国际社会保障制度改革与发展趋势

东欧社会保障体制的改革及借鉴（上）时间：2007-01-29来源：综合摘要东欧国家经过数年努力，建立了较为完善的社会保障体系，以独立于国家预算外的社会保障基金取代了原由国家统包的社会保障体制。社会保障基金由失业救济，医疗保险基金、养老保险基金构成，按市场机制运营。在经济转轨过程中，东欧国家十分重视对社会保障制度的改革，把加强社会保障作为保持社会安定的一项重要的政策措施。面对政治和经济体制发生的重大变革，随之而来的物价飞涨、失业人数激增、国家财政状况恶化、社会贫困加剧使东欧国家已经困难重重的社会保障体制受到更猛烈的冲击，其缺陷和弊端更加暴露无疑：（1）社会保障覆盖面狭窄，不适应多种就业形式并存的新的就业局面。尤其是社会保险，主要限于国营单位的职工和部分集体企业的职工，从而限制了劳动力向多种就业方向的流动，限制了其他经济成分中的职工获得社会保障的权益以及他们应尽的相应义务，因而也难以做到全社会范围内有效地分担风险。（2）社会保障事业多头分散管理，效率低下，规模程度极低。（3）社会保险的社会化程度低，面对迅速发展的城市化、老龄化形势难以发挥持久的作用。因此，要建立与市场经济和国力相适应的社会保障体制，就必须改革原有的社会保障制度，使其真正起到促进经济发展。保障人民生活的作用。为此，东欧国家本着“人人有权享受，人人必须参与”的原则，对社会保障制度进行了以医疗、失业救济、养老金制度为重点的改革，改革的主要内容有：（一）优化社会保障管理体制，改变承办单位及筹资渠道东欧国家将社会保障的经营从国家预算中分离出来，改变过去由政府有关行政机构或企事业单位职能部门承办，按行政办法管理的方式，建立专门的社会保障基金，由统一的全国社会保障理事会按市场机制的原则进行管理。并改变过去社会保障基金完全依靠国家财政拨款的做法，将原有的由国家统包的社会福利体制改造成多种经济成分参加、多层次的社会福利体制，即由国家、地方政府、社会、企业和个人共同承担。社会保障基金主要由失业救济、医疗保险和养老金三部分组成。这一新的社会福利体制的核心是建立一个社会福利保护网，使社会的困难阶层获得社会福利保障，保持并改善现有的生活条件，支持预防性的解决措施。（二）失业救济制度的改革在过去40年中，东欧各国大多实行全面就业政策，由于实际上不存在失业，因而在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。近年来，失业已成为东欧国家体制转轨中面临的一个重大的经济和社会问题。在旧体制瓦解的同时，就业状况恶化，失业人数剧增，1993年东欧地区的失业率平均超过了12%，随着社会保障措施的实施，这一比例近年来虽有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亚的失业率为13.0%，匈牙利为10.1%，波兰14.0%，斯洛文尼亚13.5%。来势凶犯的失业浪潮不仅给东欧各国政府的经济政策带来巨大压力，还危及到社会的稳定和繁荣。东欧各国先后将失业保险列入社会保障体系。为帮助就业，东欧各国均设立了专门的委员会，如匈牙利的全国就业政策利益协调论坛（即全国劳动力市场委员会）和地方就业政策利益协调论坛（即州劳动事务委员会），以协调解决与就业有关的问题，平衡各地区间以及本地区内劳动力均衡分布。并设立了专门的失业救济基金，如互助基金、就业基金和团结基金，为失业者提供各种物质帮助和职业培训。同时通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利《就业法》规定，凡原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可享受初业者救济。并对解雇做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿条件和幅度因工作时间的长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定程度上减轻失业救济的负担。（三）医疗保险制度的改革东欧各国先后将原由国家全额拨付医疗经费的办法，改为由投保为及其所在单位和国家三方共同承担。国家负责扩建保健设施、培养医务人员、实施全国性的保健计划，以及为卫生保健主管部门的日常活动提供资金。当由于客观因素导致医疗保险金额不足时，国家可为保证医疗保险事业的正常进行提供必要的补助。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。投保人从工资中，或从开始经营活动之日起按规定定期缴纳医疗保险金。在职职工，包括警察、消防人员等的医疗保险金，由职工本人和所在单位平均分担。领取退休金者的医疗保险金视实际收入而定，有的由社会保险公司全包，有的则由本人和社会保险公司均摊。失业者的医疗保险金由劳动局支付，在失业保障制度实施后，则由失业保障基金负担。领取固定社会救济者的医疗保险金由社会福利部门负责。农民个体经营者和私人业主的医疗保险金按规定定期由本人缴纳。社会保险金的缴纳比例是：波兰——雇主和雇员缴纳工资总额的49%；捷克——雇员缴纳工资收入的13.25%，雇主缴纳工资总额的35%；斯洛伐克——雇员缴纳工资收入的11%，雇主支付工资总额的35%；罗马尼亚——雇员缴纳工资收入的3%，雇主支付工资总额的26%；匈牙利——雇员支付工资收入的11.5%，雇主支付工资总额的48.5%。（四）养老保险制度的改革东欧国家因经济体制转轨而出现的经济衰退、通货膨胀，使退休者领取的养老金严重贬值，他们的养老金往往连最基本的生活需要也难以满足。在东欧社会化问题日益严重，老龄人口占社会总人口的1/3，且比重不断上升的情况下，养老金制度的改革显得更为重要。在捷克，国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。这种制度不仅可根据经济的发展状况灵活地加以调节，还可缩小养老金之间的差别，满足退休者的基本生活需要。同时还积极鼓励居民参加养老保险，以作为国家养老金的补充。捷克国会于1994年2月通过了新的养老保险法。新法的特点是个人自愿参加，国家予以赞助，养老保险由养老基金组织承办。凡18岁以上在捷克境内常住的捷克籍公民皆有有权参加这项保险，保险的金额自愿决定，但最低限额为100克郎，国家根据投保的金额给予补助，一般为40—120克郎。即投保100克郎，国家补助40克郎，如果超过100克郎则再按一定的比例给予补助。例如投保额在100—199克郎之间，国家的补贴为40克郎再加上超过100克郎部分的32%。500克郎以上的补助金额为120克郎。除此之外，参加者在投保后的头两年，还可额外再得到25%的补助。通货膨胀是造成养老金贬值的最重要因素，为了确保退休者的利益不受通货膨胀的损害，东欧国家先后根据通货膨胀率对退休金实行补贴。捷克的新养老保险法使价格补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%——7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而从投保中得到的退休金则根据平均工资的增长而提高。东欧社会保障体制的改革及借鉴（下）时间：2007-01-30来源：综合【字号：】【我要纠错】【Email推荐】【收藏】【打印本页】【评论】【关闭】我国社会保障的现状几十年来，我国社会保障制度从无到有，经过不断完善、改造，在保证居民的基本生活条件和社会稳定方面，发挥了重要作用。但随着经济体制改革的深化和我国人口老龄化的到来，原有的社会保障体制已难以适应经济发展的需求，表现出与东欧国家相类似的缺陷和弊端：1、覆盖面小，实施范围窄；社会化程度低，保障功能差。目前，我国的各项社会保险主要是在城镇国有和集体企业中实行，区县以下小企业和外商投资企业中的中方职工的社会保险很不健全，私营企业、个体劳动者和广大农村劳动者基本上还没有建立社会保险。这种状况不能对所有劳动者的生活提供保障，也制约了劳动力在各领域间的流动，以及社会保险分散风险功能的发挥。2、社会保障管理分散，缺乏完整的立法和统一的管理办法，严重影响了社会保障事业的发展。我国现行的社会保障的管理格局是：劳动部门负责城镇企业职工的养老保险、失业、工伤、生育、医疗、死亡的政策制定和基金管理；人事部门负责机关事业单位工作人员的部分社会保险政策的制定；卫生部门负责机关事业单位的公费医疗；民政部门负责农村养老保险和城乡社会救济、优抚工作；各级工会负责一部分职工保险福利的事务性管理和服务工作。3、保险基金来源不统一，使用不规范。社会保险经费的主要来源有：（1）国家财政拨款，实报实销，主要对机关事业单位。（2）企业短期福利待遇，如短期病假、产假工资，在工资总额中列支，医疗费由企业福利基金支出；长期福利待遇，如退休、退职人员待遇支出，从企业营业外收入中列支。虽然社会保险基金规定由国家、集体和个人共同承担，但在实际工作中，由于没有统一的社会保障基金，且规定不明确、标准不一致，使所提款项差异大、资金使用分散、效率低下，不能真正起到社会保障的作用。要完善我国的社会保障体制，使其适应市场的需求，必须做到：1、规范社会保障体制，建立统一的社会保障管理机构。首先应将分散在各个部门的社会保障管理机构合并，由国家设立统一的社会保障部门，并在全国各地设立相应的机构，形成一个社会保障网络，统一管理有关事务。其主要职能是进行宏观管理，如拟定法律、法规和重大方针政策，监督实施、规划指导社会保障事业及其改革。其目的在于加强综合规划管理，推进社会保障制度改革，使社会保障事业协调配套，改善政出多门、各自为政的局面；降低管理成本，提高工作效率，减轻企业负担。2、建立独立的社会保障基金，对社会保障资金的运作进行统一管理。社会保障基金由国家、集体和个人共同承担。主要用于养老保险、失业救济和医疗保险等方面的支出。基金由专门的委员会负责管理。基金管理委员会还应对基金的保值、增值负责。基金委员会可利用筹集的资金进行投资经营，但应在国家严格的监督下进行，以确保投保人的利益不受损害。所得收益必须纳入基金，除一部分可留作储备金外，其余部分应全部用于投保人。为防止基金管理委员会利用筹资进行非法活动，国家还应对基金委员会的活动进行定期检查。3、使社会保障制度普及化、社会化、法律化。在市场经济体制下，经济成分复杂多样，完善的社会保障体制应覆盖面广，标准统一，可适用于各类企业、各类工资制度和各种用工形式。社会主义市场经济是法制经济，为保证社会保障措施的顺利实施和使社会保障制度的改革进一步深化，应尽快加强这方面的立法，制定出完善的《养老保险法》、《医疗保险法》、《劳动法》等法律，对立法条件暂不具备的应通过完善有关政策予以弥补。美国社会保障体制改革及对中国的借鉴意义中国社会科学院经济研究所研究员王诚美国的社会保障体系在现代西方市场经济国家中的特色是明显的。一方面，由于美国的经济增长水平领先和美元在世界上的强势地位，美国可用于社会保障的财富积累和经济实力是最强的；另一方面，由于美国社会明显地分成白种人和有色人种的两个阵营，而美国主流价值观偏向于更富有市场竞争力的白种人而歧视在竞争中处于不适应和弱者地位的黑人和其他有色人种，因此美国社会保障体制的建立原则又是最为保守和最强调市场经济的效率和节省准则的。如果说，看上去最为谨慎、最有实力和最为保守的美国社会保障体制，本来似乎可以避免其他西方国家中的社会保障体制的一般危机，但是今天也出现了它的危机，那么，这种现象就可能具有特别的涵义和寓意。美国的社会保障体制危机是否意味着，在市场经济国家已经运行了数十年的社会保障体制，至少在某些方面存在根本性的内在变化？比如体制的结构设计及其与现实经济发展水平的匹配性问题等等。对于这些问题，也许需要进行重新反思和调整改革的思路。在这方面，西方各国的经济学和社会学者在最近二十余年来进行了许多的研究，得出了一些有意义的成果。本文致力于在这些成果的基础上，结合美国社会保障体制改革的最新动向和内容，对西方社会保障体制建立的特点和设计的思路进行重新梳理，找出其合理方面和不合理方面，以便为正在进行中的中国社会保障体制建设提供有益的启示和借鉴，从而尽量避免中国在社会保障体制建立和运行的过程中走大的弯路。

一、美国社会保障体制建立的特点

西方的社会保障体制的建立，并不完全是为了市场经济的有效运行着想。政府对于妨碍市场经济有效运行的市场失灵的纠正，一般认为主要是集中于反垄断、反污染和完善公平竞争规则和秩序方面。如果从“经济人”的假定前提出发，对于不能做到“适者生存”的市场经济参与者，人们是不需要为他们考虑的，因为这是市场竞争的“自然结果”。作为市场经济社会“守夜人”的政府，只要防止这些竞争失败者不对社会秩序构成大的威胁，就可以任其自生自灭（即使构成威胁政府也可促其消灭）。所以，即使是现在的西方政府宏观调控政策，也一般被认为集中于稳定问题，即消除通货膨胀、消除失业和保持国际收支平衡。

在一个市场经济的早期社会中，“保障”的问题即较长时期获得收入或生活支出的来源问题，完全是个人的责任和个人的行为。对于“保障”中的三个基本问题即救济、保险和福利，在穷人方面而言是食不果腹，日子过一天算一天，根本无暇顾及保障问题；真是所谓的“无恒产者无恒心”。在富人方面，则是储蓄和积累尽可能多的收入和财产、以丰补歉、自我保障。只有部分出自非“经济人”的本能、感情和利他考虑的行为，构成了小范围的“社会保障”，即家庭或家族内的养幼抚老，熟人或朋友之间的困难帮助，以及慈善和宗教组织和个人的社区救济等等。

只有在一定的社会条件具备以后，社会保障或统一的社会保障才可能在经济社会中出现。尽管人们对于社会保障建立的条件总是倾向于一概而论，但实际上，社会保障体制建立的前提条件，是因社会保障的功能不同而异的。

首先，对于社会救济（又称为社会救助或社会援助）而言，其适用的对象是遭受灾害、饥荒、贫病和其他处于生存危机中的个人。因此，形成社会救济的前提条件只需要有：社会中有人受到经济上的生存威胁，社会总体财富水平在能够满足人们的生存需求之上，需要救济对象作为社会的少数人而存在或者至少不是作为受到普遍影响的全社会成员而存在，社会成员中有“非经济人”动机。由于社会救济所要求的前提条件比较低，所以，社会保障中的社会救济部分在历史上最早出现。如英国在基督教新教的“人人为兄弟”和“上帝赐予众人食物”的教义为联合王国所接受，并且面对普遍的社会贫困和流浪现象时，英国女王在1601年就颁布了《济贫法》。以后几经修改和补充，《济贫法》成为英国社会救济的重要法律依据。

其次，对于社会保险而言，其适用的对象就不是处于生存紧急关头的弱者，而是需要通过社会的互助和市场风险分担的方式维持基本的或正常的生活的个人。这样，社会保险形成的前提条件就包括，社会具备了一定的保险意识和保险操作知识，社会总体财富水平除了满足生存或温饱需要以外还有一定的剩余储蓄，相当数量的社会成员处于超过温饱线不太多的中等收入水平从而暴露在市场风险之中，这些社会成员因为短视、享乐主义或无风险意识而又不愿意普遍参加商业保险，企业的经营利润普遍达到比较高的水平从而能够负担一定的社会保险成本。由此可见，对于那些财产积累不够丰富而需要保险来抵御市场风险的人，如果全都能够参加竞争性商业保险，那么，社会保险的必要性就消失了一大块。如果政府通过企业上缴的保险性贡献部分（社会保险税）而对所有参加商业保险的人员进行遇险时补贴，那么，社会保险的必要性又大大减少了。所以，随着人们观念的转变和保险操作方式的转变，社会保险的逐渐被替代并不是不可能的。

再次，对于社会福利而言，其适用的对象就既不是处于生存危机中的个人，也不是需要通过风险分担和互助来解决生活困难的个人，而是那些需要通过政府和民间提供的社会服务和补贴来获得国民平均或平均水平以上的生活和健康水平的个人。因此，社会福利的形成条件就包括：社会总体财富水平达到了较高的层次（小康或小康水平以上），“非经济人”的同情心动机在社会成员中占据支配地位，社会观念中普遍存在认为某一部分人需要特别照顾和优待的思想，而这一部分人又不能依靠自己的能力达到较高的生活水平。所以，相比社会救济而言，真正的社会福利在社会经济生活中类似于“锦上添花”，而不同于社会救济的“雪中送炭”。从社会保障中的“保障”（SECURITY）的两个方面原本涵义即“个人生活安全”和“社会稳定安全”上看，社会保障体系中的社会救济最重要，社会保险次之，社会福利重要性最低。

需要指出的是，以上关于社会保障体系中的社会救济、社会保险和社会福利的概念的讨论，是理论性的，因此具有较为明确的定义和较为严格的逻辑一致性。但是，这些概念也许与社会保障具体工作和政策上的用法不同，也可能与各国习惯上的用语有差异。比如，有的国家把社会福利当作比社会保障更为广泛的概念（如美国的社会福利统计口径），有的国家把社会福利当作一部分的社会救济（如中国的农村福利支出）。这种概念上的不一致是社会保障理论无法深入研究的重大障碍之一，因此是社会保障理论和政策所必须首先纠正的。如果我们总是使用边界上模糊或交叉的关于社会救济、保险和福利的概念，社会保障的体系和政策的混乱就很可能是无法避免的。有鉴于此，本文致力于在上述理论上严格的社会保障概念体系基础上展开论述。

美国在社会保障体制的建立上，无论是其社会救济、社会保险或社会福利都具有不同于其他发达国家的一些特点。这些特点无疑是与美国经济社会中的价值观念、财富水平、市场运行、消费方式和政府地位等等方面的特点相关的。

1、美国建立社会救济体制的特点

虽然1935年颁布的《社会保障法》是美国社会保障体制正式确立的标志，但是，远在作为英国殖民地的17世纪中期，美国的一些地方政府和私人及宗教慈善机构就对于美国各地的贫困人口进行了社会救济。这些社会救济包括，对于穷人提供食品和衣物，对于无家可归者提供教堂和私人家中的住宿，对于精神病人和其他一些重病人提供免费的治疗和护理等等。毫无疑问，来自于欧洲的传统扶贫济困思想和印第安人的朴素救助思想（印第安人对于首批欧洲移民的救助形成了今天的感恩节）是这些早期社会救济的精神支柱。这些思想或精神支柱还影响了1787年颁布的美国宪法，其中规定国家有“促进公共福利”的义务，尽管这一义务在很大程度上停留在字面上，因为在以后的100多年中它实际上几乎没有落实到联邦政府的法规和政策之中。

作为“没有历史传统”和喜欢“冒险家乐园”的新建立国家的成员，美国人很快接受了早期市场经济的“经济人”观念，认为对于在自由竞争中失败的弱势人群的保护不是政府的公共责任；认为贫困和失败是因为其个人不走正道和懒惰造成的，主要是个人责任；认为那些有钱的私人机构或慈善组织也应该负担一部分救济的责任。这种关于政府没有责任组织社会保障体系的“经济人”观念，当时最典型的表现在三点上。一是，在1820年代一位公共住房调查委员会的主席兼任波士顿市市长的JosiahQuincy，提出政府的社会救济是“最不经济、最有害、最浪费的”，“公共救助（或援助）是麻醉剂，是危险的”。二是，在具有权威性的《美国人的民主历程》一书中，作者布尔斯廷描述美国19世纪的思想为，“只有当人们陷于经济绝境，不得不靠公众赡养，或对社会造成威胁时，政府才应该对他们加以关照。”（布尔斯廷，1987，247。）三是，针对早期资本主义发展中出现的日益增多的贫民和1861－1865年的南北战争中出现的大量难民，美国主要地不是由政府出面进行救助，而是由民间的慈善团体挺身而出。19世纪中，民间救济工作和慈善机构获得了迅速的发展，各地的慈善机构还逐步联合起来，成立了地域性和全国性的慈善组织。例如，由富人组成的慈善家协会，由青年志愿者组成的青年基督教协会，由志愿少年和家长以及受帮助少年组成的童子军，由社会各界人仕组成的全国慈善和改善会议等等。尽管在战争结束时的1865年，联邦政府第一次组建了给穷人和无助病人救济食品、衣物和药品的救济机构“自由民局”，但是其预算规模和救济范围仍然是微不足道的。正是靠那些早期的各地普遍存在的慈善机构──他们在很大程度上弥补了政府组织在社会保障功能上的缺位，才使得美国较少社会动荡地顺利渡过了贫困和内战的19世纪，并且为美国在20世纪的经济强劲发展和社会保障体制的建立打下了基础。

由此可见，美国社会救济体制在建立时的特点是，政府尤其是联邦政府几乎是无所作为的。以基督教为主的宗教思想和宗教组织，是美国早期的社会救济体制的主体。相比之下，欧洲的社会救济主要是在传统的早期社会主义思想的影响下，通过政府的立法和政府组织救济机构与民间的相互救济的方式来解决的。无论是英国1601年创立的《济贫法》和1834年颁布的《济贫法修正案》，以及按照这些法案成立的“贫民习艺所”和“济贫院”，以及“济贫税”的征收和使用这些税收对于“济贫院”内外贫民的救济；或者是德国（1871年统一之前主要为普鲁士）在1794年颁布的《全国通用法》中规定国家有救济无助的贫民的责任（15世纪中叶作为天主教的慈善机构即修道院在德国的宗教改革中已经消失），以及1854年颁布的《矿冶盐工人联合会（保险）法》、1882年通过的《疾病社会保险法》、1884年通过的《工伤事故保险法》、以及1889年通过的《老年和残疾社会保险法》，都表明在早期资本主义迅速发展的18世纪和19世纪，欧洲的国家或政府对于最基本的社会保障部分即社会救济，承担了相当大的责任。

直到发生了震动整个西方世界的20世纪30年代经济大危机，自由放任的市场经济思想受到严重冲击，美国和其他发达国家因为高达20％以上的失业率和大量的无家可归者而急需救济的人口猛增；同时，接受政府对于市场经济进行一定程度干预思想的美国民主党的总统得到重新执政，罗斯福推行“新政”政策以后，美国才在1933年颁布了《联邦紧急救济法》，在美国历史上第一次确定了国家在社会救济上的保障责任和功能。不过，美国的政府社会救济体制在所有西方国家中一直是很弱的。在1935年通过的作为美国社会保障体制基石的《社会保障法》中，社会救济仅仅占一小部分。以后，在1964年颁布的《食品券法》和1965年颁布的《医疗照顾和救助法》等等社会保障补充法规中，才逐渐增加了对于社会困难人口的食品救济、日用救济和医药费救济等等。

2、美国建立社会保险体制的特点

至于在社会保障体系的第二个重要方面即社会保险的建立方面，美国的社会保障体制也有其特点。相比社会救济和社会福利所占的较小比例而言，美国的社会保险部分就构成社会保障体系的主体。在美国，人们还经常把社会保障等同于社会保险，甚至把养老保险直接称为“社会保障”。这些“常识”的产生主要依赖于美国社会保险体制的一些特点。

首先，美国的社会保险体制的建立，受到准社会主义思想和民主共和两党政治的重大影响。资本主义早期的“经济人”假定和“自由放任”的经济思想，在20世纪30年代的西方大危机面前受到严重冲击。强调政府在市场经济中负有更多责任的社会民主主义的思想也从欧洲传播到美国。具有北方企业主背景的共和党在新的冲击面前抵制新观念而固守市场经济“自由放任”的原则，而具有南方种植园主背景的民主党逐渐接受了准社会主义的“政府干预”思想。显然，在关键性的1932年的竞选中代表共和党的胡佛宣称“进行变革和实行所谓的新政，那将会摧毁美国制度的基础。”“（联邦政府）不能成为经济和社会生活的参加者”的思想支配下（黄安年，1998），美国是不可能有联邦政府组织的社会保险体制的。只有在当年（1932年）竞选中获胜的民主党候选人罗斯福上台并且大力推行“新政”以后，也就是1932年以后，美国的社会保险体制才可能逐步建立的。

其次，美国社会保险的体制最早是在各级地方政府的范围内建立，然后再推广到全国。这一社会保险体制的特点，与美国独特的合众国制度即地方政府拥有在宪法限定范围内的独立立法权有关。各个州政府根据本州经济发展的情况和社会的需要，立法确定是否实行社会保险或者社会保险实行的范围。其情形，就像一个立法统一的国家（如中国）事先在某个地区搞立法改革的试点，条件成熟再推向全国一样。因此，这样做的因地制宜和因人制宜的优点是显而易见的。在养老的社会保险方面，从1915年开始，最早建立社会养老保险的州依次是阿拉斯加、蒙大拿、内华达和宾夕法尼亚等等，到1933年，已经有28个州颁布了《养老保险法》。在失业的社会保险方面，虽然胡佛总统在30年代大危机期间被迫成立了临时性的“就业紧急委员会”和“失业救济组织”，但不久就取消了。真正建立失业保险体制的，最早是1932年的威斯康星州和其后纽约州的《失业保险金法案》。目前，在美国的绝大部分州的一般失业保险金的替代率为50％，保险金领取时间为半年，少数可以延长到一年。除此以外，在大部分进行人力资源管理的公司里，都实行按照不同公司工龄分别给予的相当于1－10个月工资的“分手费”（SEPARATIONPAY）。这构成在失业的社会保险以外的一种失业保障，成为美国雇员保障的一个重要部分。在医疗的社会保险方面，美国的社会保障功能非常弱小，即使是在地方范围内，医疗保险长期以来都是由私营的保险公司承担的。其中，最大的两个非盈利性私营健康保险公司“蓝盾”（BLUESHIELD；主要承保门诊医疗费用业务）和“蓝十字”（BLUECROSS；主要承保住院医疗费用业务）占有大企业雇员医疗保险投保面的70％。只是到了1950年，《社会保障法修正案》才将医疗费资助的对象从残疾儿童等社会救济对象扩大到退休人员等社会保险的对象，到了1965年，美国才建立针对65岁以上老年人并且半自费性质的“医疗照顾”社会保险体制，以及针对贫困和残疾人口并且平均支持力度最高达医疗费55％的“医疗救助”社会保险体制。直到2000年，最新一任的民主党总统克林顿几经努力，也没有能够说服国会通过他提交的《全民医疗保险法案》。

再次，美国社会保险体制正式确立的集中体现，是1935年通过的《社会保障法》。该法案的出台，意味着美国市场经济发展思想的一次重大转折。当时，代表“自由放任”市场经济思想的国会议员攻击到，“这个法案是从《共产党宣言》第18页逐字逐句抄来的”，因而是不可接受的反资本主义或反市场经济的思想。而代表准社会主义的市场经济思想的罗斯福总统则认为，“政府对于其公民的健康生活（well-being）负有一种最终的责任。”“家庭安全、生活保障、社会保障──在我看来，乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。”“运用政府的机构来帮助提供一种手段，以作为防止现代生活兴衰多变的可靠的和充分的保障──换句话说，就是社会保险。”（Waldman,2000；黄安年，1998。）按照《社会保障法》，美国联邦政府有责任提供的社会保障包括三个方面：一是对于65岁以上的退休人员或者工作者的遗属提供生活津贴的老年保险（Old-ageInsurance）；二是建立对于由各州和地方负责实施的失业保险金提供追加资金的联邦基金（FederalFund）；三是建立对于老人年金、妇幼医疗保健服务、残疾儿童和盲人的医疗和生活等方面的困难人员，所提供资助的联邦救助体系（FederalAid）。在1937年的《社会保障法》修正案中，进一步明确了失业保险所涉及的几类对象，即联邦政府和州政府的原有失业救助人员，失业的联邦雇员，失业的退役军人，失业的铁路员工，以及临时项目的失业人员。依据《社会保障法》及其后的一系列修正案和补充法案，在社会保障的资金来源上，具有社会救济性质的保障方面所需要的资金主要来自联邦统一税收（如个人所得税）和地方税收（如销售税），社会保险性质的保障方面所需要的资金主要来自雇主、雇员上缴的工资单税或社会保障税（PayrollTaxes）、雇主和雇员上缴的医疗照顾税（MedicareTaxes）、雇主上缴的失业保险税（UnemploymentTaxes）和政府财政预算中的其他收入来源补贴。

需要注意的是，从社会保险的总体支出上看，养老保险在社会保险中所占的比重一般在70－80％，医疗保险一般占10％左右，失业保险占5％左右，其他的部分为特殊的军人保险和铁路雇员保险等等方面的社会保险。

3、美国建立社会福利体制的特点

社会福利的体制和政策，在某种意义和一定程度上是社会保险和社会救济体制的自然延伸。一方面，作为社会保险和社会救济体制的物质基础的社会总体财富水平，在满足了社会保险体系建立的需要以后继续增长，促使人们想到要相应提高养老、失业和医疗等等方面的保险支付水平，或者提高食品、用品和住处的救济水平，而这种社会保险和社会救济的支付水平一旦超过了基本或正常的生活需要以上，就跨入了社会福利的范围。另一方面，作为社会保险和救济体制的观念基础的社会风险分担和社会救济互助的思想，如果随着社会现代化而被越来越多的人所接受，或在支付行为上反映出来的接受程度越来越高，那么，被社会认为需要享受社会福利的对象就会增多，社会福利的需求水平也会上升。这样，社会福利政策就赢得了社会基础，社会福利体制就自然会建立起来。从中我们可以看到，实践中的社会福利与社会保险，甚至社会福利与社会救济，二者之间很难划分一个明确的界限。虽然在理论上这样做是比较容易的，但是在政策实施上有相当的难度。如果考虑到政治竞选、利益集团的影响、种族和民族的矛盾以及国际间的体制和制度竞争等等因素，这种政策上客观划分的难度更大。也许，这就是所有市场经济国家将社会救济、社会保险和社会福利都统一纳入社会保障体制的一个根本原因。

美国在1935年颁布《社会保障法》以后，随着社会保障体系的不断充实和完备，社会保障覆盖的范围和保障的水平也得到较大程度的扩大和提高。这种社会保障水平的提高状况，最为明显地表现在二次世界大战以后的经济增长较快的时期和90年代以前的民主党总统的执政时期，即1945－1953年的杜鲁门时期，1961－1969年的肯尼迪和约翰逊时期，以及1977－1981年的卡特时期。随着社会保障范围和水平的增长，社会福利体制就逐渐地形成了。

首先，美国政府将《社会保障法》规定的社会保险和一部分社会救济的内容覆盖面进行扩大。一是，从一般企业的雇主和雇员，扩大到自我雇用人员或个体经营者。如1949年通过的关于社会保障管理机构条例的法案，以及1950年通过的社会保障法修正案中关于自我雇用人员双倍上缴社会保障税和同等享受社会保障受益的规定。二是从盈利性企业的雇员扩大到非盈利性机构或事业单位的雇员，如1950年通过的社会保障法修正案把非盈利机构包括在社会保障体系。三是从美国本土人员扩大到美国附属岛屿上的人员，如把那些在美属维尔京群岛和波多黎各岛上的各类工作人员囊括到社会保障体系。四是从非农业工作人员扩大到农场的工作人员或农业雇员。据统计，由于社会保障覆盖面的扩大，美国65岁以上老人中获得社会保险养老金的比例，从50年代后期的64％上升到60年代后期的82％。社会保障覆盖面的扩大，使社会保障从急需保障的人推广到不怎么需要保障的人，造成了社会福利过度提高的可能风险。例如尼克松曾经指出，在60年代后期“一个坐吃福利的人的收入可能高于干活所得的最低工资，每年收入超过12000美元的妇女可能还有资格享受福利补助。”（尼克松，1978，77）

其次，提高了社会保险和社会救济的水平。一是，提高退休者和遗属的基本养老津贴水平。例如，1949年将最低养老保险津贴从每月15美元提高到50美元。1950年又将养老金的支付水平提高了70％。二是，提高失业保险的支付水平。例如，1939年每周支付的失业保险金为10.66美元，1949年提高到20.48美元，1959年提高到30.41美元，1969年提高到46.17美元，1979年提高到89.67美元。三是提高了医疗保险的支出水平。虽然美国的医疗保险支出，直接用于个人的比重较小而用于医学研究和医疗设备购买的比重相对较大，但是，总的社会保险支出水平还是不断提高的。例如，1960年的各级政府医疗和保健支出为43.42亿美元，到了1975年为177.88亿美元，1980年为276.57亿美元，1982年为328.92亿美元，1990年为614.86亿美元，1995年为855.07亿美元。四是，提高食品券救济的水平和规模。美国通过《食品券法》并且正式实施食品券救济，是在1964年。从1965－1967年3年的食品券总支出为3.75亿美元（平均每年1.25亿美元），到了1968年为2亿美元，1970年为3.4亿美元，1975年为46.94亿美元，1982年为107.61亿美元，1995年为253.19亿美元。最后，为了应付提高的社会保障支付水平，联邦政府还提高了社会保障税的增收水平。如根据《社会保障法》和历次社会保障法的修正案，由雇员和雇主对等上缴的工资单税或社会保障税在1937年开始时各为1％，1954年提高到1.25％，1962年提高到3.125％，到1970年提高为3.25％，2000年提高到6.2％。由雇主上缴的联邦失业税，也由开始时基本工资的3％上升到1960年的3.1％。

再次，增加了可以属于社会福利的社会保障类型。从总体上看，虽然美国的社会福利水平在社会救济和社会保险的基础上随着经济增长而逐步形成和有所提高，但是，这些社会福利的内容和水平与欧洲相比却少得多和低得多。由于受到整个50年代、70年代和80年代的大部分时间里共和党执政政策的抵制，社会保障体系的充分建立的努力一直受到削弱和质疑。这些观点包括，尼克松的“现行的福利制度一团混乱，效率很低”的观点（尼克松，1978）；里根的“对那些年老体弱、无生活能力的人，我们最基本的目标必须是减少他们的依赖性，提高他们的社会尊严”和“要援助‘真正的穷人’”的观点；布什的“现在到了改变福利国家的设想，促进福利制度改革的时候了”的观点（黄安年，1998）。所以，美国的社会福利内容，并不像欧洲一些始终标称为“福利国家”的社会福利那样，包括“从摇篮到坟墓”的各个方面的福利安排，而仅仅是相对小范围和较低水平的社会福利。在美国，除了作为社会保险和社会救济的延伸项目如养老福利、医疗福利、失业福利、生育福利、以及伤残福利、儿童福利、学生福利、食品券福利、无家可归者福利、精神病福利、癌症福利等等以外，独立的社会福利自身包括的类型或项目并不多。美国比较典型的社会福利有这样几项。

一是住房福利。美国颁布了1937年的《美国住房法》、1964年的《综合住房法》和1968年的《住房和城市发展法》，并且在1965年成立了中央政府或联邦政府专门处理城市贫困和福利问题的“住房和城市发展部”。按照有关规定，政府有责任为低收入家庭建造或补贴住房，并且在建成或安排一个新住房后要拆除一个不符合居住标准的或贫民窟式的旧住房。住房福利的政策手段包括，政府建造公共低租住房、城市重建计划、交通卫生公用等社区住房配套设施的提供、农村住房补贴、住房按揭的贴息和保险计划等等。

二是单亲家庭援助的福利。根据1935年的《社会保障法》，携带未成年子女的母亲可以得到政府的资助。资助水平因各州和各地区情况而异，每月从数十到约二百美元之间。据统计，1936年受援助的家庭为16.2万户，人口为54.6万人；1968年受援家庭达到112.7万户，人口为608.6万人。户数和人口数二者分别增长了6倍和10倍以上。

三是经济机会福利。根据1964年美国颁布的《经济机会法》，针对那些虽然脱贫但还不能较快富裕起来的农村家庭，政府有责任从财政上支持他们抓住市场中的经济机会。财政支持的方式，是向每个申请支持的低收入的农村家庭提供总额最高达2500美元的低息和无息贷款。1966年以后，该项业务转入联邦政府的常设机构“小企业管理局”统一管理。

四是教育机会福利。政府资助的教育福利涉及各个层次，有初等教育、中等教育、高等教育、以及职业教育和成人教育。教育福利的宗旨是使每一个愿意并且有能力接受教育的国民都可以避开个人或家庭经济上的困难而获得相应的教育机会。据统计，各级政府支出的教育福利，在1960年为181.66亿美元，在1975年为810.64亿美元，1982年为1411.28亿美元，1995年为3656.25亿美元。分别占这些年度的社会保障支出的比例为34.7％，28％，23.8％和24.3％（StatisticalAbstractoftheUnitedStates,1963,1980,1985,2000）。

二、美国社会保障体制的优势、缺陷和危机

由于社会保障体制是在一定社会的经济发达程度、历史传统、政治影响、价值观念、社会冲突、政府政策等等各种因素的综合作用下产生和发展的，与任何其他的经济体制或制度一样具有特定社会的烙印或特征，所以，对于美国的社会保障体制，无论其优势或缺陷的产生都有其特定的原因或必然性。因此，当我们讨论美国社会保障体制的优劣时需要注意，我们的目的并不是要照搬美国的体制或政策的所谓“好的方面”，简单地实行“拿来主义”，而是要对比美国和其他西方国家在社会保障体制上的差异，对比他们的优势和缺陷所依赖的基础，从而为中国的社会保障体制的建立和健全寻找中国社会的基础和原因，以充分发挥新建立的社会保障体制在中国的优势，同时避免其可能的不利影响。从迄今为止关于西方社会保障体制的研究成果看，一般认为社会保障体制的缺陷主要反映在欧洲国家，而社会保障体制的优点主要反映在美国。然而，美国社会保障体制的优点和缺点，在笔者看来同样是明显的。从当前西方国家普遍担心的社会保障的“生存危机”来看，并不是迄今为止所讨论的一般社会保障体制的“优缺点”所能够完全解释的。

1、美国社会保障体制的优势

首先，美国社会保障体制的优势中最为突出的一点，就是其在西方国家中以最低的相对支出负担保障了社会成员的基本需要以及社会的基本稳定，从而支持经济以较快的速度保持增长。换言之，美国在社会保障体制建立中，所遵循的基本原则不是全面的“福利国家”原则，而是“帮助自助者”(ToHelpThoseWhoHelpThemselves)原则。从这一原则的实施结果看，一方面，是节省了社会保障的开支,防止了社保基金成为财政和纳税者的巨大包袱；另一方面，降低了工作者可能依赖社保的机会成本，促进了社会成员对于经济增长的贡献。从1993年的资料来看，美国的社会保障支出占GDP的比重，仅为9.8％，大约为北欧国家水平的1/3，西欧国家水平的1/2。在所有西方发达国家中（除亚洲的日本以外），美国的社会保障支出的相对水平最低。而美国的年平均GDP增长率，在1947－1960年达到3.7％，1960－1973年达到4.3％，1973－1990年达到3.1％，1990－2000年为3.04％，均高于西方发达国家的平均水平。（StatisticalAbstractoftheUnitedStates,2001.）

其次，以社会保障体制支持了教育体制，使得美国的基础教育、高等教育和成人职业教育都得到巨大发展。以1982年的政府财政对于社会教育福利支出的结构看，初等和中等教育约占69％，高等教育占20％，职业和成人教育为7％，其他方面的教育支出为4％左右。由此可见，美国社会教育福利的大部分即70％左右是放在发展以初等和中等教育为主体的基础教育上。前面还提到，美国的社会教育福利支出占总社会保障支出的比例在24～34％左右。正是这种突出教育保障特点的美国社会保障体制，造就了美国在世界上领先的基础教育普及率和高等教育参与率，以及全民受教育程度在世界上最高的优势。据2000年的统计数据，美国目前25－64岁的成年人口中，受过初等和中等教育的基础教育比重为65％左右（其中完成初中为13％，完成高中为52％），受过高等教育的占35％左右，教育水平在小学以下的几乎为0。作为对比，中国在该年度的教育状况是，在成年人口中教育水平在小学及其以下的比重为42％，初中的比重为40％，高中的比重为13％，受过大专以上高等教育的比重仅占5％（《中国青年报》2003.2.14）。

再次，在社会保障的功能发挥中，分工明确并且责任清晰，充分调动中央、地方和民间的三个积极性。美国社会保障体制的这一特点，很可能与美国政治体制具有较为严格的成文法规和明确的责任界定相关。在社会保障基金收入的来源上，实行由联邦税务部门统一管辖的全国性社会保障税和所得税的申报和征收。在联邦政府和州及地方政府的关系上，虽然两个层次在社会保障总支出的比重，从开始的州和地方政府所占的比重大，发展到后来的联邦政府所占的比重大（许多年份的联邦支出甚至比州和地方支出总和还多出50％），但是联邦政府并没有直接干预各地的社会保障规定，而是充分尊重全国各地生活水准和保障水准的差异以及历史上形成的州政府发挥保障工作的主导作用，依照法律规定和需要向各地的社会保障基金拨款。社会保障局及其各地的分支机构受到独立和严格的审计监督，开支节俭，不能铺张浪费，也不能应付不付。政府也积极支持和鼓励传统上民间的宗教、慈善组织和企业组织的社会保障性质的活动，让其弥补政府社会保障体系的不足。据1996年的统计数据，美国有65％的家庭在该年内参加了具有慈善性质的捐款，人均捐款额高达690美元，捐款总额为1510亿美元，大约为当年联邦政府所有社会保障支出的17％。

2、美国社会保障体制的缺陷

美国社会保障体制的缺陷，一方面是相对于社会保障所要实现的功能而言的，凡是未能全面地保证社会保障的功能实现的体制问题，都可以看作为社会保障体制的缺陷。另一方面，缺陷是相对于实行这一体制造成的经济社会正常发展的严重不利影响而言的，虽然某些保障措施满足了可能导致社会性危机的个人需要，但是由此造成的连锁效应对于社会的影响是弊大于利。总体上看，美国社会保障体制的缺陷有如下这些方面。

一是，妇幼救济和单亲家庭援助福利的社会保障在很大程度上造成了美国社会正常家庭关系的瓦解。随着美国社会中基督教尤其是天主教影响的下降和年青人婚姻观念的淡化，出现了许多携带幼儿的单身母亲和父亲。由于西方社会中普遍流行男性成年人必须工作和养家，以及妇女必须受到保护的传统观念，西方发达国家中普遍实行了女性单亲家庭必须受到社会救济和援助的保障政策。这种对于女性单亲家庭的社会保障政策，本来是为了救济那些拖儿带女而无法工作和维持生活的离婚女性，具有一定的合理性。但是，社会保障上的社会责任和个人责任的两头往往是一个“翘翘板”，当社会承担更多责任时，个人的责任就下降了。在一些社会福利更高的欧洲国家，一些本来应该承担离婚后子女的抚养责任的父母，反而可以倒过来依靠单亲子女和家庭的社会福利资助而维持一般的生活。在美国，虽然情况没有那么严重，但是也出现了单亲救济负面影响的3种典型现象，即第一，夫妻离婚后仍然共同生活和两头享受单亲福利补贴和工作收入的“排斥父亲”现象；第二，年青人不愿意结婚而长期同居和生育的“未婚母亲”现象；第三，成年人因为各种婚姻内外不稳定性关系而产生的“私生子”现象。据统计，从1935年颁布《社会保障法》以后，1936年享受单亲家庭福利补贴的家庭为16.2万户，人口为54.6万人，到了1968年补贴家庭数上升到112.7万户，人口上升到608.6万人。1940年在抚养未成年子女家庭中，父亲“出走”而形成单亲家庭的比例为30％，到1970年这一比例就高达70％。在1969年，纽约市的新生儿中，非婚生子女的比例高达69％（黄安年，1998，169－170）。

二是，美国社会保障中的医疗保险体制远远没有健全，而其他的弥补措施又迟迟不能出台。即使在美国著名的1935年《社会保障法》以及后续的一系列补充法规（如1965年《医疗照顾和救助法》）中，也没有解决好全国的医疗方面的社会保险问题。这并不意味着，美国人的健康状况很好而不需要医疗服务，或者私营医疗机构已经提供了满意的服务。据统计，美国在2000年平均一个人支付的医疗费，为2600美元；而同年加拿大人是1800美元，德国人是1520美元，英国人是990美元。在最近的一次问卷调查中，绝大多数美国人对于本国的医疗保险体制不满。在西方7国中，美国人对于本国的医疗保险体制的不满意度最高。17％的美国人主张对医疗保险体制进行小改，但是83％的人认为要进行基础性的改造或完全重建。主张采用加拿大或其他西方国家的医疗保险体制。在1995年全国2.6亿人口中，有3000多万人口即占总人口的11.5％仍然没有任何形式的医疗保险或医疗保障（Cutler,2002）。虽然美国政府和医药公司投入大量资金用于医疗科研工作，美国的医疗科研处于世界领先水平，但是由于政府在医生培养数量和行医执照发放的严格控制，以及保守的美国医学协会（AMERICANMEDICALASSOCIATION）对医疗市场和两大私营医疗保险组织（蓝盾和蓝十字）的实际上的垄断和控制，使得美国大多数城市中消费者享受的医疗保健水平并不高，治疗手段也比较落后，普通医疗和保健的价格也是非常高的。最近，美国有新闻揭露存在一些大医药公司向有处方权的医生送高额回扣以推销高价处方药品的现象。一般认为，除非能够支付高昂的收费，高水平的医疗服务是包括中产阶级在内的一般人所常常不能问津的。关于美国的医药费为什么如此昂贵的问题，最近有一期的《华盛顿邮报》解释道，除了用于医药研发方面的公开成本外，还有大额的隐含成本。其中包括，大规模的广告推销成本，暗地贿赂医生将药引入处方的成本，付出高昂的律师费以设法延长药品专利权时间的成本，为政客的竞选活动捐款以保证服务于制药工业利益的法律得以建立和维持的成本。（参见《北京青年报》2003-8-24）

3、美国社会保障体制的危机

由于社会保障体制的建立依赖于一定社会的多方面因素或多个支柱，任何一个或几个支柱的因素出现不稳定的变动都有可能导致社会保障体制面临瓦解的危机。不过，社会保障体制出现危机，并不一定意味着整个社会就因此而造成动荡，关键是看社会中是否有替代性的体制及其应对措施的产生。例如，中国计划经济的建立及单位保障体制的实施，就取消了社会保障体制建立的可能。智利在1980年代推行的社会保障的私有化改革，就在很大程度上替代了原来社会保障体制的功能。这些制度变化，并没有造成整个社会在保障问题上出现大的动荡。然而，目前美国和西方其他国家所提出和害怕的社会保障体制的危机，都把注意力放在社会保障资金总收入和总支出的不平衡上，似乎危机就在于钱不够用了。但这只是表面上的社会保障体制危机。在实质上，美国社会保障体制的危机在于，是否有新的保障功能的制度成分随着经济结构的变化而产生，从而可以替代那些适应旧的经济结构的过时社会保障体制部分。下面，我们首先来看美国社会保障体制表面危机或“帐面上的危机”。

美国社会保障资金的总收入方面，包括这样几个来源。一是联邦政府征收的社会保障税（又称工资单税、工薪税、雇主雇员税）和医疗照顾税的全部；二是联邦政府征收的就业税（又称失业税、雇主税）的全部；三是联邦政府征收的一般税收（以所得税等直接税为主，“所得”中包括社会保障受益的所得）的一部分；四是州政府征收的一般税收（以所得税、财产税等直接税为主）的一部分；五是州以下地方政府征收的一般税收（以销售税等间接税为主）的一部分。所有以上这些部分的汇总，构成社会保障基金的来源。但是，这并不是社会保障资金的总额，总额还必须加上历年累积的余额和基金投资的净收益。由于美国社会保障资金管理实行的是信托基金（TRUSTFUND）管理方式，由两个信托基金投资公司（即联邦老年和遗孤保险信托基金、联邦残病保险信托基金）负责社会保障资金的保值增值和对受益者发放。所以，社会保障资金的总额中，除了纳税人每年上交的各个专项税收和一般税收来源以外，还包括社会保障基金投资于政府债券和政府担保的非政府债券资产的金额，以及这些投资所产生的利息收入。当然，可使用的社会保障资金总额，还必须减去社会保障基金的运营成本，每年的运营成本大约占每年支出的1％。

美国社会保障资金的总支出方面包括：一是社会保险支出（含医疗照顾保险和其他补充医疗保险；占总社会保障支出的比重在1995年为46.87％）；二是公共救助支出（占16.84％）；三是健康和医疗项目支出（主要为医疗科研、设备的支出以及军人家属、市民和学生的医疗补贴，占5.68％）；四是退伍军人项目支出（占2.60％）；五是教育项目支出（占24.29％）；六是住房项目支出（占1.95％）；七是其他社会保障或福利支出（占1.76％）。从这些支出内容来看，除去几个小项的开支以外，主要的就是社会保险支出、教育项目支出、公共救助支出这3项，占社会保障总支出的近九成。

根据美国官方代表机构即美国社会保障署在2001年发布的《社会保障通告》和“总统加强社会保障委员会”在2001年前后公布的一系列观点，美国社会保障资金尽管在目前阶段仍然是收大于支，但是若干年后将会变成支大于收，如果到那时没有扩大的收入来源或者大幅度的支出压缩，美国的社会保障体系将自然瓦解。由于社会保障体系的前景对于已经缴费的中年人来说意味着社会合同的信誉，对于正要缴费的年青人来说意味着对自己未来的投资，社会保障体系将要崩溃的预言自然在美国社会上激起轩然大波。按照美国政府和一些学者的观点，社会保障体系大约在15年以后在现金流上出现危机，在近40年以后出现总帐户的危机。具体危机阶段见下图（图一）。如图一所示，美国社会保障体系从1935年基本建立开始，至今并没有出现过支付危机，而是不断的有一定的余额积累。这种在现收现付的体制下社会保障资金余额积累的现象，预计一直持续到它的80岁，即2015年。从2016年开始，社会保障资金的年度收支预计出现赤字，需要消耗过去的基金积累。如果首先以社会保障基金的利息收入弥补其赤字，预计可以弥补3年时间。从2019年开始，社会保障支出的赤字的规模除了消耗掉所有的利息收入以外，还必须消耗一部分的基金资产本金。如果尽量保留信誉高的政府债券而首先兑现其他基金资产，那么，非政府债券的资产可以使用10年，即到2029年就不得不开始动用政府债券形式的社会保障基金资产。然而，这最后一块积累的资产，预计能够使用的时间不足10年。到了2038年，等到最后剩下的基金积累数额消耗完毕，大概当年还有高达27％的社会保障现收现付支出缺口找不到弥补资金来源。这样，通过80年的时间积累起来的社会保障资金的余额，就预计在23年的时间里全部耗尽了。可以想像，按照这样的计算，如果在2039年以领取养老金和医疗费为主的受保障人群中，有近3成的人领不到他们的保障金；或者所有领取人的保障金突然减少近30％，整个美国社会将会出现怎样的动荡和危机。更糟糕的是，从2040年开始，这一导致危机的百分比只会不断上升。

美国现任共和党政府在对美国人描述了这样一个似乎很可怕的图景以后，提出，应急的办法无非3种，即加大对于全社会的社会保障征税，或者受保障人主动减少生活支出，或者发生政府预算的巨额赤字。由于这些办法在一般美国人看来都是不可思议和无法接受的，因此，美国现政府提出，为了减少今后的痛苦，从现在起就必须改革美国的整个社会保障体制。改革美国社会保障体制的目标，就是在可以利用的这15年时间里，对社会保障收入和支出实行新的“开源节流”，以做到帐户的有利平衡，避免危机的发生。

三、美国社会保障体系的外部冲击和基础演变

其实从本质上看，美国社会保障体系的危机及其改革必要性来自于两个方面。一方面是来自外部的冲击，如人口年龄结构和人口出生率的巨大变化，股市泡沫的破灭和经济的不景气所造成的对于社会保障需求的增大，企业的欺诈行为和商业信用危机造成个人对于社会保障信用的过度依赖，医疗市场的高度垄断造成医疗社会保险的过高成本等等。其中，最主要的外部冲击是美国人口结构的巨大变化。另一方面，是来自内部的因素，如社会保障体制所依赖的人性基础的变化，社会保障基金的管理和投资方式的问题，社会保障对象的经济发达和富裕程度的变化，以及社会保障体制本身所具有的依赖自增强效应。

在美国社会保障体系的外部冲击方面，首先是人口变化的冲击。在现收现付的社会保障支付方式和以养老保障作为社会保障主要内容的条件下，那些在第二次世界大战结束后因和平形势而突然催生的一大批人口（所谓“婴儿潮”人口），即将结束他们的社会保障基金贡献期，而开始他们的社会保障基金的索取期。当然，之所以称他们为一次“人潮”，是因为此前的两次世界大战和经济大危机时期，人口的增长率比较低，而此后的和平时期又改变了人们的生育观念，人口增长率同样比较低，所以，这些人成为“前无古人、后无来者”的一群。据美国官方估计，“婴儿潮人口”约为7600万，大约占2000年2.75亿全国总人口的28％。由于“婴儿潮人口”从工作者改变为退休者，加上“婴儿潮人口”的寿命将比以前的人口更长（一般估计比1950年代以前的要长6－7年），美国65岁以上人口的比例从1945年的7％，增长到2000年的12％，预计还会增长到2040年的20％。因此，社会保障基金的贡献者与索取者的比例，将从变化前的5:1的最高点（1960年），下降到2:1的最低点（2040年）。这意味着，原来社会保障基金的收支是5个人支持1个人，平均每个人贡献收入的16.67％（＝5/6÷5）就足以使受保障者享受平均生活水平；但是，变化后假如要使受保障者达到平均生活水平，平均每个人必须贡献自己收入的33.33％（＝2/3÷2），即1/3。即便从目前即2000年的人口基数情况来看，28％即四分之一强的婴儿潮人口的功能转变，也就意味着原来大约为4:1（12％左右的65岁以上老人加上8％的其他社会保障受益者）的贡献享受比，转变为3:2左右（当然，如果考虑到人口基数随着时间的改变，实际的社会保障的贡献享受比率会有所不同）。在大多数情况下，社会保障基金的贡献者和受益者在时间和空间上并不是同一的。从社会保障基金的贡献者即纳税者方面看，三分之一的收入贡献再加上其他方面的财政税收，平均收入水平的工作者将不得不交出收入的一半或甚至一半以上。下面，依据美国政府公布的1998年的统计数据，我们可以很清楚地证明这一点。

我们已知，美国社会保障基金的总收入来自雇员和雇主共同上交的社会保障税和医疗照顾税，雇主单独上交的就业税，以及用于社会保障项目的一般税收。从雇员个人来看，以1998年的一个生产领域的普通雇员上交税收占应税收入或劳动成本的比率为例，大致为，（1）社会保险纳税贡献7.85％，其中老年遗属性保险税6.2％，医疗照顾保险税1.65％；（2）所得税17％；（3）住房等财产税8.3％。此三项相加为33.15％，即意味着工作收入的三分之一必须上交为税收，用于社会保障和其他公共产品支出。如果再加上平均水平的消费税等等间接税和杂项税（大致为16.76％），那么一个普通人的税负水平就达到49.91％，即税收实际上已达到收入的一半[1]。从雇主方面来看，1998年一个雇主平均纳税占劳动成本的比率为，（1）社会保险纳税贡献9.42％，其中老年遗属性保险税6.2％，医疗照顾保险缴费1.65％，失业保险税1.57％；（2）企业所得税和利润税5.63％。此二项相加达到劳动成本的15.05％（以上比率计算依据StatisticalAbstractoftheUnitedStates,2001,845-846）。

由此可见，扩大目前雇主和雇员，尤其是作为一般工作者的雇员对于美国社会保障基金的贡献方面，已没有什么空间。并且经验证明，如此高的纳税率要再提高一步，很可能使社会保障基金的贡献者心理上无法承受。

从社会保障基金的受益者方面来看，假如工作者仍然按照以往的收入比率来贡献社会保障基金，受益者的生活水平将只有平均水平的30％左右，用一些贫困线标准来衡量就处于贫困线水平，因此，这是社会保障的受益者所难以接受的。特别是需要考虑到，社会保障受益者的主体并不主要是接受救济的贫困者，而是在一生的工作中为社会保障基金作贡献的退休者、失业者和其他工作者，以及他们的后代。从支出结构上看，如上所述美国社会保障资金的总支出主要由社会保险支出、教育项目支出和公共救助支出这3项构成，占社会保障总支出的88％。由于教育项目支出历来被认为是美国社会保障体制的最成功之处，其资金主要来源于联邦、州和地方政府的一般税收，社会上没有哪一派政治力量认为应当削减这个部分（虽然布什政府实行了社会福利从高等教育向基础教育倾斜的政策），因此，教育项目支出并不可能作为改革的对象。公共救助支出的主要内容是食品券补贴、贫困家庭能源补贴、贫困收入补贴、难民救助、医疗救济等等，所以从性质上看，这部分属于社会救济性质，是社会保障体系中最富刚性的一块，也不可能是改革的对象。在社会保险方面，医疗保险面临扩大的压力，虽然在提高市场竞争程度方面有一定余地，但在规模上已经不可能再压缩；失业保险已经成为美国当前经济衰退和失业率不断攀升情况下的社会稳定器，只有可能上升，不可能被降低；养老保险部分尽管受到中老年工作者和退休者的“力保”，但是却在改革目标上的呼声最大。其实，养老保险改革成为关注的焦点并不奇怪，因为从外在原因上看，社会保障体系的危机主要是“婴儿潮人口”造成的。现在“婴儿潮”长大后成为“老人潮”，社会养不起了，不就应该作出牺牲吗？不过，“老人潮”人口也有其相反的道理：当初我们上交的社会保障基金，为什么被过多的花掉了，而没有按照横向公平和纵向公平的原则留下一部分给我们养老用呢？

由外部因素分析可以得出的逻辑结论是，为了维持社会保障体系，在社会保障基金的“开源”方面，工作者需要上交基金的贡献率必须上升；在社会保障基金的“节流”方面，受益者要求享受的替代率必须下降。否则，社会保障体系就会因巨额赤字而自然解体。当然，贡献者和受益者双方的调整是在双方可接受的限度内作出让步。实际上的困难是，如果双方的参照系都是历史上的贡献率水平或享受率水平，而不是“婴儿潮人口”变化引起的社保基金收支困难，那么，可以期望的双方让步可能是十分有限的。

另一方面，从美国社会保障体制的内部因素变化来看，美国社会保障体系存在的基础和必要性正在减弱。其中最主要的，是社会保障体制所依赖的人性基础发生了变化。在这些年引起较大关注和较多研究的人性学和心理经济学（如2002年诺贝尔经济学奖的获得者包括心理经济学家DanielKahneman）看来，人的行为动机取决于一定社会的人性特征。人性特征由先天遗传基因和后天社会影响及教育所决定，具有一定的社会稳定性，然而随着影响因素的改变也会发生明显的阶段性的变化。因此，随着社会环境和社会教育的变化，作为经济行为基础的人性特征也会产生变化。从1935年建立社会保障体系至今，美国的社会现代化和教育普及的深化已经历时近70年。以美国每年占总人口25％左右的基础教育和高等教育入学率计算，每20年完成一个周期，经过80年时间就可以达到在理论值上的完整高等教育（达到博士教育的年限）的全民普及。当然，在实际上由于个人能力、个人偏好、地区差异等等因素的干扰而可能达不到理论值，但是据2000年的统计，美国高等教育在成人中的普及率已经达到35％左右，中等教育（含初中）的普及率达到96％。由于教育的普及化和知识信息传播的现代化，过去因为无知和愚昧而形成的过度依赖社会保障体系的人性基础已经发生改变。比如，人们过去因为只顾眼前利益的短视或无远见，而不去进行储蓄，收入有一天花一天，日子过一天算一天。这样，一旦发生疾病、失业、老年等等保障方面的问题时，自救能力极差，只能依靠社会。从而，人们产生对于社会保障的巨大需求。在今天的美国，虽然那些每周领到工资后就迅速花光的人依然存在，但是随着教育和知识的普及，随着人们知识和技能的提高和产业的升级所导致的传统蓝领工人比重的大幅下降和中产阶级队伍的扩大及其生活方式的示范影响，人们越来越注重自己和家庭的未来生活。在最能代表今天美国人未来观念的“美国梦”中，就把收入的积累与购买住房、子女受大学教育、过象样的晚年生活3个“梦”联系在一起。不难预料，当人们在行为上普遍提高这些方面的储蓄时，人们对于社会保障的依赖性就会大为减少。另一个发生变化的人性因素是享乐主义，即经济行为跟着眼前的快感走，不是迫不得已时不去控制自己的消费方式和规模。但是，随着现代医学和保健学所揭示的无度的消费和享乐给个人身体带来的潜在损害，逐渐为大众所知晓，人们越来越多地从追求最大限度的感官的享乐转变为追求身体和心理的健康。这样，从享乐主义行为到自我控制行为的转变，既减少了社会保障在医疗方面的开支，又减少了过度的消费而增加了收入的储蓄。再有一个发生变化的人性因素是机会主义。机会主义意味着经济行为主体只是想着从某项经济活动中受益，而不愿意承担由此引起的成本或经济责任。当机会主义支配人们的行为时，人们在需要保障事件发生以前会产生“逆向选择”(ADVERSESELECTION)，即不承担风险准备的责任，只是坐等他人的救济；同时在需要保障事件发生之后产生“道德危害”(MORALHAZARD)，即当自己生病、失业或年老时不是注意减少其损失，而是一味强调社会对自己救助不够。机会主义的泛滥是社会上普遍的坐享其成(FREE-RIDING)和浪费资源行为的形成。于是，政府不得不采取强制性的征收社会保障贡献和限制性的控制社会保障支出的社会保障体制。但是，随着社会的现代化和教育水平的普遍提高，人们的责任意识已经大大增强，机会主义人性因素大为减弱。由此，强制性的社会保障体制存在的必要性也大为减弱了。总之，随着教育的普及和社会现代化，这些社会保障体制所依赖的传统人性基础逐渐被削弱。其他影响社会保障体制变化的内在因素还包括，社会保障基金的管理成本随着基金风险的加大而上升，社会保障基金的收益随着投资方式的受限制而相对下降，而社会保障的对象随着经济的发达程度提高而日益变得富裕和有更多的自我保障能力，以及包括社会救济在内的某些社会保障功能可以通过非社会一体化保障体制的方式更好地加以实行和解决等等。

从支配社会保障体制变化的这些内在因素的作用，笔者认为可以推论出一个市场经济条件下统一的社会保障体制的生命周期。这个社会保障体制的生命周期是，随着经济社会的工业化和现代化以及国民收入水平的逐渐提高，社会保障体制从市场经济工业化初期的艰难产生和建立，到随着社会收入水平的提高而逐步健全和发展壮大，再到整个经济社会的现代化达到一定高度后出现的部分人对于社会保障体制的异常依赖和财政困难，然后是社会经过调整和努力而终于认识到社会保障体制使命的完成，最后是社会中新生活保障体制的出现和统一社会保障体制的自然消亡。在社会保障体制的生命周期（见图二）中，如果以年度表示横坐标，以社会保障基金的积累额为纵坐标，那么，现金流（＝缴费收入－社保支出）就是影响基金积累的最活跃因素，现金流曲线从社会保障体制建立的第一年开始上升，到50年左右开始下降，经过大约30年降低到收支相抵点，以后进入负值积累区域。基金积累余额（＝∑1n(缴费收入－社保支出)）随着现金流而滞后一步变化，基金余额曲线从第一年开始上升，在大约80年后开始下降，到100年左右下降为零。社会保障基金的积累通常采取三种形式，一是以政府债券和国库券等高安全度资产为对象的“一级储备”；二是以政府担保的企业债券等中等安全程度资产为对象的“二级储备”；三是以股票市场投资等等其他低安全度资产为对象的“三级储备”。当社会保障基金进行积累时，首先考虑的是一级储备，其次是二级储备，最后才是三级储备。但是，当社保基金不得不进行负积累时，考虑的顺序刚好相反，首先出让三级储备，然后才是二级和一级储备。

四、美国社会保障体制的改革策略及方案

在美国现政府主张改革社会保障体制的人士看来，社会保障资金的“源”和“流”两个方面都存在严重问题。在流向方面，过去的社会保障受益者享受的较高替代率已经无法延续，而在原有的体制规范或游戏规则下降低替代率的做法会受到强烈抵制。在来源方面，各种保障的资金来源由社会一体化筹集和解决的办法，使得保障资金总量不够并且增值不足，只有从体制规范上重新建立保障资金征集的激励机制才能从根本上解决来源问题。因此，最好的改革思路是把目前制约社会保障收入和支出的体制进行“重组”（RETOOL），实行社会保障的私有化改革，并且把社会保障体制所能够扮演的角色减少到最小程度。由此可见，如果我们把社会保障体制严格理解为通过社会一体化的保障资金的筹集和运用来实现保障功能的体制，那么，美国目前所进行的社会保障体制的“改革”，从实质上看，就不是要“改良和革新”这个体制，而是要“改变和革除”这个体制。一个没有政府出面统一组织和监督保障资金的来源和运用的体制，恐怕难以称之为“社会保障体制”。就像中国曾经实行的家庭保障或企业保障，不能视为社会保障体制一样。由此，美国社会保障体制改革的大方向，其实质是逐渐以“私人保障体系”取代“社会保障体系”。

不过，正如我们在上述关于美国社会保障体系的特征时所提到，美国社会的保障问题虽然在1935年基本上由政府建立的社会