今，虽然人们构成了一种共鸣，即配置产权能够解决某些外部性问题，但是对于大多数外部性问题，十分是与环境有关的外部性问题，仍需要积极干涉。③环境税突破了产权设置的局限性，它普遍适用于以各种形式存在的环境，已在各国的理论中广泛运用，成为矫正负外部性的有效选择。二、环境税开征的经济影响分析环境税在保卫和改善环境的同时，会不会抑制经济增加、削弱企业竞争力以及降低居民生活水平？为此，有需要对上述问题做出客观的分析。(一)环境税与经济增加当前我们国家正处于经济发展转型的起步阶段，国民经济尚未解脱高能耗和高污染的增加方式。2012年，中国生态环境竞争力在全球133个国家中排名第124位(倒数第9)。④假如在中扣除生态退化与环境污染造成的经济损失，我们国家真实的经济增加速度仅有5%左右。⑤这些数据从一个侧面反映出我们国家经济增加以环境宏大毁坏为代价是个不争的事实。同时，作为上增加最快的新兴经济体，我们国家仍有很多人生活在温饱线下面。怎样在保证一定经济增加的前提下，获得更多环保健康的增加方式，是当前的燃眉之急。2010年在全球绿色增加大会上，经济合作与发展组织(OECD)税收政策专家JensLundsgaard指出，必需寻求更恰当的绿色增加方式，以减缓环境问题与经济增加的矛盾，建议通过税收转嫁和补偿等方式，向高碳产品征税，为绿色创新和经济增加带来显著的推动。⑥从欧盟国家的理论结果看，施行环境税制改革能够实现环境保卫和经济增加并行。首先，一国经济增加的源泉重要来自于资本、劳动的投入与技术进步的结合，即全要素生产率，而不是资源的掠夺和环境的毁坏。环境税通过调节资本和劳动的投入方向以及推动环境技术发展，能够促进一国经济解脱消耗型增加方式，转向要素奉献型的内生增加方式。在这个意义上，环境税对经济增加具有正向拉动作用。反之，假如继续沿袭边发展边污染、先污染后治理的老路，经济增加等同于寅吃卯粮，不仅会增长将来人们生产和生活的成本，也会使将来修复环境的代价变得宏大，这样的增加得不偿失，更不具有可连续性。其次，鼎力发展环境保卫与治理产业能够构成新的经济增加点，能够减缓和弥补环境税对高能耗与高污染产业的调控所导致的经济增速的下滑，同时又能够带动经济构造的优化和增加质量的提升。据环保部有关专家测算，大气污染治理中每增长1元投入能够带来1.12元增加，这个测算还仅局限于环保投入对环保产业及相关产业链的奉献，并未包含环保政策带来的产业构造调整和企业能效提升等所增长的效益。⑦随着人们生产方式和消费形式更趋资源节约和环境友好，环境保卫和治理产业也会不断发展强大。环境税在保卫环境、抑制污染的同时，具有优化经济增加的作用。(二)环境税与企业竞争力环境税作为新设税种，其施行不可避免将增长企业的税负，进而影响到企业的竞争实力，尤其是那些竞争集中于国际市场的出口企业。由于这些企业长期以来大多以低成本优势(包含低廉的环境成本)为其核心竞争手段，环境税开征会削弱这种竞争优势，对于出口依存度较高的我们国家经济会产生一定的冲击。但这种晦气影响只是短期的，长期来看，环境税则具有促进企业竞争力提升的正面效应。1.企业竞争力的本质是企业在市场上长期连续的生存能力和盈利能力。它取决于企业对资本、技术、管理和营销等生产经营要素的获取和利用效率。假如矫正环境污染行为的环境税收导致企业盈利能力下降或亏损，说明这些企业的竞争优势在一定水平上依靠于高能耗与高污染的粗放式生产方式，而不是依靠企业要素效率的提升。这种靠贩卖家底获得的仅仅仅是一种扭曲的竞争优势⑧(能耗高污染重者会比别人赢取更多的利润)，并不能构成企业真实的竞争实力，而且企业的盈利无疑也一定水平上侵占了公共利益。在这个意义上，环境税反而会促使企业改变生产方式，走内涵扩大再生产和清洁生产的道路，优化资源配置。2.与发达国家相比，我们国家出口产业的自立创新能力较低，出口产品大多为贴牌生产，核心技术的缺失导致我们国家出口企业在国际产业链条中处于低端。当前我们国家固然在低技术行业具有一定的竞争力，但这种以高资源消耗、低劳动成本为特征的竞争力不具有可连续性。开征环境税在加重高耗能和高污染企业的负担、促使其减排降耗的同时，有利于鼓励和刺激企业探寻求索和利用可再生能源，加快节能减排技术的开发与应用。考虑到环境税的开征会不同水平影响到企业生产成本，为了不影响其竞争力，在设计税制时可借鉴欧盟国家的经历体验进行严密的布置。如德国认识到可再生能源技术是新的核心技术，环境税采取了扶梯式税率设计，即对矿物能源和天然气进行征税，而风能、生物能源等不予征收；丹麦为减少征收碳税对能耗强度大的企业竞争力的影响，引入了特殊的退税办法。⑨我们国家在开征环境税时，为最大限度减少对相关企业的负面影响，可以采取一定量的税式支出政策，为可能遭遇影响的行业提供有效的缓冲地带。通过这些办法，一方面保卫传统优势行业关键技术的开发，防止产业竞争力流失；另一方面培育新能源产业的国际竞争力。3.自20世纪80年代以来，越来越多的国家看重通过税制的绿化，即开征碳税来减少温室气体的排放。中国作为温室气体排放大国，在应对气候变化领域也面临宏大挑战。欧盟的一份研究报告显示，2011年全球二氧化碳排放量到达了340亿吨，中国以89亿吨的排放量位居榜首，⑩占全球碳排放量的26%；中国一次性能源消费跨越全球总消费量的20%。(11)作为〔联合国气候变化框架公约〕的签约国，开征碳税有利于我们国家树立负责任大国的形象，(12)同时可以降低能源消耗、改善能源消费构造，促进经济发展方式改变。2010年的全球绿色增加大会上，OECD专家十分强调各国应通过征收碳排放税来到达绿色增加的目的。然而，碳泄漏(13)的存在也使发达国家在履行碳减排义务的同时，想通过碳关税保卫本国能源密集型产业的国际竞争力。为了保卫我们国家产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在不同时期对受影响较大的能源密集型行业，建立合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必需有一定的条件，如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提升能效的相关协议，做出在节能降耗方面的努力。(14)(三)环境税与居民生活水平环境税对居民生活的影响重要有两个方面：一是环境税对污染企业征收时，企业会通过产品提价的方式来转嫁环境税收获本，可能会诱发成本推动型通货膨胀，影响居民实际可支配收入；二是环境税对影响环境的消费行为征收时，直接增长居民的生活成本。然而，环境税设立的目的并非是为了增长税收收入而加重居民负担，而是通过调节居民的行为习惯更好地改善环境现在状况。因而，居民适当蒙受环境税负，既有利于本身生活环境的改善，也符合环境税设立的目的。当然，环境税的开征也要考虑低收入者的蒙受能力。1.居民生活水平不仅仅取决于他们可支配收入的多寡，还受其享有的各类公共产品的数量与质量的影响，包含环境公共产品。当前，我们国家环境问题已经严重影响到居民的日常生活和身心健康。居民不只要忍耐环境污染带来的各种损害，以至还要为抵御环境污染支付额外的成本，这表示清楚环境公共产品严重不足。环境税作为增长环境公共产品供应的有效手段，能够改善居民的生活条件。2.假如每一类消费群体的消费方式会造成环境污染，其中每一个详细的消费者都不会以为环境污染是自己一个人造成的，而倾向于所有的消费者应共同承当责任。开车者就是一个典型的例子。这样的情形容易造成每一个消费者忽略自己的环境保卫责任，进而所有的消费者都没有动力改善环境，其结果会导致居民生活环境状态的日趋恶化，生活水平也随之下降。适当水平的环境税能够通过污染者付费机制，促使每一个消费者理智地内生出改善环境的动力，自动改变自己的行为方式，由此也实现了环境税设立的目的。3.由于不同收入水平的居民受环境税影响水平不同，可通过环境税制细化布置以及其他配套办法，确保居民生活基本不受环境税影响。当前，无论是大气污染还是水污染，重要的污染源都集中在能源及基础原材料的生产和消费上。环境税开征假如使居民的这些基本生活用品涨价，对于高收入者而言，他们有维持本身生活品质而消化价格上涨的能力，需求价格弹性变化不大；对于中等收入者而言，因其生活方式中仍有节约潜力可挖，可通过改良生活方式，减少不需要的浪费，消化因税涨价部分，其需求的价格弹性变化会相对较大：对低收入者来说，其基本生活用品的消费数量已至底限，需求的价格弹性会维持不变。假如环境税的开征影响到低收入者的生活，可通过财务补助等政策帮助他们消化涨价部分。或者，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳，可暂不征税，以保证低收入者生活水平不下降。三、我们国家环境税的制度选择与政策建议我们国家环境税的制度布置既要考虑环境税的一般普适性，也不能脱离我们国家现有的经济条件与环境状态。本文以为，应该采用渐进式推进的思路，小步启动，并根据环境污染和生态毁坏的实际情况适时调整，以适应污染排放情况的客观变化。(一)要素设计环境税的税制要素重要包含纳税人、征税范围、计税根据、税率及税收优惠等，其中一些要素各界分歧不大，已基本达成共鸣，比方纳税人、征税范围及计税根据；而另外一些要素则各方意见纷呈，莫衷一是，如税率水安然平静税收优惠。无论哪种情况均需要在税制启动初期做出具有可操作性的现实选择。1.纳税人。环境税作为对污染和生态毁坏等行为课征的独立税种，其功能定位是以税收手段来调控环境污染行为，而不是筹集财务收入。因而，设税理念不该是受益者付费而应根据污染者付费的原则确定纳税义务人。污染者付费原则得到了国际社会的普遍认可，已成为各国施行环境税的通行做法。因而，环境税的纳税人应确定为在我们国家境内向天然环境排放应税污染物的各类企事业单位和居民个人。2.课税对象与税目。从理论上说，所有对环境造成毁坏的污染物只要环境本身难以消化或消化时间过长，而且对别人和社会造成损害，都应纳入环境税的课税对象。但是理论中，造成环境毁坏的污染物品类繁多，情况扑朔迷离，影响水平不一，不可能对其一一设定环境税税目。而且，有些污染物污染作用机理不清，有些污染物即便作用机理清楚明晰但当前技术手段难以检测和计量，对这些污染物征收环境税不具有现实可行性。由于国际上已对碳税积累了比较成熟的经历体验，另外我们国家的污染排放收费制度也对废水、废气、固体废弃物和噪音管制积累了难得珍贵经历体验，对这些污染物征收环境税具备了较好的条件。所以，我们国家环境税的征收范围当前可包含两大税目：一是二氧化碳排放；二是污染物排放，其子税目包含废水、废气、固体废弃物和噪音。笔者建议，十二五期间可重要选择重点污染源且技术标准最为成熟的废气(二氧化硫、氮氧化物等)、废水(化学需氧量、氨氮、氮氧化物等)和二氧化碳开征，其他税目暂缓征税。由于这些子目涵盖了〔十二五规划纲要〕要求强迫减排的四种污染物。(15)十二五之后，待机会成熟时，再逐步将固体废弃物、噪音和其他污染排放物纳入课税范围。3.计税根据。环境税的计税根据是应税污染物的排放量。对能够直接测定排放量的污染物，根据实际排放量计税；对不能够直接测定但能够合理估算排放量的污染物，根据估算排放量计税。详细而言，由于二氧化碳实际排放量难以监测或监测成本太高，应当以估算排放量作为计税根据，即以煤炭、天然气和成品油等化石燃料的含碳量推估出二氧化碳排放量。其他各类污染物能获得可靠排放量监测数据的，比方环保部门自动在线监测的废水中的化学需氧量和废气中的二氧化硫，以监测获得的实际排放量为计税根据；不能获得监测数据的，可采取物料衡算法(16)和产污系数(17)法进行测算，以测算结果为计税根据。4.税率水平。税率是环境税发挥调节作用的决定性因素，不同的税率水平会使纳税人做出改良生产工艺、进行末端治理或缴纳环境税等的不同选择。理论上能够有两种办法确定税率：一是根据环境污染的负外部性成本即给社会造成的损害来确定税率水平；二是根据环境污染的治理成原来确定。理论中，环境负外部性成本(社会遭遇的直接损害和间接损害)经常只能用大小轻重来定性，数量上难以估算。而环境治理成本在一定的技术条件下更容易量化。而且，以负外部性成本确定税率更多的是从环境污染补偿角度考虑，以治理成本确定税率则更倾向于通过改善纳税人行为以减少污染。比较两种办法，环境治理成本更适宜环境税税率水平确实定。但治理成本并不等于环境税收，而是说，税率确实定应当促使纳税人在比较环境治理和环境污染的利益得失时，更愿意付出治理成本。鉴于此，环境税率的设定应考虑下面几点：一是环境税税率应高于或等于(征收初期)污染治理成本，但同时也要考虑纳税人的蒙受能力。二是实行行业差异不同税率。对完全市场竞争行业设置较高税率，对牵涉基本民生公用事业的行业设置较低税率。三是建立税率定期调整机制。根据环境治理效果和技术进步等因素适时调整税率水平。结合前述所列课税对象，建议二氧化硫、氮氧化物税率为2元/千克；工业化学需氧量(COD)税率为3元/千克(18)(生活源COD排放居民已交污水处理费，不该反复征收，农业源COD考虑到需要扶持也不宜征收)；二氧化碳的税率为5～50元/吨。二氧化碳的税率实行低税率到高税率的递进调整方式，以与我们国家作为发展中国家适度履行国际碳减排义务相适应。5.税收优惠。环境税无疑会增长涉税主体的生产和生活成本，有很多学者建议采取多种形式的优惠办法减少环境税带来的冲击。但是，考虑到环境税功能是调节环境污染行为，税收优惠一定意义上也是对公共利益的损害，如无的确需要不可滥用，以维护环境税的公平性和有效性。因而，笔者以为，环境税收优惠应本着覆盖面小、优惠期短的指点思想进行设计，在环境税初设阶段可重要在下面五个方面布置税收优惠：一是对居民生活排放的污染物实行免税；二是对民生公用事业行业设置较低的差异不同税率，以具体表现出环境税保障民生的导向；三是对一定时期内污染物减排达标的企业，给予适当的税收优惠，以加强环境税的调节作用；四是对能源密集型行业给予一定水平的碳税减税，以不影响这些产业的竞争力；五是对积极进行二氧化碳减排并到达一定标准的企业，给予免税。(二)分税办法在我们国家现行的分税制体制下，新设的环境税需要明确收入的归属。根据层级间财务收入划分的一般理论，地方税应该具有税基分布较均匀且不易流动、税负难以转嫁、不担负宏观调控和收入分配功能等特点。环境税显然不具有这样的特点，因而从理论上说，它不宜作为地方税，而更合适作为税。但也有现实的理由支持将环境税划归地方税。第一，地方处于环境保卫与治理的第一线，对区域内的环境信息把握更详细也更充足，采用的办法会有针对性，因此环境保卫和治理的效率会更高层次。第二，分税制实行以来我们国家地方承当的事权与享有的财力不匹配，表如今环境保卫与治理上矛盾愈加突出。环境税为避免反复征收必定要取消相应的排污费，而排污费收入本来90%都属于地方所有，假如环境税归属，地方将更无财力投入环境保卫与治理。第三，我们国家各地经济发展水平不平衡，导致各地环境污染水平不同，经济发展水平高的地方通常环境税收入会多一些，但同时环境保卫与治理的压力也更大。不易在地区间平衡环境税收入。鉴于环境税既有作为税的理论支撑，又有作为地方税的现实需求，笔者建议：环境税中的污染物排放税收入归地方，以延续之前排污费的归属，稳定地方原有的收入水平；考虑到对二氧化碳征税将对整个宏观经济、产业的发展产生影响，还牵涉一个国际协调的问题，将相关税收收入划归更为适宜。(三)预算管理与收入使用环境税应在立法的基础上，纳入预算管理。其中二氧化碳征税收入纳入预算，污染物排放征税收入纳入地方预算。但在收入使用方式上有两种选择：一种是专款专用，环境税收入专门用于环境保卫和治理，不能挪作他用；另一种是将环境税收入与其他税收收入一起统筹使用。一般来说，在环境税初设阶段，税率水平相对较低、税收收入相对较少，同时环境保卫与治理的任务却比较繁重，专款专用愈加有利于保障环保资金投入。在当前我们国家地方普遍事权繁重而且债务繁重的形势下，环境税作为地方税假如不实行专款专用，容易被应急挪用。除此之外，专款专用能够减少环境税开征的社会阻力，当纳税人获知所征税款全部用于亟须的环境改善时，更容易支持开设环境税。详细而言，环境税收入可用于下面方面：一是当地区历史积累或现时发生矛盾突出的环境改善；二是协调布置的全局性或跨地区性环境治理；三是建立国家专项环境基金，用于应对气候变化，提升能源利用效率，支持节能减排新工艺改良、新技术开发和新设备研制；四是对遭到环境税冲击的公用事业和低收