南大公共行政学魏姝复习

公共行政学复习提纲一、概念比较题（每题8分，计48分）二、简答题（每题6分，计24分）三、论述题（每题14分，计28分）【“行政”与“管理”】1.行政：三权分立、政治与行政=1\*GB3①处理事务、指导或监督执行、运用或引导；=2\*GB3②政策与法律的执行；=3\*GB3③与保持记录相关的活动、文书工作和与应用由他人所决定的规则、程序和政策相关的活动；2.管理：=1\*GB3①通过自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管；=2\*GB3②为达到目的而明智地使用各种手段；=3\*GB3③一种履行某种功能，使人力、物力和资源得到有效配置，以达成目标的活动3.“行政”与“管理”关系观点一：可以互换使用，如businessadministration译作商业管理，AdministrationBehavior译作《管理行为》观点二：主体、组织层次——行政管理观点三：理念不同。行政：执行与服从；管理：取得结果与个人责任。休斯：“行政者”“管理者”（越来越多人愿意用，职能的转变）【如何理解“公共行政”之“公共”？】最初人们在行政之前加上“公共”，只是出于将政府行政与私人机构和企业行政区分开来，直到20世纪60年代“新公共行政运动”的兴起，人们才开始重新思考“公共”的含义，。美国的公共行政学家怀特·沃尔多认为可以从三个方面来探索公共的含义：政府和国家的角度；人们关于社会中公共职能和公共活动的经验的角度；政府执行的职能和活动的常识的角度。1强调公共部门、机构从事行政活动中，维护社会公共利益，承担社会公共责任与义务。2强调从事公共行政活动的主体不是营利性的企业或者私人机构，是公共部门和公共机构。3强调行政活动的目地和指向主要是为社会公众提供公共产品和公共服务，主要事务是社会公共事务。4强调行政活动中必须有公众参与，有向公众说明的义务，行政必须体现出公开性和公众性。5人们在实践中不断的赋予公共新的含义，强调的是其中所体现的公平，正义和维护公共利益的公开精神。【政治-行政二分法】政治与行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后随着19世纪末20世纪初公共行政学的开创，经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，并对20世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。主要理论可以表述为：1政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。政治没必要干预行政。2政府机构之间的分工不能像政府职能那样分离，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。3行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务，因此，行政对于效率的追求是可行的。4行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。【正统时期行政学的一般特征】公共行政学的正统时期大致是指19世纪末20世纪初至20世纪30年代这段时期，代表理论有泰勒的科学管理理论，法约尔的管理五职能，韦伯的官僚制组织理论，怀特的系统化理论，古立克的管理七职能，厄威克的八原则等。主要特点有：强调其“管理性”，深受同时代科学管理运动的影响；继承了早期行政学的基本理念，强调政治与行政的二分法；以正式的行政组织或官僚制为主要研究对象；以狭义的“经济人”假设为基础：人追求经济利益的最大化；以效率作为最高追求目标：通过分工、控制、规则、经济刺激等提高效率；致力于一般原则的探索：尝试为行政学确立基本的理论模式和体系。【西蒙的行为主义行政学】西蒙将行为主义引介到行政学研究之中，主张以行政行为研究代替正统行政学研究。主要思想包括：①“行政谚语”：传统的行政原则，并非科学的原则，而是行政谚语。因此在研究方法上就必需寻求新的途径。②事实与价值分离：行为与行为后果均视为事实问题，价值则由行为结果予以实现；以事实与价值的区分为基础对政策问题与行政问题进行区分，界定行政学的研究对象与范围。③行政就是决策：驳斥政治行政二分法，西蒙使决策概念成为行政学研究中最重要的新概念工具。④“有限理性”与“行政人”假设：建立在西蒙对“客观理性”驳斥的基础之上；人类行为所依赖的是介于理性与非理性之间的“有限理性”；主张用“行政人”来取代“经济人”，“行政人”是心理人和经济人两者的结合，其基础便是“有限理性”。【新公共行政学】20世纪60,70年代，以对“公共”含义的探讨为核心，新公共行政运动兴起，由此产生了新公共行政学。代表人物有弗雷德里克森，瓦尔多等。主要内容包括：政治和行政不可分研究领域从内部管理转向社会问题研究方法上，强调后逻辑实证主义和价值介入强调公平，效率不是首要目标，而是公平。罗尔斯提出了作为“公平的正义观”（平等地分配基本权利和义务；社会和经济的不平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的——差别原则）。强调民主：公共行政对民众的回应性主张行政组织的变革，主要涉及顾客导向，弹性组织等方面。

【新公共管理】新公共管理是20世纪80年代以来在西方众多国家中形成的实践浪潮和理论派别。由于福利国家的失败，全球化的进程，公共部门规模膨胀但能力下降，技术（官僚制的失败）和观念变化等因素，人们纷纷要求削减政府开支，缩小政府规模，对政府进行改革，这就是新公共管理运动。C.胡德和欧文·休斯等人把新公共管理概括成一种新的行政模式，其理论基础是公共选择理论和企业家政府理论等。主要内容有：对政治行政二分法的批判；对传统的官僚制的批判：伦理层面和效率层面对政府进行改革：通过民营化，解除管制，合同外包等方式缩小政府的职能；政府的作用方式应多样化；地方政府，社区应与中央政府分权；将市场机制引入公共行政领域；借鉴私营部门的做法，引入绩效管理，结果导向等。评价褒贬不一，意识形态色彩：新保守主义；方案驱动式的；“新泰勒主义”，忽视“公共性”；滋生政治化与腐败；呼唤“公共性”的重新回归【公共行政学中的“西蒙-瓦尔多之争”】科定位之争：什么是科学？社会科学的标准？他们都对对传统的自然科学与社会科学的区分提出了自己独特的看法。西蒙着眼于事实与价值的分离,但瓦尔多则着眼于社会科学与人类生活的关联;前者更多地是一种学术上的旨趣,后者更多地体现了一种对社会的关怀。②哲学方法论之争：逻辑实证-后逻辑实证的西蒙所说的新的方法就是在公共行政领域引入逻辑实证主义和行为主义政治科学方法。西蒙运用逻辑实证主义在“是”与“应该”之间划了一条界限,然后用它在理论科学与应用科学之间划出一条界限。在对逻辑实证主义展开批评的基础上,瓦尔多提出了他自己对于公共行政学的方法论的看法,即抛弃公共行政研究的狭隘的技术性特征,更多地借鉴其他社会科学研究的成果,将公共行政学建立在广泛的政治、历史和文化的根基上。值取向之争：效率还是民主？西蒙为以效率为中心的抽象行政科学的观念提供了一个严密的辩护。瓦尔多对西蒙的攻击主要集中在西蒙的效率概念的“反民主性”上。瓦尔多认为,他与西蒙关于效率的争论虽然看似一种科学上的“主义”之争,但西蒙的看法实质上是“在破坏美国社会的根基”。“如果没有西蒙，公共行政学就不知如何一步步地向前迈进；但是，如何没有瓦尔多，公共行政学就不知道该朝哪一个方向迈进”公共行政环境【融合型行政模式】社会形态类型：农业社会形态行政模式的特征：①血缘或亲缘的关系取向与特殊化的分配形态。（农业社会没有形成市场化的机制，以家庭为代表的初级组织占据主导地位，管理，决策等事务都以血缘或亲缘为纽带，个体化的，分工不明确的功能占据支配地位）②不变的地方团体及有限的空间流动。（组织结构稳定但封闭，流动频率低，行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩）③相当简单而固定的职业分化。（政治与行政不分，职业的专业化程度低，职业选择缺乏自由度）④讲究有广泛影响力的社会地位。（在农业社会中，官僚的职位重于行政政策，“学而优则仕”成为社会的普遍价值导向）⑤以地域为基础的行政活动。（以所支配的土地范围为基础，土地的分配和管理成为政府的重要事务，行政的主要问题不是如何推进行政的改革与发展，而是如何维持行政的一致与统一）评价：社会结构的分化程度低且混沌不清，故称为“融合型行政模式”。专业化程度低，缺乏明确的分工，政治与行政统一，社会资源的配置主要依靠行政命令，虽然公共行政系统具有较高的稳定性，但行政效率极为低下。

【衍射型行政模式】社会形态类型：现代工业社会行政模式的特征：①决策以专业化的功能与成就取向为标准。（以个人才能和成就为标准，具有专业知识和组织和个人都能影响决策，公共行政的主要问题是谋求在专业化的基础上的协调统一）②高度的社会流动。（社会成员之间，行政机关与公众之间沟通密切，社会高度流动和整合）③基于普遍化职业成就基础上的阶层平等。（行政活动体现出平等主义，成就导向和对事不对人的价值取向）④社团成为社会常态，且具有功能专门化的特征。（广泛存在各种职业性或非职业性的社团组织，具有特定的功能和目的）评价：有着明确的分工，专业化程度高，政治行政相互分离，虽然公共行政系统的弹性大，但行政效率和科学性极高。【棱柱型行政模式】社会形态：两者之间开发中的社会。后来引入“整合程度”进行修正，指出在过渡社会公共行政的三个特征：①异质性。即“多元化”，在社会的同一时期内同时存在着不同的制度、行为和观点，且反差强烈。（多元社区、多元经济形势、多元价值取向）②重叠性。行政机构不一定产生其应有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰。尽管专业化的机构及其相应的制度已经建立，但功能尚不能很好地发挥。③形式主义。政府政令不能付诸实施，形同虚设，徒有其名。（宪法的形式主义，有宪法无宪政）行政政治化。负面影响：墨守陈规+蔑视法规；贪污腐败愈演愈烈；有限的成就取向：文凭。评价：棱柱型行政模式和现有社会之间的联系含糊不清，而“融合”和“分化”的社会都是从机构和机构所执行的若干功能之间关系的对比性假定中，演绎地构建出来的模型。总结：对于转型期的公共行政系统，里格斯的行政生态模式现实意义：①公共行政系统的演化是一个历史渐进过程，都有其内在规律性，必须与特定社会经济发展阶段相适应。②转型期的公共行政改革必须重视环境因素的影响，并且应对环境因素的考量融合在改革的长期过程中。政府职能分【市场失败的主要类型（各相关概念）】=1\*GB3①垄断：经济处于非完全竞争状态，，即“个别出售者具有一定程度的控制某一行业的产品价格的能力”。当某个领域出现垄断性供应者时，竞争的优势不复存在，帕累托效率也无法实现，这就要求政府采取行动。一般垄断：在“规模—报酬”曲线呈抛物线的行业中，由于过高的进入壁垒和或企业之间的战略相互作用而形成的垄断，各国政府制定的反托拉斯法一般针对的就是这种垄断。自然垄断：“如果平均成本最低点的产量较高从而单个企业占有市场极大的份额，那么尽管将该企业分成许多竞争单位是可行的，这样做也会因为增加成本而不可取”，最典型的例子是电力、电话、自来水公司。政府应对其进行直接控制或者实行管制。=2\*GB3②市场、信息不完全=3\*GB3③宏观总量失衡：由于市场不完全、信息不完善等原因，市场经济经常出现非均衡状态，从而导致信息利用不充分。包括大规模失业、国际收支不平衡、无法预料的通货膨胀。政府一般采用金融、财政政策等进行宏观经济调控。=4\*GB3④外部效应：家庭或厂商的某些行为在市场交易框架之外对他人产生的影响。即一种行为的私人成本（或收益）大于或小于社会成本（或收益）。当一种行为的私人成本小于社会成本时，为“负外部性”，反之为正外部性。前者如污染，后者如教育。在存在某种外部效应的情形下，市场是无法有效配置资源的。=5\*GB3⑤公共物品：无消费的竞争性、无排他性。如国防、社会秩序。（无竞争性：一个人对此物品消费并不会减损其他个人从同样的物品中同时获得的好处。无排他性：将特定个体排除在公共产品的消费或公共产品现有产出的使用之外也许是不可能的，或至少将花费更大代价。）收费物品：消费的非竞争性，但有排他性公共池塘资源：是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。具有竞争性，不可排他性，往往出现公共池塘资源过度使用，比如公地悲剧。“公共池塘资源”和“收费物品”都是介于私人物品和纯公共物品之间的准公共物品。无论是准公共物品还是纯公共物品，市场都无法有效提供。=6\*GB3⑥收入分配不公

【政府失败的主要类型（各相关概念）】=1\*GB3①公共物品的过度供给即政府扩张：表现在政府提供的公共物品超过了公民的需求而造成政府职能的扩张。=2\*GB3②瓦格纳定律：随工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。原因：A.内在性（组织的成本和利润支配着公共决策者的行为，因此官僚追求的是“预算最大化”）；B.收益集中、成本分散：成本与收益相分离（项目的受益者相对集中，从而有着很大的积极性支持项目的实施；而成本的承担者民众相对分散，反对力量不够，造成项目和公共财政的扩张）；C.铁三角的存在（官僚机构，议会和利益集团掌控者决策权，并从公共支出的扩张中受益）；D.经济发展——非必需品的需求上升（社会财富的增长使得公民对于非必需品的需求增加，非必需品往往是公共物品，需要政府来提供，造成其职能的扩张）。=3\*GB3③公共物品的低效供给：相对于私人部门而言，政府供给物品和服务时总是相对低效的。原因：A.垄断造成竞争机制的缺乏；B.成本与收入的分离（收入与成本无关，使得政府往往会使用较多的资源而不是必要的资源）；C.公共物品的价值难以衡量：社会效益（许多公共物品是无形产品或中间产品，对于其价值和政府绩效的衡量比较困难）；D.官僚缺乏追求效率、节约成本的动机（官僚追求的是预算最大化，获得更多的权力，薪水，名望，而不是通过降低成本来获取利润）；E.监督信息的不对称（政府部门的任务分工相对复杂，造成信息的流通不畅甚至故意封锁信息，使得承担制约任务的议员和行使预算职能的部门无法了解真实成本，无法充分行使监督权。）=4\*GB3④公共政策失效原因：A.偏好加总机制:没有理想的投票规则、偏好强度。B.代议制政府的某些特征影响了合理决策：周期性投票、沉淀成本、项目创造利益集团、委托-代理关系。C.人的有限理性、信息不完全。D.政策执行失效：政策执行受到诸多因素的影响，如政策本身、执行机构、目标团体的特征、环境、资源等。④寻租与社会资源的浪费。租金：一种生产要素的租金是指由于该要素的供给不受价格变动的影响而给要素所有者所带来的报酬中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分。寻租：缺乏供给弹性由政府干预形成，从而获得高额利润，企业会寻求政府的这种干预，即“寻租”。（在寻租理论中，某种要素或产品的供给不受价格变动的影响，但是这种缺乏供给弹性却不是自然形成的，而是由于寻租者通过游说，疏通，私人关系或是贿赂等各种手段寻求政府干预而从政府那里获得的某种特权，从而使得自己拥有的某种资源缺乏供给弹性，寻租者因此可以获得超额利润。在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称之为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的极差收入。）常见的寻租行为有：政府特许权，政府的关税和进出口配额，政府订货。寻租行为的结果是导致了大量的社会资源的浪费。（又主要表现在三个方面：首先，为了获得政府的特殊保护，寻租者浪费了资源进行关系疏通，这些资源对于社会没有产生任何价值；其次，政府工作人员需要付出时间和精力来对付寻租者的游说和贿赂；最后，如果寻租行为实现，那么消费者和其他相关的生产者将由于政府的干预付出代价，其总和超过了寻租者获取的利润，导致社会福利的净损失。）⑤权力或特权的分配不平等给不公正和滥用权力提供了机会。【关于现代市场经济中政府角色的争论】历史上的争论：国家、政府的职能是否应受到限制？限制的力量来自哪里？（公元前10世纪-公元4世纪：一元主义国家（古希腊罗马）公元4-15世纪：有限国家（欧洲中世纪）15世纪-18世纪中叶：一元主义18世纪中叶——：有限国家）（一）古典自由主义的观点：亚当•斯密A、政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；B、尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责；C、建立并维护某种公共工作或公共制度的职责，此种建立和维护永远不是为了个人或少数人的利益（二）国家干预理论（凯恩斯主义）观点：政府替代论从对古典自由主义的批判入手，揭示“市场失败”。古典自由主义所暗含的一系列假设在现实中是不存在的，包括：完全竞争、系列完整的市场、完全的信息、经济均衡，从而产生“市场失败”。所以强调国家对市场的干预。（三）政府增进论：提高市场主体解决市场失败的意愿和能力，而不是替代，因为存在“政府失败”。公共选择理论:运用经济学的方法分析政府及其行为。（=1\*alphabetica基本假设：经济人假设、交易政治学=2\*alphabeticb公共选择及其存在的理由=3\*alphabeticc选择（决策、投票）的规则=4\*alphabeticd政府行为的动机=5\*alphabetice政府失败的原因）政府失败的体现，政府扩张、公共政策失效、公共物品的低效供给、寻租与腐败。政府失败的纠正及其防范：A、尽量缩小政府作用的范围。B、进行宪政改革：重新思考宪政结构，尤其是选举、决策规则；财政立宪。C、引入市场力量。【当代政府的一般职能】=1\*GB3①安全与秩序。防御外来侵略，保卫国家和民族的独立。通过国防、外交、对外政策等方面保卫国家的主权，最大化实现国家利益；维护每一个公民的宪法权利、协调与解决个人、团体之间的冲突，维护社会秩序和稳定。=2\*GB3②建立和维护市场秩序：政府应为市场的正常运作提供基本的规则和制度安排，包括对财产权的确认；对市场主体行为的规范等等；监督市场主体对规则遵守，确保市场交易的公正和效率；抑制不受限制的竞争，如垄断，促进良性竞争；维持私营部门竞争。=3\*GB3③提供公共物品与服务。公共物品和公共池塘物品有非排他性，存在搭便车和投资不足。政府可通过税收来管理。混合性的公共物品或准公共物品，则可以将生产与提供适当分开。政府也会介入俱乐部物品的供给。=4\*GB3④进行宏观调控，维持和经济稳定。通货膨胀、国际收支不平衡等问题，市场经济出现周期性波动，需要政府利用财政政策、货币政策等手段进行宏观经济调控。=5\*GB3⑤消除外部效应。外部效应无法通过市场机制来解决，要解决外部效应，必须借助政府。政府通过直接生产或者对生产者进行补贴促进正外部性，通过管制、征税等方式限制负外部性。如污染与环境保护。=6\*GB3⑥收入与财产的再分配。缓解过大的贫富差距，为个人提供商品和服务的最低条件。政府可以通过征收累进所得税、遗产税、建立社会福利和社会保障体系以实现收入及财产的再分配。【政府工具及其类型、政府工具的评价标准】=1\*GB3①政府工具是政府用来达成政策目标的手段。“理解政府工作的一个有效途径不是把公共行政仅仅看做部、局和机构的整合，而是看做基本工具的整合。”=2\*GB3②对政府工具进行分类的标准：强制程度：行政命令、法律（规制）、经济类、劝说类；政府活动的种类：提供钱、物品或服务、法定的保护或担保、禁止或限制；提供的主体：政府自身、其他政府、私人公司、NGO、消费者；政府、企业、NG0自治程度或自我执行程度：种粮补贴利率=3\*GB3③政府工具的选择：评价的标准有效性、效率（余成本呈正比）、公平性、适应性（弹性）、政治合法性、可管理性取决于：问题的性质（紧急与否）、可用的资源、管理者的偏好、社会主导价值观、目标群体等公共行政组织【公共行政组织的特征与类型】1、公共行政组织的特点PPT：◎以追求公共利益为其基本价值和目标取向◎严格地受法律法规的约束：设立、合并、撤销、活动等◎行为的强制性◎权威的割裂：向上级负责；回应立法、司法、利益集团和选民的要求书p109公共组织的特性：基本特性：①公共性（以公共利益为价值取向，客观反映公意）；②政治性（是国家政权力量的重要组成部分，受到政治环境的影响）；③权威性（组织权力来源于公众的让渡，通过法律形式提供强制力保障）；④法治性（公共行政组织受到法律的严格约束，不得超越法律的权限）；⑤系统性（按照一定的序列和等级规范建立严密的组织结构）比较特性：即和立法、司法机关相比的特性。直接行政管理性；派生性（即权力有立法机关授予）；执行性2、公共行政组织的类型：①根据职能划分领导机关：行政首脑机关、指挥和决策中心、中枢和统率职能机关：负责管理某一专门行政事务的机关辅助机关：综合性、政务性、专业性、事务性咨询机关：国务院发展研究中心派出机关：“根据需要，按法律规定并经上级行政组织批准、授权所委派并设立的代表机构，不是一级国家机关。代表上级机关检查督促下级机关的工作，完成上级下达的工作”。地区行政公署、区公所、街道办事处。②根据管辖的地域：中央行政机关和地方行政机关。前者指国务院及其组成部门，后者指地方各级人民政府及其组成部门。③根据管理的客体和内容：职能性公共行政组织和专业性公共行政组织。前者管理的客体和内容是综合性的，跨部门的，跨行业的；后者管理的客体和内容是专门性的，部门性的，行业性的。④根据权限的性质和范围：一般行政机关和部门行政机关。前者的权限是全方位的，具有全面性和综合性的特点，涉及所有行政领域；后者权限是局限性的，仅涉及某特定行政领域或特定行政事项。此外，可根据存在时间长短分为常设机关和临时机关；根据决策和负责体制不同分为首长制机关和委员制机关；根据权限集中程度，可分为集权制和分权制机关。【官僚制组织理论】官僚制组织理论由马克思韦伯创立，官僚制组织又称为科层组织，它是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会需求的，具有专业化功能以及拥有固定规章制度，科层分级的组织制度和管理模式。1、科层制组织（官僚制)的一般特征：PPT：基于职能专业化的劳动分工基于能力的雇用和选拔晋升严格的等级制照章办事信息传递的书面化人际关系的非个性化书本p116：理的专业分工：确定组织成员的职责权限，从而提高专业化水平和效率行等级制：形成自上而下的权利层次体系，命令统一由上发出理的非人格化：公务活动并其个人价值和偏好，对事不对人则化和程序化：照章办事行正式的文书和档案制度：信息传递书面化⑥实行职业化的人事行政制度：给予能力选拔雇佣和晋升2、科层制组织的优越性（需补充）：可靠（可预测）、准确、迅速3、官僚制组织的必要性外部收益或成本需要官僚制组织对市场的某种干预；公共物品的存在是的官僚制组织成为必需，非市场导向的公共组织依靠强制力进行资源分配，用以提供公共物品；保护弱势群体也需要有官僚制组织，实现社会公平正义；市场经济的缺陷需要官僚制组织来补救；企业履行某些公共管理职能需要借助官僚制组织。4、科层制的弊端：①反民主。官僚制组织成员不仅无法代表公众，还与利益集团相勾结，操纵公共政策。②反人性，人的异化。组织中的领导模式和规章制度辱没了人格，组织成员被要求放弃自主性和原创性，处于较低层的官员会受到压迫，在命令和高压下做事。组织服务对象也没有也没有收到应有尊重，在规章制度面前收到刻板的对待。③低效率。官僚制对市场的干预损害经济效率；官僚制组织不在追求利润最大化而是预算最大化，因而产生无限制的预算膨胀和低效的资源分配；过分强调规则会造成目标错位；上下级经常处于冲突状态，相互推诿责任，导致信息传递受阻。5、1980s以来的困境：技术的变化、环境的变化加速人们的价值观念发生了变化：短缺价值观——安全价值观6、官僚制组织模式的改造：强化控制模式：增加行政首长的权力以实现对官僚体系足够的控制和领导，确保行政管理有效化、有序化、协调化；将分散的机构部门合并重组，降低行政管理过程中控制的复杂性，达到强化合作的目标。缩减和外购模式：缩减是指应对官僚制度的臃肿，缩减规模裁撤人员，但是由于人们对于政府提供服务的需求是稳定且增长的，这容易造成精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈；外购就是用高效的商业公司替代无效的官僚机构。企业模式：有四个核心概念。①市场创建。指尽可能多的将市场特征引入官僚机构，而不是仅仅采用某些职能外包的形式。②企业家管理，指政府的管理应当引入企业化的方式。③绩效评估，指要求对工作结果确立明确的指标来平估的运行情况。④客户导向，指官僚组织应该把服务对象看做自己的客户。【组织理论的封闭模型和开放模型】1封闭的组织模型由泰勒的科学管理组织理论，韦伯的科层制组织理论和古立克，厄威克的一般组织理论构成，合称古典组织理论。古典管理组织理论为以报酬作为基本和全部动力方法的组织模式，这是一种经济型集权式等级制结构模式。这一时期的组织理论研究者多注重用静态的角度分析组织的结构，分工，责任，制度和职权等问题，把组织看成一个封闭的模型。封闭模型的特点：注意分析静态组织结构和研究管理原则，以追求组织的合理化和效率为宗旨；组织存在明确的分工；组织是一种多层次结构，命令的传达方式是自上而下的；组织内部要权责分明；组织是依据法规，制度组成的。封闭组织模型在进行工作时更加精确高效，摧毁了在管理中束缚生产力的封建关系，但随着人的因素在组织管理中的日渐重要，它的缺点也逐渐体现出来：当环境变化加快，经济型刺激的作用降低之时，封闭组织模型就难以适应外部变化。在非人格化的管理指导思想下建立起的过分严格的规章制度和机械的组织模式使得组织中的沟通易被曲解，组织冲突频繁。2开放组织理论是以古典组织理论的层级结构为基础，同时吸取了心理学，社会学关于“群体“的理论观点和知识而形成的。代表理论有新古典组织理论，系统组织理论以及权变组织理论。开放模型的特点：组织是一个面向外部环境的开放系统，构成组织的基本要素是人；在集权与分权的关系上主张分权；在组织形式上倾向于扁平型的组织沟通是平行的；主张部门化；在组织结构方面，提出了“非正式组织”概念，承认并重视与非正式组织同存的组织结构。开放的组织理论模型一方面注意发挥人在组织中的主导作用，但由于过分强调搞好人际关系，满足人们的社会心理需要，满足人的工作丰富化和扩大化的需要而降低了专业化的优越性，使工作效率受到一定影响。另一方面，在研究组织及其系统时，强调必须考虑其外部环境—社会、经济、政治、文化等因素。3二者的比较组织的封闭模型组织的开放模型稳定环境中的例行工作在不稳定环境下的非常规任务以工作专业化为中心专业知识有助于完成一般任务重视有效解决问题的方法更强调结果由上层裁决组织内部的冲突冲突通过同事间的互动得到调整重视岗位责任（正式的岗位描述）强调分担责任（共同面对问题）个人对所属部门尽忠尽责个人对组织整体尽责效忠等级制、金字塔式的结构流体网络状结构（变形虫）只有行政首长了解全面情况知识和信息分散于各处垂直互动水平互动、垂直互动互动方式是命令、服从和清楚的上下级关系互动方式体现为完成任务和提供建议（不是命令），同仁神话最重要的是对上级和组织的忠诚、服从强调工作成就和出色的表现威信内部化（正式的职位和官衔）威信外部化（职业能力和声望）变化：对环境的认识：稳定-变动对人类天性的认识：X理论-Y理论对操控手段的认识：强制、命令服从-社会化、劝说组织在社会中的角色：在非理性的社会中，理性组织及其反人性是必须的—组织即社会，反人性弄巧成拙。【中国行政组织设置与管理（编制管理）中存在的主要问题和影响】PPT：问题及其影响（需要笔记）A、编制管理体制不顺：编委与编办编制管理与财政部门的关系B、在“具体”审批中，编制管理部门处于“被动”的角色和地位机构精简-增加-精简-增加……缺乏约束：法律的、财政的、行政责任的【如何描述组织结构的特点？】中央集权化的程度：集权制和分权制程式化的程度：组织中工作标准化和正式化的程度复杂化的程度：管理的幅度和管理的层次（高耸式结构和扁平式结构）；组织所需职业专家的数量和对每个专家进行培训所需要的时间最高决策权的配置：首长制和委员会制指挥和控制的统一性：完整制和分离制书上补充：专业化程度；部门化：部门的划分依据；指挥链：权力发挥作用的路径。【常见的公共组织结构】1直线式结构：特点：单一的垂直领导，每个部门或人员只有一个直接领导，不与其他部门发生指挥服从关系。优点：结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令统一，信息传递顺畅，效率相对较高。缺点：上级常常陷于日常事务，工作繁重；基层自主权限小，且同级部门间合作较少。适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的组织。2职能结构：特点：相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构形式，强调专业分工，各级管理者分工明确。优点：实行分工领导，各层管理事务的范围得到了拓展，组织效率较高。缺点：出现多头领导，对各部门的协调提出较高要求。适用范围：专业分工明确，管理工作相对复杂的组织。3直线-职能结构：垂直领导和水平领导有机结合的结构形式特点：以直线式结构为主，在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与专业行政部门管理的有机结合。优点：综合了两种结构形式的优点，兼具统一指挥和专业分工的好处缺点：在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成管理上的矛盾，可能造成垂直领导对水平领导的排斥，各部门横向关系更加复杂。适用范围：目前各国政府基本采用这种结构形式。4矩阵式结构特点：组织成员既接受职能部门的指挥，又受项目负责人的统帅，受双重领导，并且垂直领导和水平领导是并重的。优点：组织能满足双重目标要求，能适应不断变化的外在环境的要求，有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高，适应能力更强。缺点：组织成员面临双重职权关系，使下级无所适从，导致指挥和协调上的困难。这种组织结构具有临时性的特点，容易导致人心不稳。适用范围：需要集中各方面专业人员完成的工作项目,或者临时性任务。公共人事行政【人事管理与人力资源管理】1人事管理：19世纪末20世纪初，科学管理运动主张进行”标准化“的管理，为了培养标准化的工人，人事管理开始成为组织管理中一个专门的职能。20世纪50年代，人事管理理论逐渐成熟，进入工业关系阶段，注重劳资关系的调整。20世纪60年代，人事管理在管理系统中的地位越来越重要，内容也更加广泛，包括更新机制，激励机制，控制机制等。2人力资源管理：20世纪80年代，人力资源管理的概念开始出现并逐步替代传统的人事管理的概念。对其产生重要推动作用包括20世纪60年代开始出现的人际关系运动以及舒尔茨的人力资本理论。人力资本理论的主要内容是：资本包括物质资本和人力资本；人是最重要的资本，是推动生产力发展的核心；人力资本是先天能力和后天能力的综合；教育和培训投资是收益率最高的投资。3与人事管理相比，人力资源管理的特点是：①人力资源管理认为人是实现组织战略目标的核心要素，是组织最重要的资源和财富，与组织的发展战略密切相关。人事管理则认为人是工具，是为了实现组织目标不得不付出的成本；而在人力资源管理中，人是最重要的因素，人力资源管理部门是一个重要的战略部门，产生了人事管理中没有的人力资源规划环节。②人力资源管理重视对人的培训和开发，人事管理则侧重于对人的使用。在人事管理中，对人的培训只是组织问题解决机制的一部分，而在人力资源管理中，这种培训不仅是问题解决机制的一部分，也是组织战略管理机制，激励机制的一部分。③人力资源管理以“人”为中心。强调组织与雇员之间的合作，通过建立“命运共同体”实现双方的共同成长；而人事管理以“事”为中心，强调雇员对命令的服从。④人力资源管理对人的看法基于Y理论和Z理论，认为人是社会人和追求自我实现的人，并不天生厌恶工作，人会学着接受并寻求责任，人们在为他们承诺的目标工作时，能进行自我指导和自我控制，而不需要外部控制和经济刺激。人事管理对人的看法基于X理论，认为人是天生懒惰，不愿意承担责任的，为了提高效率就必须通过严格的规章制度和经济刺激的激励。⑤人事管理重视程序和过程，主张通过集权和规制来提高工作效率，在这种情况下，组织成员的责任感和忠诚指向的是岗位，上级和部门。人力资源管理主张分权和参与，解除规制，培养雇员对组织整体的责任和忠诚，在这一过程中，组织是命运共同体，实现双方的共同成长。【公共人事管理的特征】第一，公共人事管理所追求的价值目标是多元的，并需要在这些相互冲突的价值目标之间寻求平衡。效率、公平（不仅是机会均等，还包括镜像式平等）、政治回应性、自由（权利保障）第二，公共人事管理需兼顾公共利益、组织利益和成员利益的平衡：公共利益：所有公民应享受对政府服务的平等机会、权利与义务，希望完全杜绝因政治或私人关系的攀引。组织利益：以最低廉的代价雇得最有能力的工作人员。成员利益：获得最优良的待遇与最稳固的保障。第三，前述两个特征使得公共人事管理在管理的具体环节中往往需要面对一些特有的问题，使用的管理制度和方法也不同于企业人事管理：录用（强调雇员的公益心和责任伦理）、规则的遵从（依法运用公共权力）、绩效评估（追求公共利益因而更加困难）、激励（工资刚性极强，需要依赖非物质的激励手段）。【公共部门人力资源规划的基本步骤】1、首先是对组织现有人员情况的统计与分析，形成人力资源信息系统，并不断进行数据维护与更新。为人力资源的需求预测和供给预测提供基础。人员基本情况统计：内容设计、更新对资料进行统计、归纳和分析——与工作要求、组织发展目标、战略规划之间的差距2、人力资源需求预测：对组织在未来一段时间内人力资源需求的数量，类型，结构和质量方面进行预测。需求预测方法（尽管定性方法往往意味着政治性大于合理性，但是公共部门的特点却使得定性的预测方法更加常用）：定量方法：趋势分析，回归分析等定性方法：渐进决策、德尔菲法（反复征询专家意见）、集体观念法集体观念法：信息来源的位置关系信息的来源机构外个人的非个人的顾客、立法者、院外集团、其他机构的管理者报界、预算听证、专家研讨会、民意调查机构内个人的非个人的下属、上级主管、同事会议、研讨会3、人力资源供给预测：预测分析未来满足组织需求的人力资源的来源和数量。。外部供给：人口结构的变化；经济状况；就业市场状况（市场调查，相关因素预测）内部供给：离职退休，内部员工流动，管理者继承计划（技能清单，组织人员替换图）4、根据人力资源需求与供给预测的结果，制定行动方案：招聘、培训、调配，薪酬福利等。【什么是工作分析？如何理解其在人事管理活动中的基础性地位？】1工作分析也被称为职务分析或者是职位分析，是采用各种方法对组织中的每一个职位进行信息收集，记录和分析的过程，以确定该职位工作的内容，性质，责任和要求。分析结果是职位说明书。工作分析的内容包括工作描述和工作说明两个方面。前者是对工作本身的规定和描述，包括该职位工作的基本内容和责任，完成内容的程序，设备和方法；工作条件和物质环境，社会环境，在组织中的地位等。工作说明指的是资格条件分析，即符合哪些条件的人能够胜任该职位，包括知识，智力水平，技能，工作经验，体力，性格特征等等。工作分析的方法包括观察法，访谈法，问卷法，工作日志法等。2工作分析为大多数的人事管理活动提供了基础而被认为是人事管理的核心和基础工作。例如工作分析通过确定每一个职位所需要的知识，技能，智力等，为人员的招聘和选拔，实现人力资源的合理配置提供基础；通过确定每一个工作职位的难易度，繁简度，责任大小等为合理确定薪酬提供了依据；通过确定不同职位所需的知识和技能帮助管理者设计培训方案；通过对工作任务和责任的确定对绩效考核提供了标准；工作分析也为公共人事的分类管理提供了基础。还可从以下角度去论证其基础地位：分类、录用、培训、配置、绩效评估、薪酬、奖惩【培训方案的设计一般包括哪些内容？】培训需求的确认:针对绩效的培训和面向未来的培训，通过观察法和调查问卷法培训的人员分析：人事档案分析、行为观察、个人学习计划3、确定培训目标：制定目标说明书—知识、态度和行为、业绩4、培训的内容和课程：专业知识，专业能力，职业伦理，组织文化等，此外公共部门培训还包括政治素质方面。5、承担培训的机构：由谁来进行培训6、培训的方法：教学方法：讲座，训练，案例研究等7、培训的费用及其来源：费用包括直接费用和机会成本，来源：财政资金和基金会8、培训人员和受训者走到一起的培训实施阶段9、培训评估：五个层次反应性评估：受训者的评价和反应学习性评估：知识和技能行为评估：态度与行为是否发生了改变结果评估：组织受益如何？成本有效性：是经济的吗？【人事激励的一般性理论和原则】根据奥尔森的集体行动理论，要从个人的理性达到集体的理性，实现集体行动，除非集团的人数足够少，否则就需要采取“选择性激励”。现代社会的大多数组织都需要运用选择性激励的手段，并且存在以下基本原则：首先，在遵循各种原则，采用各种方法对组织成员激励之前，必须获取或创造一定的激励资源（包括物质的，权力的，精神的）。其次，根据马斯洛的需求层次理论，人的需求可以是多种多样的，因此应当设置多重的激励目标和多样化的激励手段，在政府中最重要的激励手段是权力，而第三部门则是精神激励。第三，根据赫兹伯格的双因素理论，在进行激励制度设计时应该把“保健因素”和“激励因素”分开来进行设计，前者包括工资和福利，工作环境等，后者包括奖励，晋升和工作丰富化等。第四是根据期望理论，即激励力等于效价和期望的乘积，保持激励目标的相对稳定性十分重要。第五，考虑到资源的相对稀缺性，保持“满足的相对稀缺性”也是至关重要的，对于公共行政组织的管理者来说尤其如此，否则管理者很快会陷入激励资源枯竭的境地。最后是激励相容，即某人追求自利的结果恰好能够实现组织目标。【有效的绩效评估系统的基本要求有哪些？】1、客观公正（如何降低主观偏见）A、选择恰当的评估人B、对评估人进行简单的培训，了解评估中常见的心理学偏见C、选择恰当的评估方法：图标式评估，排列等级，强制性选择等。2、合理设计绩效评估的内容和指标：两大类型，即人员导向的评估标准和绩效导向的评估标准，设计的时候必须与组织的战略目标相关，以实现激励内容。3、评估结果：具有区分度；应当与雇员的工资，职务升降等人事决策联系起来；成为雇员职业生涯规划和绩效改进的依据。4、评估方案为评估者和被评估者双方接受、认可：评估的合理周期在一个月左右；被评估者认为评估者熟悉，了解他们的工作；被评估者有机会说出他们的感受；被评估者能够在评估的基础上明确组织的期望，并建立个人的发展目标。5、评估系统要经济、实用。公共财政与预算【什么是公共预算？编制公共预算的特征】1规范含义上的定义:公共预算是以会计报告为形式、经法定程序批准的一定时期内的财政收支计划，该计划发生于政治领域，是参与各方冲突、协调的产物，但一经批准，政府部门就必须严格执行，并接受立法机构与社会的监督和控制。古今中外的观点：公共预算是政府收入及支出的报告书；是稀缺资源的配置工具；是一项管理的工具；是一项政治活动；是一种政策工具或政策过程；是一种法律性计划。编制公共预算的特征：(1)有各种不同的参与者：偏好和权力各不相同(2)纳税者和决策者的分离：怎样保证决策者按照纳税人的意愿花钱：公众的问责性和政治上的可接受性预算文件和责任：公众问责的重要手段(3)对环境的开放：受诸多环境的影响——经济、灾害、决策过程的开放等(4)预算限制：编制预算受到大量的限制:财政平衡、借债限制、之前决策的刚性约束、挪移约束、统一的格式、程序要求.【公共预算的基本问题（目标）。】A、收支总额控制：对收入和支出总额进行控制，将赤字和债务控制在一定的范围之内。由公共服务的需求和政府财力之间的供求矛盾决定，关系到财政的健康平稳运行。包括对可获得的收入进行评估，公共收入规模的确定，税收等问题。B、配置效率：回答“在什么基础上决定了把某一数量的资金配置给活动A而不是活动B？（“希克问题”）。这种资源配置模式是否能够促进资源的配置效率？”的问题。包括对可能性支出的评估；项目之间的竞争；支出项目、优先性、支出水平、削减对象、优先保护对象、谁受益等问题C、管理（运行）效率：运作效率实在预算执行过程中通过有效率的组织和管理财政交易，防止资金被贪污，挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能够严格而有效的执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需要考虑4个可能相互冲突的问题：控制，灵活性，协调和激励。包括收入管理、支出管理和风险管理的效率。回答“根据什么来组织和管理财政交易？效率如何？”的问题。D、公共责任（财政问责）：财政问责是一种受托责任，它是指负责管理财政资金的官员必须就资金的使用向资金的所有者也是委托者履行的一种责任。是实现公共利益和建立责任政府的关键。解决“如何确定预算的责任？这种责任模式能否实现公共责任？”的问题。【公共预算的基本模式（5个）】A、逐项预算：根据每一开支对象的成本，来分配公共资源的一种预算制度。以预算支出的若干特定对象为核心，分别排列出其预算资金：总科目、一级科目、二级科目、明细科目等。预算支出包括：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。B、绩效预算：按照运作和方案来组织，并把预算额与组织的活动和绩效水平（产出、效率）挂钩起来的运算制度。强调的是政府活动的绩效目标和结果。C、计划规划（项目）预算（PPB）：根据国家的经济现状与发展趋势，以及国家当前所要达到的目标，利用系统分析以及成本效益方法等分析工具，评价公共计划的成本效益，协助政府拟定最有效的预算决策，以期实现公共经济资源合理配置的一种预算制度。主要工作是确定组织的战略目标，计划和项目，并将计划和项目转变为每年度的预算要求。D、零基预算：强调从零开始，要求每个部门系统地评估和审查所有的项目和活动；以项目的产出/绩效和成本为基础进行；强调管理决策为核心，数字导向的运算为辅；并且要求加大技术分析的比重。主要工作包括定期对所有的方案重新进行评估，决定存废、优先顺序、调整预算额等。E、新绩效预算（结果预算）：以结果为导向，根，，据项目的绩效评估结果分配预算。思路是与政府绩效相关的社会目标和结果，而并非机构的直接产出和活动。

【为什么说公共预算既是一个技术的过程又是一个政治的过程？】公共预算通过列出政府开支来描述政府行为，预算把即将实行的任务和达成这些任务所必须的资源联系起来，以确保财政资金能用于合理方面。公共预算将政府支出限制在政府可能获得的收入之内来防止透支，从而确保平衡。由此可知制定公共预算的多数活动都是技术性的，因而是一个技术的过程。公共预算是一个政治过程，在鲁宾看来，公共预算的政治性体现在七个方面：首先，公共预算反映政府做什么和不做什么的选择。它反映了公众的普遍认识，即政府应该提供何种服务以及何种公民有资格享受这些服务。第二，公共预算反映了支出上的优先权。预算过程在对着政府有着不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁来获得。第三，公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，预算反映立法者对于满足其选取居民的重视程度和倾听利益集团需求的意愿程度。第四，公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性的工具，使得公民能够知道政府是如何进行支出，政府是否遵循他们的偏好。预算经公民的偏好和政府的产出联系起来。第五，公共与苏纳反映对不同形式和不同水平的税收的偏好，也反映了特定集团纳税人转移税负的能力。预算还反映政府通过税收制度向上或向下转移财富的能力。第六，在全国层次上，预算对全国经济有影响，因此，财政政策影响着就业水平，即在某一时间有多少人失业。最后，预算反映不同的个人和组织影响预算结果的相对权力。预算决策的制定描述了政府机构内部以及机构之间的预算行动者的相对权力，它也描述了处于一般利益集团和特定利益集团内的公民的重要性。

【税收的特征以及税收管理中的核心问题】1税收的特征强制性：指国家以社会管理者身份，用法律形式、对征、纳双方权力与义务的制约。国家征税是凭借政治权力，而不是凭借财产所有权。国家征税不受财产直接所有权归属的限制，国家对不同所有者都可以行使征税权。无偿性：指国家征税对具体纳税人既不需要直接偿还，也不付出任何形式的直接报酬。无偿性是税收的关键特征。它使税收区别于国债等财政收入形式。固定性：指国家征税必须通过法律形式，事先规定课税对象和课征额度。2.税收管理的要素：课税对象与税率、税负转嫁与税收归宿、税收种类（所谓课税、商品（劳务）课税及财产课税）税收管理的核心：实现公平征税和税收效率（1）公平征税。公平征税对维护税收制度正常运转有重要意义，它不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题和社会问题。它具有三个层次的意义：=1\*GB3