2022年行业分析创新我国住房保障制度的政策建议

创新我国住房保障制度的政策建议当前，我国的住房保障作为整个社会保障体系的重要组成部分，滞后于其他社会

保障（如医疗、失业、养老）的进展，成为整个保障体系中的薄弱环节。主要表现是：

政府在住房保障制度中的核心作用并未得到完全发挥；供求冲突突出；保障资金不足，

土地出让收益能解“燃眉之急”，但不能从根本上形成稳定的资金渠道；相关法律、法

规建设滞后、基础工作落后等。针对这些问题，本文提出如下创新我国住房保障制度

的政策建议。

一、建立产权与租赁相结合的多层次住房保障供应体系

１．我国现阶段的住房保障供应体系应建立在城镇化进展需要和居民收入结构现

状基础之上

从国际住房保障阅历可知，在不同的住房进展阶段，住房的供求关系状况有很大

差别，住房保障的需求程度和发生作用的范围也会相应产生很大的变化。在住房严峻

短缺时期，住房供应不能满意住房需求，住房价格与城镇居民家庭平均住房支付力量

差距较大，需要政府保障的范围相对较大，程度也较高。而在住房供求关系相对缓和

时期，需要政府保障的范围较小、保障程度的要求较低。

我国目前正处于城市化快速进展阶段，住房新增需求和改善需求同时存在，且总

量巨大，与短期内有限的供应形成尖锐冲突，导致房价上涨较快；房价上涨又导致住

房保障问题更加突出。另一方面，现阶段我国城镇居民总体收入水平和居住水平较低，

中等收入阶层发育不充分，从而客观上要求保障层面上浮，将更多人群纳入广义保障

范围之内。因此，在现阶段住房保障制度的设计上，既要考虑低收入者和最低收入者

的居住需求，也要考虑中等收入及以下群体拥有产权住房的需求。

２．建立产权型政策住房和租赁型保障住房相结合的多层次保障供应体系

依据以上分析，建议在现有住房保障制度基础上，将住房保障供应划分为两种层

次：一种是为满意购买产权住房需求、供应产权房的政策性住房供应，简称产权型政

策住房（这种政策性住房实际也可以理解为是一种广义上的保障住房）；另一种是为

满意基本居住需求、只租赁而不供应产权的保障性住房供应，可简称租赁型保障住房。

详细来说，可以包含以下二个层次：

（１）将现有经济适用住房和“两竞两限”商品房都纳入产权型政策住房。

现有经济适用住房和“两竞两限”商品房的共同特征是以供应产权房为目的，且

面对低收入群体中的收入较高者（即拥有肯定支付力量，但又面临购房困难）。为此，

一是在部分有条件地区（如中小城市、经济发达地区），可领先开展经济适用住房货

币化工作，逐步削减实物形式经济适用住房建设，向中低收入家庭发放住房补贴。二

是以总房价款的肯定比例方式明确地价，符合条件购买者可以先不支付地价，或选择

分步购买，并在肯定期限内支付地价款，取得完全产权，或选择产权共有，将来政府

可以凭借共有产权取得收益。三是可以先租后买，对产权型政策住房先行租赁，租赁

肯定期限后可以购买产权。与租赁型保障住房不同，产权型政策住房租赁的最终目的

是为了关心有关人员购买产权住房。

（２）大力进展租赁型保障住房，建立以租赁为特征的城市最低住房保障制度。

对于短期内不具备购房力量的低收入者，主要运用租赁型保障住房制度解决住房

问题。对年轻公务员等将来收入增长较快的群体，建议用限期轮租房制度（好处是可

以轮番使用，不用不断新建）取代现有经济适用住房制度解决其住房问题。对其他刚

就业年轻人，可以进展公寓性质的租赁房作为过渡，待收入提高后再关心其进入购房

市场。对农夫工等流淌人口中的低收入者，也应建立与之相适应的租赁产品。对于城

市低保等特困家庭和困难家庭，应建立与其支付力量相适应的城市最低住房保障制度，

该制度应定位于在较低水平上为弱势群体供应基本居住条件，其运行方式与现有廉租

房基本对应。

无论是产权型政策住房还是租赁型保障住房，在现阶段住房总体供不应求、政府

保障力量有限的状况下，都应实行明确的轮候制度。

二、丰富和创新保障方式，促进租售同时进展

１．从需求上看，敏捷运用补贴、贴息等方式，提凹凸收入者住房消费的支付能

力

（１）通过财政和税收的转移支付手段对城市低收入及住房困难家庭发放住房补

贴。部分有条件地区，也可结合经济适用住房市场化运作，将政府在经济适用住房地

价上的“暗贴”变为“明贴”，直接给保障对象发放货币化补贴。

（２）对低收入者购买政策性住房贴息。可以推广部分城市实行的中低收入家庭

购房贷款贴息政策，并随着房价的上涨上调贴息标准；对城镇居民中的无房户，可在

其购买住房时，分年度发放肯定额度的财政贴息。

２．从供应上看，探究建立与租赁型保障住房制度相适应的租赁房供应体系

（１）收购符合中低收入家庭住房标准、价格适中、户型较小的存量住房，按规

定租金标准出租给保障对象。

（２）鼓舞各类机构投资者投资和经营保障住房的出租业务。为此，对于持有租

赁型保障房产权的投资者，在营业税、房产税、所得税等方面可赐予优待。

（３）激活租赁市场，鼓舞私人供应一般住房作为租赁型保障房。如调整一般住

房出租的税收政策，合理确定税基，允许出租一般住房在税前扣除住房折旧及修理费

用；对出租房屋用于政策性保障用房的出租人实行个人所得税减免等优待政策。

（４）通过金融创新，进展相关金融产品。政府可把租赁型保障房的产权提前卖

给社会投资者，并承诺通过财政贴租的方式长期包租（例如２０到３０年），并允许

其产权上市流通。采纳这一模式，可以集合社会闲散资金为租赁型保障房供应长期性

资金支持，同时，还可以为投资者供应一个风险小、收益稳的投资品种。

三、明确财政资金是住房保障的主要资金来源，建立稳定的住房保障资金渠道

１．尽快建立中央及省级财政对住房保障的支持制度

应进一步明确中央财政在住房保障中的作用，每年固定肯定比例财政资金投入住

房保障；同时，根据事权与财权相对应原则，给予地方政府与住房保障事权相应的财

权，引导地方政府加强住房保障工作。

２．明确财政资金是住房保障的主要资金来源

财政支付力量是保持住房保障制度运行可持续性的基础性因素，在很大的程度上

打算了住房保障制度运行的效果。要使住房保障体制的运行具有可持续性，必需考虑

政府的财政支付力量，切实把住房保障资金列入财政预算内，确定合适比例。除了传

统的住房公积金增值收益、直管公房出售出租资金及廉租住房租金收入以外，近期应

落实“城市人民政府要将土地出让净收益的肯定比例用于廉租住房建设”的政策要求，

将土地出让净收益作为廉租房资金来源。今后还要通过财税体制改革，明确住房保障

支出在中央和地方财政中的固定渠道和相对稳定比例，而不是直接与土地收益挂钩。

四、将土地出让、房地产开发与住房保障制度相结合，探究建立新的保障房开发

建设模式

结合我国的现行制度，建议将土地市场化出让、房地产开发与政府住房保障制度

相结合，也就是在“招拍挂”出让地块中有选择地配建动迁安置房或中低价保障住房

建设指标。以此既可实现动迁安置房或中低价保障住房的市场化建设，又可实现不同

住宅阶层的融合。通过将商品房和住宅保障房混合建设，使不同收入阶层同时享受城

市公共空间和设施，有利于和谐社会的建设。

五、完善住房保障立法和机构

１．完善住房保障立法，为住房保障制度的实施供应法律依据

住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。我国目前还没有

特地的公共住房政策法规，《住宅法》也未出台。因此，我国应尽快出台相关法规，

为住房保障政策实施供应法律支持。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从立法上

规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、特地管理机构的建立，

以及对违法违规行为的惩处措施等，待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。

从长期看，一部立法层面较高的《住宅法》出台，不仅是住房保障的客观要求，也是

住房市场持续、稳定、健康进展的要求。

２．住房保障体系要由法定特地机构来组织运作

实施住房保障是一项综合性、长期性的工作，是政府社会管理和公共服务职能的

详细体现，因此，必需要有一个法定的特地机构来组织实施。事实上，目前大部分国

家都建立了隶属于政府的住房保障特地机构，实行保本微利的经营方针，服务于特定

的收入阶层。目前，我国各地从事住房