论中央与地方政府财政关系分析研究以分税制改革为例 公共管理专业

中央与地方财政关系——分税制改革摘要：1994年的分税制财政体制的改革，是我国财政体制演变中的一次重大变革，这次的改革初步建立起我国现代化的分税制财政体制。分税制的财政体制成功地改变了中央和地方政府间的财政关系，划分了中央地方的财权与事权范围，初步建立了适应我国市场经济建设所需求的税收及其征管体制。但随着市场经济体制改革的深化和发展以及社会主义市场经济体制自身的不断完善，分税制财政体制特别是分税制模式下的地方财政体系在实际运行过程中的弊端也日益显露：中央政府和地方政府事权财权划分不清、政府间的财权财力分配向上层层集权、事权层层下放造成的事权与财权不符等现象，导致地方政府缺乏收入自主权、共享税分配比例偏低、独享税种较少、税收与税源日益背离等现象，都给地方经济发展带来了一些负面影响，最终导致地方政府产生滥用费权和非理性经济扩张等外部行为。所以，研究在分税体制下我国地方政府的税收收入分配状况具有极强的现实意义。关键词：分税制，地方财政，税收收入目录TOC\o"1-2"\h\z\uI.分税制内容 3II.实行分税制的优点 31.中央财政税收明显增加 32.国家宏观调控能力增强 3III.中国分税制的缺陷 41.地方政府的财政权与职权错位 42.地方税收结构不合理 4IV.阻碍中国分税制改革的主要因素 51.中央与地方政府的事权和财权划分 52税务机关层级过多，税务行政效率低下 63地方税收征收管理制度不健全 74.债务负担沉重，财政风险加大,公共事业发展严重滞后 7V.对完善分税制改革的建议 81.改革税收管理权限划分办法 82.调整中央和地方之间的税种划分 83.完善地方税体系 84.建立科学规范的政府间转移支付制度 9VI.总结 9参考文献 10I.分税制内容分税制的财政制度也就是分级分税的预算管理财政制度，从本质上来说，分税制其实是中央和地方分配财政的一种制度。具体来说，就是国家根据国内各级政府在支出责任的划分上，以财权和事权相互对应为原则，使各级政府的财政收入合理分配；其次，税种被分为中央税、地方税以及中央地方共享税等三类；由此国家设立了国税、地税两种税收征管体系；并且由于中央地方共享税的出现，导致中央对地方税收返还制度的建立，以各级政府的财政需求为根据，建立起相对规范的转移支付制度；最后，分级预算制度的建立使各级财政受到的预算制约更加严格，这样就形成了一个完整体系来对各级财政收支监管调控。分税制改革包含了以下主要方面：(1)中央政府与地方政府划分支出责任和事权；(2)使中央政府和地方政府收入分配划分较为合理；(3)确定国家财政对地方税收的返还制度以及数额；(4)明确税收的立法权归属；(5)建立税收征收管理体系。税种的划分遵循一定的原则，其中中央税必须包含涉及国家利益、宏观调控经济所必须的税种，是中央税种的划分原则；把适合地方征管、对促进当地经济发展提供帮助的税种划为地方税是地方税的划分原则；而共享税种的划分原则是共享税种包含与国家经济发展息息相关的税种。II.实行分税制的优点1994年的分税制改革，采取了相对温和、渐进的途径，使我国从财政包干制成功改革为中央地方分税制，是一项符合社会主义市场经济体制的创新制度，运行十几年的过程中取得了不错的成效。1.中央财政税收明显增加分税制改革使中央与地方的分配关系逐渐明晰，我国的财政收入也大大增加，从而渐渐遏止了GDP总量中财政收入所占分量下降的苗头，为政府对经济宏观调控提供了有力的财政支持。2.国家宏观调控能力增强我国的分税制改革基于以往的财政包干制，设计原则是“存量不动，增量调整，逐步提高中央的调控能力，建立合理的财政分配机制”，采取的形式是“三分一返一转移”，也就是收入划分、支出划分、税务机构划分，采取税收返还和支付转移制度。 III.中国分税制的缺陷1.地方政府的财政权与职权错位1980年我国采用的分级包干制创造性的区分开中央和地方政府所管理的事项，将部分支配财政收入的权力赋予地方政府。到了1994年实行分税制改革，更加明确区分了中央和地方政府分别负责的事务，使其财政收入及支出的范围更加明确，而且地方政府也被允许设立属于它的征税机构，也进一步推进了财政分权的进程。尽管如此，我国当前的财政分权仍然处在一种非常初级的层面。我国目前的分税制尽管原则上划分了中央与地方政府的事权和财权，但是还有很多重叠交叉的情况依然存在，财权和事权不相对应的问题愈发突出，并且分税制没有对各级地方政府间的财权和事权做出明确界定，各级地方政府区分各自财权和事权只能通过谈判这一种方式，并且大多数合约是短期的。这样的划分方式也是造成一些不利结果的原因，比如，互相推脱公共产品的供应，生产效率十分低下；上级政府利用自己的权力将一些行政事务摊派给下级政府；地方政府的出发点是自己的利益，辖区内群众对公共服务和公共产品的需求却很少考虑。2.地方税收结构不合理1994年我国分税制改革，使主体为流转税的税制结构更加强化，在流转税是主要税种的基础上，使增值税的作用更加突出，加大了增值税所占的比重，但无论是个人所得税还是企业所得税依然保持较低的比重，征收所得税具有稳定经济发展的内在作用，这样的税制结构导致了税收上经济弹性的缺乏，当国内经济出现波动的时候，由于税收收入缺少弹性，因而分清形势快速改变税收规模变得困难，也使税收调节经济的杠杆作用被限制，不利于对高收入人群的整体收入进行调整，加剧了社会分配不公的矛盾。而加大流转税比例，对地方政府税收收入的增长显然是不利的，在增值税上地方政府仅仅可以得到25%的共享收入，而所得税能够获得的共享收入达到了40%，所以过于重视增值税的税收收入不利于有效调节地方政府的税收收入，降低了增值税的共享比例，使所得税的征收税源、税基不够，会导致地方政府丧失征收地方税种的信心。同时，不合理的税制设计，过多的税收优惠政策条例，以减免税为主的税收优惠，但是这样的税收优惠由于税收优惠的条件多、征管复杂，导致在实际征收中征收管理效率低下，税收优惠条件的繁杂也使偷税逃税避税的行为更加猖獗，很容易导致地方财政收入的进一步流失。当今，大多数经济发达国家采纳了以所得税为主体的税制结构，也就是占总税收收入分量最大的是所得税的税制结构，由于我国税制在不断改革和调整，以所得税和增值税并行的“双主体”税制结构也会被逐渐地推广和发展，“税制统一、税负公平、功能齐全、合理分权”的税收制度也会逐步建立起来。IV.阻碍中国分税制改革的主要因素1.中央与地方政府的事权和财权划分1.1事权层层下移，财力分配层层向上集中1994年我国的分税制改革，划分收入是改革的重点，中央政府高度重视对财权的调整和集中，对中央与地方划分事权则相对的忽略了，也使中央与地方在事权上划分不明确。在事权划分上，中央与地方的事权出现了错位，逐步下移，一些事权本来应该属于上级政府承担，却被推诿给地方政府来负责；这样就造成了过大的地方政府财政支出。中央政府和省级政府承担的卫生、教育和社会保障上的支出过少，地方政府尤其是省级以下的地方政府则不得不对大量的像医疗、教育、就业、社保、交通等公共开支负责。例如武汉市，市政府就承担了本市的城镇居民医疗、中小学教育和社保。1994年的分税制改革，中央政府和省级政府有很高的财力集中度，但对下级地方政府的财政利益却没有充分考虑，财政体制的分权制只划分了中央和省级的财政，对省级以下政府的财政体制却并未进行确切划分，现行的税制结构就不适应我国目前向上集中的政权层级结构。1994年的分税制，造成我国上下级政府间的关系，在事权上是正三角，但在财权上却呈倒三角，造成了地方政府的收支情况逐渐出现不平衡，严重不匹配的地方政府财权与事权造成了中央财政收入中地方政府财政收入所占的比重逐年下降。1.2地方政府缺乏税收立法权在税收的立法权上，我国一直重视中央集权，地方并没有被赋予独立的税收立法权。由于社会经济、政治、文化的不断前进，目前税收立法权的划分在实际作用中凸显出的问题日益增加，与我国经济和社会发展的冲突也逐渐明显。从我国当前的行政法规的相关规定来看，地方政府被赋予的税收立法权非常小，主要包括：第一，省级政府拥有对民族自治地方的企业所得税定期减免的权力；由于严重自然灾害导致损失重大的个人和烈属、孤老以及残疾人员的个人所得税拥有减征的权力；对没有列出名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿的资源税有权决定开征或暂缓开征；可以削减或免收因自然灾害或意外失误等原因造成重大损失的资源税；第二，省级人民政府可以制定修改城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、车船使用税等地方小税种的实施细则；第三，省级人民政府享有决定是否在本地区内仍然征收屠宰税和筵席税的权力。2税务机关层级过多，税务行政效率低下我国当前的税收结构明显的特点是基数巨大、层数多，税收结构的高、中层及基层管理者从上至下依次形成金字塔形状。由于我国社会主义市场经济不断发展，政府信息化建设不断完善，逐渐凸显出这种金字塔形状层级的不足之处。根据政府的行政层级建立上下的税务机构是我国的税务机构体制中的纵向结构，每级政府都相应地设立与其级别相同的税务机构；而每个层级都设立了国税和地税两个税务机构。在国外却相反，税收征管机构普遍与行政层级不挂钩，如美国联邦税务机构，其设立与行政层级就没有关系，在全国共有四个大区局，每个大区局下面又设立了33个地方分局，另外还有十个服务中心，专门处理纳税申报。美国联邦税务机关的设立遵循的原则是税收征管与税收收入的归属相一致、税源与税负相一致，税务机制的设计较为合理，税收的行政效率也很高。我国当前的税务体系涵盖国家税务总局，省、自治区、直辖市国税局、地税局，地、市、州国税局、地税局，县、区国税局、地税局，还有税务所等。省局处在金字塔的顶端，省级下达的指令通过各级管理层，最后到达基层税务执行者；而基层的反馈信息经过层层筛选上报，最终上传至最高决策者。这样的工作任务的层层下达，就导致了很多日常工作必须一层一层经过各级上报申请审核，而基层税收向上传达的信息也必须经过层层机关的传送，期间，中间层级可能会去掉对其不利的资料甚至传达虚假信息，信息经过传递后最终达到总局，总局经过分析之后相应做出决策和调整措施，这样的信息传送途径造成税务处理的流程过长，时间拖沓，信息在传递中就会失去时效性、真实性，其中潜在一定的虚假信息还有可能导致高层在决议上的误判。这种层级结构管理层次过多，没有对突发情况的快速应变能力和适应性。这种层次众多的税务机构，也会导致部门工作安排呆板，对实际生活中的变化地方税务机构反应不迅速，税务机构这种内部管理机制会导致工作效率下降，人力、物力、财力的得不到充分利用，行政效率降低，最终不利于税务机构内部行政管理的运作。3地方税收征收管理制度不健全税收征收管理是一种行政活动，是国家税收机关根据国家与税收有关的法律和行政法规，经过既定的步骤，依照统一的标准，对纳税人应缴纳的税额组织入库。它是一系列税收管理活动的总称，包括国家对每个纳税人贯彻执行税收政策，保证税收收入足额、按时入库。税收征管工作的好坏直接决定了税收职能作用能否很好地发挥。西方经济发达国家拥有现代化的税收手段以及完善的监督管理体系，现代信息技术广泛应用于税务会计，税收咨询服务，税款汇算清缴，内部审计和税务资料整理以及纳税申报等征管工作中，大大提高了税收征管效率，简化了税收征管的过程、提高了税务处理的准确性，而且使税收监督的检测灵敏度得到提高。而在我国，经济管理水平普遍比较低，税收征管技术和手段还相对落后，城市中农业就业人口以及非正式就业人口所占的比重还很大，纳税公民应缴纳的税额不好掌控，电子化、网络化的地税征管水平不高，这些要素使地方政府税收征管工作依然有很大的挑战。比如征收增值税，计税依据是开具的发票或者收取货款来作为销售额，但企业运送货物、销售商品最后到开具发票、收取货款这是一个漫长需要花费很多时间的动态的过程，增值税使用的计税方法是销项税款减进项税款，企业为了追求自身利益也许会做出有损于地方政府税收的行为，在漫长的生产销售过程中借机开具虚假进项税发票，不易被地方税务机关发现，税款流失的结果极易造成。4.债务负担沉重，财政风险加大,公共事业发展严重滞后财政收支失调，基本的公共支出需要难以满足，为了地方经济的发展，地方政府为完成各项任务不得不通过借债的方式，债务负担加大，积累了基层财政风险，不利于保持城乡可持续发展，未来存在很大风险，县级的财政风险不单包含各种赤字预算，应付未付款等显性风险，还有很多隐性风险，比如专项资金欠账、社会保障欠账等，尽管隐性风险不会直接增加实际中的城乡财政困难，但在未来会或多或少的造成财政危机，从而对政府的财政支出行为造成影响。一旦城乡债务不断增加，负债继续增长的室友不能被有效遏制，我国的政权运行和社会和谐稳定将会受到严重影响。县乡的财政十分紧张，基本上只能维持基础公共开支、发放人员工资等，对乡镇公共产品的投入很少，造成了广大农村地区公共产品非常稀缺，一方面降低农村的物质生活质量，另一方面也从根本上制约了农民文化素质的提高，不利于农村的经济发展，不断拉大城乡之间的差距。V.对完善分税制改革的建议1.改革税收管理权限划分办法首先要对税收立法权的划分进行改革，全国人大逐渐把中央税收立法权集中起来，强化税法，将政府行政法规弱化，保障全民意志体现在中央的税收立法上，中央集中行使营业税等全国普遍征收的地方大税种的税收立法权，以确保基本统一税收政策，同时，对于税额较小、税源较为分散、地方特征较为明显的一些地方税种，由省级人大行使其税收立法，从而做到因地制宜。其次，税收政策制定权的归属划定也要改革，可以选择同步地方税收立法权，逐步使地方政府的税收政策制定权扩大。2.调整中央和地方之间的税种划分一是充分考虑经济稳定性和收入的再分配，共享税包括企业所得税和个人所得税，其中，在过去企业所得税是按企业的隶属关系征收，要改为不同层级政府按照不同的税率对同一税种进行双重征税。二是改革城市维护建设税、营业税，发展新型的营业税，进一步发展为地方税的主要税种；改革城市维护建设税的附加性质，在地方税中确立其重要税种的地位。三是改革财产税，合并土地使用税、房产税、城市房地产税等，设定一致的车船税，征收遗产税、赠与税。3.完善地方税体系明确主体税种，省级主体税种可以是增值税、省级企业所得税，市级主体税种可以是营业税和市级企业所得税，县级主体税种设定为财产税、农业方面的税收。同时，完善地方税体系，立足于我国地方税的现状，巩固流转税的主体地位，优化地方税收制度和收入结构。4.建立科学规范的政府间转移支付制度目前市场经济国家大多使用转移支付作为一种协调手段来处理政府间的财政分配关系。我国尽管已经初步形成政府间的转移支付制度，但不规范、功能弱和力度小等不足依然存在，要以科学，公正，规范，透明为原则进一步改进和规范。VI.总结分税制在我国已经运行十几年，不容置疑的是分税制为我国的经济发展做出了很大贡献，使中央和地方政府间的财政关系得到改善，原则性地划分了我国各级政府的财权和事权，使中央财政的“两个比重”得到提高，分级财政管理机制的框架初步确立，财政收入稳定增长，然而我国财政当前的分税分权依然是一种相对初级的状态，依然有很多不足。我国实行分税制下的财权划分还不够科学，税收立法完全掌握在中央政府手中，地方政府的职能被削弱，财权事权相互不匹配的现象严重，造成了地方基层的财政困难。要在我国实施比较彻底的分税制，必须完善财权事权相匹配的财政管理机制。这是一个逐步前进步步推进的工作，还有很长的路要走。目前首当其冲的要清楚划分中央和地方的事权范围，这是科学合理划分政府财权的基础，同时也是完善分税制改革的基础。参考文献[1]刘剑文《试论我国分税制立法》，武汉大学学报，2002年第8期[2]许建国，李波《中西部经济发展中的财政转移支付制度