政府投资项目经济评价准则研究

政府投资项目经济评价准则研究研究报告要说明的主要内容政府投资项目的界定、经济评价的原则和主要内容财务分析社会经济影响分析经济评价参数（社会折现率）政府投资项目的界定、经济评价的原则和主要内容政府投资项目主要界定为政府〔包括政府属性的各类投资公司和资产经营公司〕出资的经营性项目和非经营性的公共或准公共项目。有无对比、机会成本等原则是适合各种场合的通用原则。新建、改扩建、经济分析和财务盈利能力分析都应遵循。只是出发点和角度的不同。社会折现率时间价值(各类时间节约价值的默认值见附录4)生命价值经济评价参数项目评价具体内容分析的结论资源配置是否有效率？在各种备选方案中选择了最好的方案?费用-效益分析

1.原理与准则(理论推导见附录1)2.效益与费用的界定

3.效益与费用的量化

4.评价方法与指标费用-效果分析〔相关指标见附录2〕方法的优缺点和适用性经济分析政府和社会的其它目标的实现或影响程度?宏观经济指标与经济结构利益主体的分配公平分配与弱势群体社会经济影响分析实施、资金筹措方案的可行性?项目的资金来源和运用是否能够平衡?对投资主体是否有吸引力？政府财政是否能承受？政府投资项目的民间参与〔PPP〕项目融资(各国政府贷款有关说明见附录3)项目收费和费用的分摊财务生存能力分析清偿能力分析盈利能力分析政府现金流分析财务分析是否存在颠覆性的风险？主要风险是否已考虑规避措施？风险辨识风险估计风险评价〔风险叠加与案例见附录5、6〕风险分析经济分析

经济分析和费用—效益分析（CBA）

效益和费用的界定

效益和费用的量化与影子价格

分析判据和指标

费用—效果分析（CEA）

方法的适用性和优缺点经济分析和费用—效益分析（CBA）经济分析的目标是追求资源配置的效率，即Pareto或潜在的Pareto准则；在市场机制导向的经济中，具备一定条件下，市场的投资准则与改进效率准则相一致；CBA是基于类似于市场投资的方法框架，具有较高的透明性—这正是公共开支民主化所需要的。

国际组织和其他国家的公共开支准则

AustraliaTreasuryDepartment,ProjectEvaluationGuidelines,May2000;HMTreasury(U.K),AppraisalandEvaluationinCentralGovernment(TheGreenBook),LONDON:THESTATIONERYOFFICE,1997;2003DepartmentofFinanceandPersonnelofNorthernIreland,TheNIPrefacetotheGreenBook;SwissFederalOfficeofPublicHealth,GuidelinesforHealthProgramme&ProjectEvaluationPlanning,1997;QueenlandTreasury,OverdraftFacilitiesOperationalGuidelinesforthePublicSector,

March1998;TheScottishOffice,NationalPlanningPolicyGuideline:NPPG17,1999;AsianDevelopmentBank,GuidelinesForThePreparationofProjectPerformanceAuditReports,2000；OMB(USA),Benefit—CostAnalysisofFederalPrograms,Fed.Reg.57,1992.效益和费用的界定最为重要的是区分真实的(real)和钱币性(pecuniary),以免重复计算；外部效果；税收和补贴；系统性项目和分期投资问题；真实的和钱币性的区分例子

效益

费用农田灌溉项目真实的直接有形的增加农业的产出设施投资和运行费用无形的美化环境野生动植物减少间接有形的减轻土地沙化减少水资源无形的稳定农村社会

钱币性的农机、农药和化肥行业增收食品加工行业成本降低真实的和钱币性的区分例子城市轨道交通项目效益

费用

真实的直接有形的节省出行时间设施投资和减少交通事故运行费用无形的减轻空气污染减少地下空间间接有形的缓解地面交通阻塞

钱币性的土地、房产升值真实的和钱币性的区分例子教育项目（专业）效益

费用

真实的直接有形的增加就业收入设施和教职工工资无形的丰富生活意义读书时间的机会成本间接有形的减少犯罪无形的提升道德水准

钱币性的增加了教职工的收入真实的和钱币性的区分例载人宇宙飞行效益

费用

真实的直接有形的暂时不清楚火箭、飞船等研制无形的空间探险乐趣空间污染间接有形的空间科学实验无形的国际声誉

钱币性的发射基地附近的土地升值税收和补贴的处理DDSSS’S’tebaDDSSS’Secdt产出投入系统性项目和分期投资问题在整个系统项目还未启动前，效益和费用建议采用PackageDeal——尽可能将所有子项目都绑在一起解决效益和费用的对应问题，不应将效益人为地分摊给不具有独立经济功能的子项目，也不应为“预留效益”人为地扣减投资费用。当决策点移至系统性项目的后期时，例如邮电通讯项目中接入网的扩容、农田水利项目中灌溉渠的增加等，效益和费用应遵照有无对比和区别沉没成本（SunkCost）和机会成本的原则。效益在利旧设施中分摊等做法都是不正确的。

效益和费用的量化与影子价格对于非边际性或收费不足以反映效益的项目，要考虑消费者剩余的变化；鉴于市场化的进程，可以不再作全面的货物影子价格的测算，必要时由项目自行测算进出口平价；直接使用实际汇率；新就业职工的劳动力投入经济费用（影子工资）为零。新就业职工的劳动力投入经济费用（影子工资）为零的理由《方法与参数》：就业净效益=工资与福利–½(工资与福利）影子工资=名义工资本研究建议：就业净效益=3/2(工资与福利–½(工资与福利）影子工资=0分析判据和指标建议经济分析效率判据的主要指标为：经济净现值(ENPV)和效益费用比(B/C)；对于经营性项目经济内部收益率（EIRR）可作为补充指标；以上更改的理由是：与国际接轨；在项目方案排序和选择时，EIRR指标偏好于收益快、效益近期好的项目；ENPV和B/C

预留了效益和费用采用不同折现率的可能性。在计算B/C指标时，为避免随意性，按国际惯例，只有那些实际现金性支出作为分母，其他均作为效益在分子上加减。费用-效果分析这种方法避开效益货币化的困难，直接用效果指标〔物理量单位〕来度量项目的效益，而费用仍用货币单位。通过比较不同备选方案的费用和效果，以费用效果比或效果费用比，选择实现同样目标而费用最小的方案；或者，在给定费用下选择效果最大的方案。这种方法只能从若干备选方案中选择“最好的方案”，但是，我们还是无法从中得出这个“最好的方案”是否值得实施的结论。

费用-效果分析这种方法的关键是：要形成尽可能多的可行方案；要找准能正确反映目标实现程度的指标；要有充分的理由说明为什么选择所议方案而放弃其他的备选方案。在公共项目中，费用—效果分析有广泛的应用可能性。医疗、卫生、安全和环境项目广泛采用的效果指标增加的寿命年限YLGs(YearsofLifeGained)；增加的健康寿命年限HYLGs(HealthyYearsofLifeGained,)；自理能力调整后的延长寿命DALYs（Disability-Adjusted-Life-Years）；质量调整寿命年限QALYs(QualityAdjustedLifeYears)。有关生命的费用/效果比是怎样算出来的设某种预防措施的现值是200万元，受益人口100万，可使某种疾病的发病率从0.1‰降至0.05‰。这种病治愈的概率为80％，死亡为20％，不论死亡和治愈的治疗费用和病人的机会成本平均为2万元/人。该地区人口的平均寿命为70岁，平均患病的年龄为15岁。增加寿命年限为：

YLGs=(70-15)×20%×(0.1‰-0.05‰)×106

=550人年；预防措施的总费用是：cost=2×106–20,000×(0.1‰-0.05‰)×106

=100万元；该项预防措施的费用/效果是：cost/YLGs=100/550=1,818元/人年。费用效果比指标举例1、如果通过法案强制要求厂商给汽车安装安全带，那么等于每花69美元就可以救一个人一年的生命。2、黑人新生儿作镰状红细胞贫血检查（sickle-cellanaemiascreening），等于240美元就可“买”一个人一年的生命。3、给妇女作乳房X光检查，等于810美元“买”一年人命。4、给65岁以上的人接种肺炎疫苗，等于2000美元“买”一个人一年的生命。5、劝告那些一天吸一盒以上烟的人戒烟，等于9800美元“买”一个人一年的生命。6、促使30岁以上的人吃低胆固醇的食物，等于19000美元“买”一年的生命。7、要限定核电场的放射线的标准，等于要花一亿八千万美元能“买”一年人命。8、为橡胶轮胎工场安装苯的排放控制装置，一年生命的价格就会高达二百亿。---HarvardRiskResearchCenter费用效果比指标举例2000年我国初等义务教育生均公用经费的支出：全国平均492元最高的省（市）2756元最低的省（市）261元1999年政府对医疗卫生人均的补贴支出：医院8.7元防疫站2.8元CBA和CEA的优缺点和适用性效率目标不是惟一的，补偿准则将使项目的选择有利于高收入阶层。在项目层次上考虑公平的必要性？在一定程度上考虑了公平分配：影子工资；时间、延长生命等效果指标。很多项目的效益无法量化和货币化。采用各种模拟技术；采用费用—效果分析；尽可能量化（货币化）是实现透明化和民主化的一种过程。财务分析项目融资与民间的参与（PPP）项目收费和费用分摊财务生存能力(financialviability)分析清偿能力(liquidity)分析盈利能力（profitability)分析政府现金流(governmentcashflow)分析利益主体的受益受损分析PPP的背景

公用物品和公共服务的提供(provision)和生产(production)不完全是一回事。政府投资项目可以通过政府采购和招标的方式，由民营部门生产。由于技术的进步，使得一些公用物品的排他性成为可能，并使自然垄断属性行业也不断出现市场竞争的可能性。日益增多的〔虽然还不是结论性的〕大量证据表明：通过市场导向的资源配置，公共部门的效率低于民营部门。因此，民营部门不仅生产公用物品，还有可能参与公共项目的投资、运行和管理。这种公私合作〔public-private-partnership—简称PPP〕趋势已成为一种世界性的潮流。PPP不同于私有化PPP不同于一般意义上的民营化。后者除了私人拥有外，其运作主要受制于市场机制和政府一般性的规制(regulation)；PPP则不同，合作各方的责任、风险和回报主要受制于特许权出〔受〕让合约(ConcessionAgreement)。政府在这种模式下还承担不同程度的责任：如提供土地、保证一些资源的供应，作出必要的允诺以及过程的监管。

根据国内外的经验，项目需要越多的资本投资、技术越复杂、收费越容易、地方性越强，那么民间资本介入的程度就可以越高。

--法国财政部Jean-YvesPerrot&GautierChatelus(2000),

FinancialofMajorInfrastructureandPublicServiceProject:Public-PrivatePartnership.PPP的适用性PPP项目的财务分析在BOT模式下，项目清偿能力和全部投资盈利能力分析的主体就是特许权的受让公司；项目的计算期要与受让期保持一致，也就不存在期末资产余值的回收。如果是BOO模式，则与一般的营利性项目的财务分析没有实质性的区别。如果是BTO模式，建造和运行就可能是不同的受让主体，就有必要对这些主体分别进行财务分析。总之，财务分析应建立在受让合约规定的基础之上。项目财务清偿能力分析这是从项目主持人的角度分析资金供应和周转是否充足，以免项目因资金不足而无法启动或中断。这种分析是在原“资金来源和应用表”的基础上进行的，我们建议称之为“用于财务计划的现金流量表”（cashflowforthefinancialplanning)。由于有很多政府投资项目是非盈利性的，因此其资金来源〔现金流入〕一律从销售收入〔服务收费，没有收费的为零〕算起，而不从利润总额算起。这种分析对任何项目都是要做的，除非项目不花钱。投资盈利能力分析

应区分作为投资的现金流和纯财务的货币现金流。从投资主体考虑的非货币的资源耗用和升值〔如土地、人力资本和无形资产等等〕都应按机会成本原则计算投入或回报，作为投资现金流的组成部分。盈利能力分析包括全部投资盈利分析和权益投资盈利性分析。前者是在“全部投资现金流量表”（不宜称为项目财务现金流量表）的基础上计算项目的全部投资盈利能力指标。项目不是投资的主体，而是投资的载体。因此，这里的“全部”可理解为全部投资者（包括间接投资者——债权人）合在一起的投资现金流。投资盈利能力分析所有者权益(equity)投资者盈利能力分析是在“权益投资现金流量表”（不宜称之为资本金财务现金流量表）基础上计算盈利能力指标。“资本金”一词容易引起混乱：狭义的会理解为注册资本(registeredcapital)；广义的又可理解为“资本”（capital)，包括了权益资本(equitycapital)和债务资本(debtcapital)。投资盈利能力分析所有的盈利能力分析的净现金流量都应算到企业所得税后。其评价准则应是投资的内部收益率（FIRR）与资金来源的加权平均成本〔加一定的风险溢价〕的比较确定：FIRR≥

WACC

=∑jWejRej+∑kWlk(1-T)Rlk社会经济影响分析（1）项目对宏观经济指标和经济结构的影响，包括项目对GDP的影响、对财政和国际收支的影响、对各个产业部门的影响；（2）相关利益主体的效益与费用分配：把“项目主体”分拆为政府〔财政和作为权益投资者〕、民间投资者、项目就业职工和消费者〔受益群体〕四部份；（3）公平分配和弱势群体（低收入者、残疾人、下岗失业者、非自愿的移民和拆迁户、边远地区及少数民族和地区性受歧视妇女等）的损益分析。表4-1相关利益利益主体

受益〔受损〕现值计算基础

备注政府

政府现金流量表1、必要时可细分中央和相关的若干个地方政府；2、调整为实价。民间投资者

投资各方现金流量表指政府以外的所有权益投资者；作为外部效果,必要时可包括项目主要投入物的供应商和产出物的竞争对手。项目就业的职工实际工资和福利所得减影子工资必要时，包括作为外部效果的对上下游产业产生就业的影响。消费者和受益群体

支付意愿减实际支付受益群体也包括受损群体，其计算基础为负的支付意愿加补偿。合计

国民经济效益费用净流量如果包括境外投资者和境外职工，严格地应称国内经济，与GDP相一致。

经济评价参数—社会折现率英国财政部2003年绿皮书规定的最新的长期社会折现率为：3.5%〔计算期0—30年段〕；3.0%〔计算期31—75年段〕；2.5％〔计算期76—125年段〕；2.0％〔计算期126—200年段〕；1.5％〔计算期201—300年段〕；1.0％〔计算期301年以远〕。

经济评价参数—社会折现率美国的预算管理办公室〔OMB〕在1992年之前建议的折现率是10％，1992年以后降为7％，但各部门用的不统一：环境保护署〔EPA〕，对火车头引擎废气排放标准制定时采用的折现率是7％；对含铅油漆标准的折现率是3％；对新汽车的空气污染控制项目的只对费用折现，折现率为10％；濒危野生动植物保护的折现率是3％〔只对费用折现，不对效益折现〕；能源部〔DOE〕颁布的消费产品节能项目的折现率是7％；药品食品署〔FDA〕管理的项目一般只对费用折现，折现率为7％〔医疗设备为10％〕。

中国社会折现率的估算结果（时间序列：1978-200