河湖运营管理模式选择和路径安排

河湖运营管理:模式选择与路径安排程卫国（北京中水万源科技有限公司，10071）摘要:采用文献资料、专家访谈、实地调查等方法，在全面分析我国10个市大型河湖运营管理和对外开放情况的基础上，结合部分省市座谈会调研内容和江苏省实地调研资料，以河湖运营管理为主线，分析河湖生态带现行的不同管理模式，提出模式、选择建议和路径设计对策。目的是在我国河湖运营管理改革实践中，深入剖析河湖运营与公益双重属性之间的关系，引导河湖运营根据所处内环境选择适合的运营管理模式。结论:各国河湖管理模式及特征为我国河湖运营管理提供了有益的参考经验;从是否具备事业单位属性，可将我国河湖管理模式分为:事业单位型、国有企业型、公私合营和民营四类;由于多数河湖管理模式属性不清，存在事业属性河湖体制依赖严重，企业属性河湖市场营销手段不足，乡镇河湖缺乏政府扶持等问题;河湖管理模式选择的基本思路是坚持公益服务，拓展公共服务内涵，确保国有资产增值，打造河湖价值链，政府购买公共服务，调动社会力量积极性以及不同河湖应分类改革;同时，应积极构建河湖运营管理的体制保障路径、政策引导路径和组织协调路径。关键词:河湖生态带;运营管理;模式选择;路径安排;管理模式;市场营销;公共服务我国河湖有着各式各样的运营管理模式。正是河湖既有经营又有公益的双重属性，使我国河湖改革方向出现分化:强调经营职能的政府大胆进行“事转企”和公私合营的改革，以企业化模式运营河湖;强调公益活动的政府则坚持事业单位管理。由于我国在河湖经验管理模式方面没有成熟的经验，因而各有各的特色，也存在各式各样的问题。按照权变理论，河湖管理模式应根据河湖所处的内部条件和外部环境来决定其管理手段和管理方法。因此，河湖管理模式的选择与客观资源状况等密切相关，不存在绝对最优的模式，只存在最适当的模式。同时，作为政府，更应发挥职责，给予河湖相关运营政策的扶持与引导。一、研究方法在充分吸收国内外有关河湖运营管理研究成果的基础上，对河湖运营模式进行分析和探讨，在研究过程中遵循以下几种研究方法:文献研究法:本文搜集、整理大量与河湖运营管理有关的期刊、文献、法规及工作总结、会议资料等，采用了大量河湖生态带提供的第一手资料，通过对资料的研究，形成对河湖运营管理模式的深入认识。其中以篇名含“河湖运营管理模式”或“河湖运营管理模式”检索，在中国维普查询近十五年期刊文献47篇，本研究引用了其中9篇文章。分析归纳法:主要对河湖运营管理现状及各地实际管理经验进行系统归纳和分析，重点分析河湖运营模式的现状、特征、面临挑战等;在资料搜集的基础上，运用分析归纳法对河湖运营模式进行分类剖析。实地调研法:在全面分析我国10个市大型河湖运营管理和对外开放情况的基础上，赴江苏省开展实地调研，结合若干河湖生态带实地调研资料，重点以河湖运营管理为主线，思考河湖生态带管理模式的选择与路径安排，并提出发展对策。专家访谈法:组织相关专家召开专题座谈会，研讨河湖运营管理模式问题。专家来源于水利部、科研院校、省市水利局、河湖水库河湖管理局专家等。最后总结梳理各方观点，充实研究内容，完善研究结论。二、研究内容与分析2.1经济发达国家河湖运营管理模式，2.1.1管理模式概述发达国家河湖生态带的管理能以提高利用率为首要任务，政府、企业和公众共同参与，通过多元化经营手段，使大型河湖生态带的不同元素得到全面开发，最终获取最大的经济效益和社会效益。美国河湖运营机构分为政府机构、投资公司和专业的私人共同成立公私合营公司，接受政府财务资助的河湖设施，多实行民营化模式，由私人管理机构根据委托经营合同经营河湖或河湖开发。公共服务设施的运营不需缴纳税费，并在水、电等能源开发使用上享有一定优惠政策。英国河湖采取政府内部管理模式、委托管理(私营企业)和公私合营管理模式。内部管理模式由政府内部的业务部门直接管理，但也需要公开竞标，约定合同;委托管理(私营企业)由私营企业获得河湖运营管理权，政府支付一定的管理费补贴河湖运营的亏损;公私合营管理模式是指由公私合营设立独立于政府的公司负责河湖管理和运营，拥有税率优惠。西班牙也采取政府管理与社会资本结合的方式，成立市政企业(政府属下的私企)来管理河湖，会加强预算管理，采用承租、限期买断使用等多种灵活的组织形式经营;为维护各种业务活动积极与运营商、社会团体及协会建立合作关系。法国采取市场化运作方式，政府投入只占很少一部分，绝大部分经费依靠公众资本参与进行盈利模式挖潜等获取。德国河湖由政府投资兴建后进行招投标公司运营管理，此后政府对河湖维护等不再投入经费及人力支持，全权由公司运作。日本河湖实行经营组织的财团化、法人化，经营形态分两类:直辖经营是由行政机关直接管理所有的业务计划和业务经营;委托经营是将业务经营及河湖指导部分或全部委托给外部组织，委托对象有国营单位、居民组织或者民间企业。新加坡采取公私合资伙伴关系模式建设河湖，由新加坡河湖理事会和私营部门财团合资完成，河湖理事会对河湖拥有管理使用权。澳大利亚由当地政府为提供河湖资源，近百分之四十的河湖设施由外部运营商来管理，由于缺乏政府补贴，河湖无法创造更多的财政盈余［1］。2.1.2主要特征2.1.2.1通过多渠道融资运营河湖：融资渠道涉及政府资本、私人资本、公私联营、补助金等，鼓励社会机构和个人参与河湖建设和经营，融资方式包括苗木贸易、水产养殖、休闲娱乐、餐饮经营、农业开发等；还包括股权融资、依托企业信用发行企业债券、银行的商业性贷款、项目融资，包括BOT、BOO、PPP、PPT等［2］。2.1.2.2开展多元化经营项目提高使用率：通过多元化经营提高河湖生态带使用率以取得综合效益。开发内容具备“以河湖为主、多元化开发”的特征，通过河湖开发这一主体产业，带动水产养殖、都市农业、文艺演出、宗教活动、休闲娱乐等配套业务，形成以河湖为中心娱乐消费市场，收入来源包括场地租赁、门票、广告收入以及附属设施如停车场、餐饮商务服务等。2.1.2.3开发多样化的河湖服务产品：河湖生态带开发对象广泛，既包括社区居民的健身，各类活动、赛事开发，能面向消费者努力开发符合市场需求和观众品位的服务产品，形成独具特色的具有核心竞争力的产品链条。其中能围绕河湖生态带做足文章，专业公司的运作成为河湖成功运营的重要保障。2.1.2.4科学运用多形式的营销手段：（1）能深入了解市场情况，拓宽经营思路，精心策划方案，通过满足顾客需求、提高顾客忠诚度来实现河湖运营目标;（2）能采用集团化运营管理，利用规模化的专业优势使河湖生态带资源得到有效配置，达到效益最大化;（3）全面运用服务外包方式，整合、管理河湖运营产业链上的饮食供应、票务、停车管理、特许经营等方面的专业服务供应商，通过服务外包为河湖活动提供全方位的专业服务;（4）运用现代企业管理方法，充分发挥资产所有者对资源、项目的监督作用，形成一整套科学的河湖运营管理流程。2.2河湖运营管理模式：河湖生态带管理的核心问题归结于“经营”和“公益”两方面，这与我国特有的模式——“事业单位与企业单位的划分”是分不开的。作为企业，应以盈利为目的;作为事业，则应以政府职能、公益服务为主要宗旨。破解河湖运营难题，关键点在于解决好河湖的资产性质和管理属性问题。按照我国现行各地的实际做法，首先应从事业型和企业型角度来划分河湖生态带管理模式。从是否具备事业单位属性，以及我国各地“事转企”的改革实践角度看，管理模式分为:事业单位管理模式，国有企业管理模式和民营企业管理模式。考虑到事业单位改革试点和国有企业改制的发展进程，将国有企业管理模式进一步分为“事转企”河湖和完全国企模式，以便区分不同时期政策下河湖的运行背景2.2.1管理模式分类及特征2.2.1.1事业单位管理模式：事业单位管理模式实际上是计划经济下部门管理的延续，将河湖生态带管理机构作为事业单位进行管理，管理手段以指令性计划和行政性管理为主，政府管理部门集行政管理职能和国有资产管理职能于一身［4］。河湖管理机构一般隶属于当地河湖行政管理部门领导，河湖管理机构本身是独立机构，会根据自身实际设置符合管理运营需要的内部机构。根据资金投入，又分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种类别［5］。后两类事业单位会涉及更多的经营创收工作，虽总体上没有按照企业化方式来运作河湖，但同样会自觉不自觉地采用多种经营开发手段。事业单位模式能够得到政府的业务指导和扶持，在确保公益性的前提下，不断探索实现河湖的自主经营和自负盈亏。但此模式需要具备一定的条件，如当地的社会经济发展水平、市民健康意识的发达程度、河湖所处地理位置、硬件设施条件、河湖规划的合理程度、政府相关部门政策支持的力度以及河湖运营者的经营能力等。同时，此模式下事业、企业的模糊属性依然会带来相关问题:（1）河湖对外开放利用率较低，河湖服务于各种活动时无法保证对外开放的时间;（2）经营方式单一，多以提供简单的场地租赁服务为主;（3）投资主体单一，融资渠道不畅，社会参与程度欠缺;（4）经济效益较低，除去高额的运营成本和维护费用后普遍存在亏损现象;（5）政策扶持不够，在经营、建设、融资、税收等多方面无法享受特殊待遇，阻碍了河湖的发展［6］。2.2.1.2国有企业管理模式国有企业管理模式是一种改良型的行业管理模式，其特点是行业管理部门不直接管理河湖，只作为政府的职能部门，履行统筹规划、掌握政策、组织协调、监督服务等调控职能，政府通过组建公司对河湖生态带实施管理的形式。政府与管理公司实行政企职责分开，赋予公司对河湖经济活动实行运营管理的权利;企业通过内部运营管理体制的改革，在扩大企业经营自主权的基础上，统一管理整个河湖的经营服务活动［4］。此模式是纯粹的市场化运作模式，把河湖生态带当作一家独立自主、自负盈亏的国有企业来进行管理。在中央提出事业单位分类改革要求后，很多省市开始对河湖进行“事转企”探索，新建河湖更是从建设之初就开始完全企业化运作。国有企业管理模式是构建完全独立的法人企业，产权明晰，国家不再对河湖拥有唯一的管理权和经营权，企业变成了河湖的主人，财务上执行企业会计制度。此类模式有河湖系统自行组织并管理的公司，也有脱离河湖系统，隶属国资委管理的形式，还有多家公司参股形成伙伴关系的公司管理模式等。（1）“事转企”河湖机构。2006年12月，深圳部分河湖机构成功由事业单位转为国有企业，开始了市场化运作的经营道路。河湖机构“转企”后政府财政不再负担河湖各项费用，河湖机构按现代企业制度要求，深化改革，转变机制，逐步与河湖行政部门脱钩。“转企”河湖机构一般有3-5年过渡期，过渡期内有适当的税收优惠政策，正常事业费继续拨付。但“事转企”河湖机构会面临组织机构设置混乱，行政管理部门多于经营服务部门，缺乏人才等问题。尤其是旧体制下兴建的河湖没有预留日后高端运营和商业开发的空间和配套设施，难以盈利;政府购买公共服务的费用长期落实不到位，也使“事改企”河湖机构雪上加霜.(2)纯国企管理模式。随着BOT等新型融资方式的普遍运用，很多大型河湖从建设之初就完全按照国企模式设计和运作，不再附带事业属性，为强调与“事转企”河湖的不同，特定义为纯国企管理模式。此模式不但能进行多元化经营开发，还积极开展资本运营，实现多元融资和商业资源整合。目前看，纯国企模式下的河湖普遍能获得社会和经济效益双丰收。2.2.1.3民营企业管理模式民营企业管理模式是私人投资建设和运营河湖的模式，以具有独立法人资格的企业来管理河湖。由于民营公司具备专业化的经营手段和渠道，在河湖管理中能提供更加专业和规范的服务，有利于提高河湖管理效率和服务质量，改善河湖的财务状况。私营企业化运作模式的特点是完全由社会或个人投资进行河湖的建设和运营。民营企业的重点是开展多元化经营，项目包括酒吧、商业街、品牌餐饮等主题商业，以及演艺活动、会展经营等。民营企业模式与完全国企模式的特征基本一致，只是投资建设方属于社会或个人。私营河湖在开展公益服务中面临的主要问题是高额税收，税收和能源费用已成为河湖持续运营的沉重负担。2.2.2我国河湖运营中的主要问题2.2.2.1河湖现有管理模式属性不清没有处理好企业和事业的关系，没有根据河湖机构所处内外部环境来选择管理模式。在不同模式的摸索中缺乏政府扶持与引导，遭遇着各种各样的难题。2.2.2.2事业属性河湖机构的体制依赖现象严重虽然意识到开展多元化经营的重要性，但受多种因素影响，很多河湖机构还依赖于大锅饭，缺乏主动适应市场开发服务产品的积极性，除地理位置较佳的河湖机构被卷入市场大潮，自觉或不自觉地开展多元经营之外，很多事业性质的河湖机构还存在根深蒂固的体制依赖，无法适应当今的市场化改革发展趋势。2.2.2.3企业属性河湖市场营销手段不足河湖以简单的场地出租为主，服务产品单一。没有形成。有竞争力的产品链，没有围绕河湖核心产品设计产品链，无法形成集约效应。对于“事转企”河湖机构，人员队伍仍以老河湖职工为主，缺乏懂河湖又懂经营的复合型人才，导致大多数河湖不了解市场，不具备开发能力，无法形成一整套科学的河湖经营理念和实践手段。尤其是缺乏融资手段，社会和个人参与河湖建设和运营的形式还不多，除少许BOT运营、娱乐经营权、特许经营等模式探索，盈利模式和资本融资模式较为单一［7］。2.2.24民营河湖缺乏政府扶持民营河湖一般具备专业化的经营手段和融资渠道，但在社会公益服务中缺乏政府的政策保障，多是借鉴其他公用事业相关法律法规及办法，规范性、系统性和可操作性不足;也存在监管主体单一、监管内容混乱、监管手段缺失等问题［8］。2.3河湖生态带管理模式选择的基本思路2.3.1关注公益服务社会价值，避免河湖公益的简单化定位于企业化运营的河湖会主动追求经济效益，定位于事业型的河湖则更多强调公益服务，在实际运营中两类河湖往往会重经营轻公益或重公益轻经营。河湖生态带不能仅以盈利来判断河湖运营的优劣，社会服务同样能创造效益，甚至河湖在面向社会公益服务上贡献的间接价值要远远高于经济效益本身。河湖生态带的公益价值涉及培养河湖人才，带动群众河湖事业发展，美化城市形象，以及创造就业机会，推动当地河湖事业发展，鼓舞民族精神等方面。因此，河湖的公益性开放能提高国民素质，促进社会经济发展，繁荣社会文化，显现出巨大的社会效益，要转变观念，走出把河湖公益简单看做是开放的误区。2.3.2拓展公共服务内涵，创新河湖运营管理模式各地新建的很多大型河湖，往往成立之初就定位于企业化经营，走上了自主经营、自负盈亏、自我发展的现代企业之路。但大型河湖需强调公共服务，不仅指参与性服务，还包括观赏性服务。其在提升竞技河湖水平、改善国民素质、促进社会经济发展、繁荣社会文化、推动河湖产业等方面都显现出了的巨大社会效益。因此面对多元化的公共服务内涵，大型河湖应采用最佳模式更好地为大众提供各种公共服务。2.3.3国有资产必须增值，公共河湖更需要经营作为国家投巨资建造的河湖，虽说主要目的在于社会公益性，但公益性并不排斥经营，必须辩证地认识河湖经济效益和社会效益之间的关系。对于国家直接或间接投资形成的经营性国有资产，河湖运营的核心目标是经济效益;对于行政事业单位国有资产，也不能因为把河湖生态带作为“事业单位”管理就忽视其经营性。河湖生态带追求经济效益，能减少管理成本，发挥资产效益，提升自身造血功能，进而能更好地服务社会，实现公益性。河湖生态带的公益性和经营性是互相依存、互相促进的关系。2.3.4综合考虑融资、管理与赢利，打造河湖价值链河湖生态带的运营应充分考虑融资模式、管理模式、赢利模式的综合运用，积极与相关产业关联，建立价值链体系，提升产值。这样河湖才能形成综合竞争力，使价值链上的每一项价值活动都能促进河湖最终价值的实现，否则任何价值链的断裂和零散，都无法提升河湖的最终效益。2.3.5政府购买公共服务，引导河湖设计产品政府应承担购买河湖生态带公共服务产品的职责，加强引导和资金支持，让能够提供优质公共服务的河湖受益。河湖生态带要主动设计市场需要的产品，既包括盈利型产品，也包括公益型产品。对于公益型、百姓直接参与型的河湖产品，应通过政府购买公共服务的形式解决，类似于计划经济管理模式。对于盈利型、观赏型的河湖产品，则由市场来消费，相当于市场经济运行模式。政府的首要任务是规定好社会需要的各类服务产品，河湖按照政府的需要生产产品，最终由政府和社会购买。2.3.6创新管理机制，鼓励社会力量参与公益服务不能片面地把河湖的公益服务限定为政府的职责，社会力量也应参与进来。并非政府建就必须得政府管;只要能保证公益性，社会力量有能力，就要积极鼓励其承担河湖生态带的运营和公益服务，充分发挥社会作用，实现政府与社会的良性互动。2.3.7充分利用多元融资调动社会积极性不能把河湖的融资局限在投资建设上，要改变对融资模式的片面认识，在河湖的运营过程中更需要运用融资手段。大型河湖的怪圈在于政府投资，政府运营，入不敷出，成为包袱，最终导致恶性循环。要打破怪圈，应从源头治理，挖掘最适合的融资模式，鼓励社会力量积极参与，把河湖的养护运营权放手交由社会资本去运作;通过政策引导和指标设定，吸引社会力量参与，最终卸掉政府的包袱，走出恶性循环的怪圈。2.3.8不同资源条件河湖的分类改革本研究所选取的典型案例都是能够在社会服务和经营开发两方面取得良好效益的河湖，而放眼全国，这样的河湖少之又少。虽然这些河湖的成功描绘出一个美好的前景，但不能忽视不同河湖所面临的内外部环境要素。河湖运营的好坏与客观资源状况密切相关。只有在内外部资源方面都具备与上述典型河湖类似的条件，才可以按照企业化运作方式进行统管，实行完全的企业化运作。因此，首先应全面评估河湖生态带的资源条件，根据评估结果将河湖分为企业型和事业型两类，进而采取不同政策进行分类改革。河湖生态带提供公共服务往往是提升人气，获取更大效益的有效手段，实际调研也发现企业型河湖会根据自身经营状况自觉或不自觉地开展公益活动。2.4河湖运营管理的路径安排2.4.1体制保障路径2.4.1.1设置河湖评估指标开展分类改革要设置详细的评估指标，重点根据大型河湖是否具备盈利条件将其分为企业型和事业型两类。对企业型河湖要大胆放手引导其开展自主经营，政府予以适当扶持。对各方面条件都满足的河湖，经过全面评估，可坚决实施企业化运作。强迫企业型河湖提供无法盈利的公共服务，只能使恶性循环继续加剧。政府可以采取向河湖购买服务的方式促使河湖提供公共产品，保证河湖在公益性服务中有所收益。对事业型河湖应由政府出资或社会融资，重点强调河湖公益开放。河湖在增强城市活力，提高全民健康水平，丰富文化生活等方面所带来的社会效益是一笔无法估量的财富。但要注意其经营收入应上缴政府统一调配，或继续投入到河湖维修保养和设备更新中。2.4.1.2构建政府购买公共服务机制各地政府部门要对河湖生态带采取相应补助措施，以保证河湖正常开放运行。政府改变原有的补贴行为为购买公共服务，既能履行对河湖生态带公益性服务的政府职能，又符合市场经济环境下的平等互利关系。其内容包括活动赛事、河湖免费向社会开放、政府举办大型文化和集会等公益活动、政府接待活动和提供城市景观服务等。同时可对河湖所提供的公益性服务进行评估，利用河湖对外开放的人次、承担的天数、省市政府机关大型活动的次数等指标进行衡量［9］。2.4.2政策引导路径2.4.2.1建立河湖生态带专项资金制度为保证河湖正常运行，政府应进行投资建设，建立河湖专项资金制度，2003年由温家宝总理签署颁布的《公共文化河湖设施条例》指出:各级人民政府举办的公共文化河湖设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算［10］。河湖在使用过程中，必然面临设备和设施老和破损等问题。专项资金的来源可以是一定比例的河湖建设基金等，用于设备的日常维护。政府资金重点用于对河湖的大、中型维护。通过这种办法，改变政府以往在河湖方面“只管建、不管养”的思路，保证大规模河湖后续配套设施的建设和完善。2.4.2.2构建河湖融资渠道拓展政策要加强宣传推广，开发无形资产融资模式，减轻政府财政压力。努力完善河湖生态带融资管理体制和运行机制，加强融资法律法规建设;建立融资的政策税收优惠制度，构筑风险防控保障体系;加强融资管理人才队伍培养，学习国外相关成功经验，并积极推动国有河湖生态带资产民营化改革，引导其运营管理良性发展。2.4.2.3实施河湖生态带建设许可制度在河湖运营难的现实面前，应尽快出台大型河湖建设许可制度。只有能够达到企业化运作条件的河湖才能获得建设许可。通过政策引导，逐步把河湖建设资金投入到百姓身边廉价实用的小型健身中心上来。同时，为避免运作内容的混乱，政府应提高河湖市场的准入条件。另外，通过健全的法律法规和规范的合同内容来计划河湖的建设力度和经营内容