比较政府体制课件

比较政府与政治:治理的视角

公共管理教研部2010级公共管理专业在职研究生班主人讲魏前向教学实施计划说明一、课程目标：练习行政学之分析方法，领会行政学之传统，掌握当代中外行政学之功能，分析中国行政学之问题，探索中国行政学之走向，以备行政学研究之用。二、课程精神：立足中国本土感觉，着眼全球行政大势，坚持学术探索精神三、教学方式：以教师讲授为主，辅以学员课堂讨论和课下阅读。

四、教学内容：1、政府：概念、理论及范式转换。2、政治体制研究：国内外比较2、政府体制研究：国内外比较。3、中国政府体制结构、功能体系。4、公共人事制度及公共人力资源开发。6、善治视角下的中国政府与行政。7、城市地方的基层治理。8、中国乡镇基层政府与行政。9、村落治理与国家政权建设。五、简明参考资料：1、比较政府与政治导论，（英）黑格，中国人民大学出版社2、比较政治学，（美）阿尔蒙德等，东方出版社。3、比较公共行政，（美）海迪，中国人民大学出版社。4、变革中的政治秩序，（美）亨廷顿，上海人民出版社。5、论美国的民主，（法）托克维尔，三联出版社。6、21世纪的国家治理与世界秩序，（美）福山，社科出版社。7、国家兴衰探源，（美）奥尔森，上海世纪出版集团。8、政府论，（英）洛克，北京出版社。9、从历史看管理，（美）许卓云，广西师范大学出版社。10、中国大历史，（美）黄仁宇著，三联出版社。11、美国地方政府，奥斯特洛姆（美）凤凰出版传媒集团12、治理与善治，俞可平：社会科学文献出版社13、政府未来的治理模式，盖伊﹒彼得斯(美)，中国人民大学出版社新有14、效公共管理者，史蒂文﹒科恩等(美)，中国人民大学出版社15、摒弃官僚制：政府再造的五项战略，(美)戴维﹒奥斯本等，中国人民大学出版社16、驾御变革的浪潮，加里斯﹒摩根（加）中国人民大学出版社17、无缝隙政府，拉塞尔﹒M﹒林登(美)，中国人民出版社18、公共行政学：管理、政治和法律的途径，戴维﹒H﹒罗森布鲁姆等(美)，中国人民大学出版社．19、改革政府，奥斯本等（美），译文出版社七、考核要求：开卷考试，其中平时考勤10%，课堂讨论10%，卷面成绩80%。

八、联系方式：,。第一讲：政府及政府体制：概念、理论及范式转换。

一、行政（政府）的起源:行政（政府）是伴随着国家而产生的。从一般意义上来讲，将行政作为社会治理的一部分，一开始就有公共性，不管为谁（那个统治阶级）服务，都必须照顾公共的需求。从专业角度来讲；公共行政就是宪（限）政行政，没有后者就没有前者。

（6）马克思：政府是一个阶级压迫另一个阶级的产物。（7）林肯：“政府的合法目的是为某个社会的公众去做任何他们需要政府做的事情，而这些事情仅凭他们各自单独的和本人的力量是无发作到的”。（8）杰弗逊：“政府只能从民众中获取合法的权利；政府存在的唯一理由是确保每个人享有生存、自由和追求幸福的权利”。“政府只是人民的公仆，绝不是他们的主人”。综上所述：政府是人类群体为保护自身免受内在和外来威胁，并制定政策为人类谋求生存提供最好条件而建立的一种机构及体制。2、行政国家（1）当今世界各国在公共治理领域的一个普遍特征是“行政国家”。“行政国家”意味着：政府规模普遍大行政管理者拥有太多自由裁量权政府在权力结构中处于强势地位，从而破坏原有宪政安排（2）中国“行政国家”的原因行政权的性质政府职能与公共需求党政关系三、行政（政府）的范式：1、前官僚制2、后官僚制3、反思官僚制三、传统政府与现代政府的区别1、政府姿态上：消极行政—积极行政2、职能范围上：传统行政界限模糊，随意性较大；现代政府界限明确。3、结构体系：如今结构功能整合—分化（结构功能），槛高，行政人员要有专业知识。4、管理特征：简单—复杂；分散—集中；宽松—紧密；人治—法治；特殊主义取向—普遍主义取向；政府本位—社会本位。五、中国语境下的政治和行政的关系中国语境下有无政治行政二分法？金耀基、康晓光：行政吸纳行政政治。现代政治制度是人类文明与进步的体现现代政治制度使公共权力的过渡最大可能的免于暴力现代政治制度是局部利益与公共利益的有效结合现代政治制度能够把相互冲突的社会力量整合到一个统一的秩序中来。二、体制上：中西政治体制比较。历史上基本的政治体制模式（3）中国单一制国家结构形式及形成中国为什么选择单一制“大一统”的历史格局近代历史因素：联省自治运动的失败国家利益（4）单一制下中央和地方权力关系模式中央和一般地方行政区域的关系中央和民族区域自治地方关系中央和特别行政区的关系2、宪政体制（1）涵义：西方政治思想史上一种主张以宪法体系约束国家权力、规定公民权利的体制。这种体制要求政府所有权力的行使都纳入宪法的轨道，并受宪法的制约，使政治运作进入法律化理想状态。在宪政国家，政府和公民的行为都是有边界的，不能互相僭越。宪政是民主制度的基础和保障，同时也是对民主政治的制衡。宪政的根本作用在于防止政府（包括民主政府）权力的滥用（即有限政府），维护公民普遍的自由和权利；传统上，宪政本身并不直接涉及到政府是否通过民主选举产生，但现代宪政理论往往与民主的概念密不可分。（2）中西宪政体制比较我国的国家主席是没有实权的国家元首，只能类似于英国女王，不能和美国总统相比，美国总统既是国家元首，也是政府首脑，同时是美军总司令，可以说是掌握着最高行政权和军事指挥权。我国的全国人大的确相当于西方国家参众议会和上下院。我国国务院是中央政府，行使最高行政权，不能相当于美国的参议院，因为美国参议院也是立法机关，不是政府机关。也不能相当于内阁，因为内阁人数很少，很多政府部门的首长并没有囊括进来，而我国国务院有28个部委。我国的总理是政府首脑，不太好和美国总统相比，原因见第一点，和实行议会内阁制国家的总理（如德国）以及君主立宪国家的首相比较相似。我们的政协，只议事，不参政也不立法，是为了听取个民主党派、宗教团体、少数民族等相对弱势的群体的意见，以达到解决、平衡和协调人民内部矛盾为目的而存在的我国独有的国家单位，其职能在西方国家往往由其议会担任。（3）未来中国宪政体制改革安排契约化与公民权利最大化理念。国民收入及就业最大化治理理念。议会及非政府组织财政收支权。权力分立的权利行使结构。（2）政党作用：参加选举执掌政权进行阶级斗争和政治斗争（3）政党制度一党制两党制多党制司法独立

西方司法独立是指法院独立行使司法权，只服从法律，不受立法机关、行政机关及其他个人或团体的干预。我国司法独立，是指司法机关依法独立行使职权：人民法院独立行使审判权，人民检察院独立行使检察权，不受行政机关、个人、团体的干涉。为什么要司法独立政治制约机制司法权的性质技术上的要求什么独立司法权独立谁独立审判机关检察机关司法理念的错位司法的功能：裁判Vs服务公开审判与公审：两种不同概念司法体制的行政化取向法院的上下级关系审判制度的行政化执政党的领导司法体制的地方化取向地方政权机关对地方司法机关的控制法官（检察官）的行政化与政治化法官：政客还是职业法律工作者法官管理的行政化法官考量的政治标准高于业务标准“媒体审判”第三讲：政府体制研究：国内外比较一、政府机构1、整体政府（合作政府）研究（1）涵义：“合作政府”（有的国内学者将其翻译为“协作政府”、“协同政府”(joint-upgovernment,JUG),后被称为“整体政府”（WOG———whole-ofgovernment)。合作政府意味着通过横向与纵向的协调,消除政策相互抵触的状况,有效利用稀缺资源,使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。（2）动因：第一,整体政府可以看作是对新公共管理改革中公共部门结构性分化改革的回应。“单一职能的机构”原则要求专业化分工,角色和职能不能交叉,这样可能造成严重的“碎片化”和部门的自我中心主义,缺乏合作与协调,从而影响效益与效率第二,前期改革,导致了责任问题和能力问题的产生。许多国家进行了很长一段时间的结构性分权改革,将权力从中央的政治-行政层下放给管制机构、公共服务机构或国有企业,有可能产生其它负面影响(ChristensenandL·greid2001),其结果是政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径。第三,由于各种原因,世界变得越来越不安全。对恐怖分子袭击的担忧对美国、英国和澳大利亚公共部门的改革产生了重要的影响,新西兰担忧的则是生物安全。第四,一些学者认为,整体政府能够提高效率,缓解财政预算压力。（3）整体政府的实践与模式世界上很多国家的内阁机构的设置相同或基本相同依据本国情况设置个别独特机构合并职能相近或相同的部门,组建大部制设置大量独立机构,承担特定职能2、大部制改革（1）国外中央政府机构的设置特点机构数量少世界上很多国家的内阁机构的设置相同或基本相同依据本国情况设置个别独特机构合并职能相近或相同的部门,组建大部制设置大量独立机构,承担特定职能（2）西方国家大部门制的成功经验市场经济的完善使有限政府成为可能社会自治的发育有效承接了政府职能的让渡强化部门内外协调,注重政府职能的更新进行配套改革。通过改革,将宏观性、决策性职能交由大部负责,具体执行性职能交由直属机构负责,这样既能减少部门设置又能确保特定的执行性和专业性职能得到履行。（3）西方大部门体制对我国的借鉴与启示其一,必须围绕职能的整合与重组这一核心来进行。其二,结合本国实际,需要行政管理体制乃至政治体制改革其他环节的配套进行其三,探索不同层级政府的大部门体制改革其四，实行决策权与执行权的分离。其五，统筹部门关系,注重强势部门与弱势部门的权力平衡、内部资源分配与人员配置上的平衡

3、地方政府机构改革（1）国外地方政府机构改革的背景欧美各国地方政府自治传统早期简单的地方政府职能20世纪20、30年代起，地方政府职能扩张福利国家逐渐形成中央政府制定政策标准，地方政府组织执行的公共产品和服务的生产和供应机制形成，中央与地方关系密切70年代经济危机打破国家权力平衡中央集权导致地方负担过重公民对政府的不信任，对政治的冷漠20世纪60、70年代，地方政府职能扩大，地方开支增加地方政府对中央政府依赖性增加，地方政府仍保留一定自主权这一时期，中央与地方仍相安无事（2）地方政府机构改革的特点第一,地方政府机构最近几十年的普遍发展趋势是政府机构的合并和重组第二，地方政府机构改革在单一制国家一般由中央政府发起，而在联邦制国家一般是州或者地方政府自己发起的。第三，就各国地方政府的机构改革速度来看，有激进的合比较渐进的两种类型。第四，地方政府机构改革与地方政府职能优化相结合第五,地方机构改革与地方其他改革相配套第六,地方政府机构改革具有法律保障。

二、政府职能1、新公共管理运动中西方政府职能定位21世纪西方国家对政府职能的可能调整。从西方国家的政治职能、经济管理职能、社会管理职能三个大方面进行了分析。政治职能方面：（1）军事上强化了国家安全保卫职能。（911后）；（2）在打击犯罪方面，发达国家在加大国内打击力度的同时，将进一步加强国际合作；（3）在外交上，发达国家将更加重视区域间、国家之间的多边合作，以区域性的国际经济组织为基础，促进世界经济自由化和一体化；（4）在国内阶级关系的处理上，发达资本主义国家将采取更加灵活的手段和方法；（5）在反对社会主义上，发达资本主义国家将改变过去以军事对抗和意识形态对抗为主的做法，采取多种手段并用的方式，以取得全面的胜利。经济管理职能：要求政府打破在公共服务领域的垄断，释放职能给社会，在行使职能的方式上，尽可能采取企业和市场的做法，重视成本和效率。要求是“管事越来越少，方法越来越好”。社会管理职能：（1）强化政府教育职能，促进人力资源开发。（教育改革与教育质量；普及大学教育；争夺国际优秀人才）；（2）改革社会福利制度，减轻政府财政负担；（3）利用社会力量，促进公共服务的市场化。2、中国政府职能变迁及定位政治职能（建国后到1978年）经济职能（改革开放至今）服务职能（今后）3、中国政府职能定位经济调控市场监管社会管理公共服务4、公共服务职能定位动因开放改革创造了客观条件社会发展失衡形成了压力对于现代化发展的新认识国家的现代化，仅仅有经济积累不够仅仅有城市发展不够仅仅有市场职能也不够5、当前迫切需要政府做好职能加减法减法:政府逐步退出市场，退出企业，退出社会自主空间加法:政府尽快进入公共产品和服务领域，真正承担起市场和企业不能胜任的职责政府“三个重点”必须到位6、服务型政府建设新途径

为提供有效的社会管理和公共服务，政府必须致力于加大公共服务支出，增加服务执行人员数量，创新公共服务各种机制，完善公共服务质量监督体系。切实建成让公众满意的服务型政府。三、公共人事制度及公共人力资源开发与管理1、中西公共人事制度比较（1）西方公共人事制度选举制委任制职业官僚制技术官僚（2）中国公共人事制度传统的干部人事制度：干部概念模糊，没有明确的分类管理权限高度集中用人治事相脱节管理方法陈旧单一法制薄弱改革开放以来人事制度改革：废除领导职务终生制干部四化录用考试的探索雇员制选举（3）公共人事管理中的价值追求西方国家公共人事管理的价值诉求：政治回应性组织效率个人权利社会公平分权权力回归社区中国公共人事管理中价值追求的特点：高度强调、追求政治回应性效率、个人权利、社会公平开始复苏2、公共人力资源开发的原则及方法（1）德才兼备德才组合情况1、德才兼备2、德高才低3、德低才高4、缺才少德1、德才兼备者——重用之人2、德高才低者——可用之人3、德低才高者——慎用之人4、缺才少德者——弃用之人（2）扬长避短系统思维线性思维热情大方爱挑毛病系统思维线性思维领导者、管理者秘书热情大方爱挑毛病系统思维线性思维领导者、管理者秘书教师、牧师热情大方爱挑毛病系统思维线性思维领导者、管理者秘书教师、牧师工程监理、包工头、热情大方爱挑毛病系统思维线性思维领导者、管理者秘书教师、牧师工程监理、包工头、警察（交警）热情大方爱挑毛病（3）优化配置案例：西游记中师徒四人取经成功的启示（4）创新思维案例：四个和尚卖梳子的故事（5）业绩导向一、影响政府功能的几个变量1、纵向：国家结构形式与行政区划2、横向：功能分化3、交叉结构：分工与协调二、政府结构—功能体系的变迁轨迹1、纵向：管理幅度

2、横向：专业化、规则化、回应性第三讲：中国政府体制结构、功能体系。

三、当代中国政府的结构—功能体系1、行政区域划分2、中国政府的设置的形式3、政府在宏观结构中的位置4、政府的内部功能分化第五讲：官僚制内幕：中外比较一、含义（褒义、贬义、中性）1、褒义；指现代化、科学化、科层制、程度较高。2、中性；韦伯，价值中立，强调专业化、等级、规章制度、社会现象。3、贬义；不苟言笑、打官腔、敷衍了事、墨守陈规。二、中国语境下的官僚制既是组织任务，也是组织机构。三、官僚制的产生与发展一大规模的社会化大生产需要严格按照科层化原则来进行组织和管理。二是来源于军队的规章纪律。三是文官制度对官僚制形成也起了很大的促进作用。

四、官僚制特点1、理性方法。2、个人主义方法论。3、价值中立。

五、官僚制合理性1、适应了资本主义的发展，管理发展的必要。2、将偶然性和命运降到最低。3、能产生效率。4、有利于平等。5、能履行行政功能。6、有利于减少交易成本.六、中国官僚制和官僚化问题1、依附性强2、官僚机构有一定的独立性七、官僚制弊端及未来走向1、弊端：官僚机构运转过于僵化；行政伦理上的困境；官僚的自利性。2、前景：多中心治理；扁平化、网络化、矩阵结构一、国家统筹意义下的区域平衡问题1、中国区域发展不平衡的独特原因：其一，政策的区别对待。其二，政策压抑还是政策激活了民间活力。2、区域平衡的意义：其一；全国经济一体化发展其二；全国经济发展后劲其三；国家安全与国家统一性。第六讲：善治视角下的中国政府与行政3、区域平衡的几个关键点：(1)、中央政府财政转移支付；(2)、中央政策的积极支持(3)、地方政府间协助及支持二、政府交叉地带的公共治理1、各治理主体局限性分析（1）、中央政府：获取信息的有性；中央政府的日程安排，地方政府间的公平问题；（2）、地方政府：协调力与责任模式。（3）、基层政府：财力不够，权力有限。4）、民间自治组织：志愿不足，权力有限。（5）、地方民众：问题化的表达的风险和局限性。2、区域公共事务治理的出路：（1）、目标：其一；建立常规的公共治理供给机制其二；将区域性地方问题解决于对方。知识要建立在经验的基础上。（2）出路：其一；将利益相关方全部纳入，否则不合理，也不公正。其二；建立成本分担机制，生产—供给—监督。其三；建立畅通的各方利益表达机制。其四；建立各方协调谈判机制。三、区域交叉治理中的地方政府分析1、省级政府在区域交叉治理中的重要作用：2、省级政治权力结构、3、中国省政府过程的主要特点3、省级及县级政府区域交叉治理治理分析第七讲：城市地方的基层治理一、城市地方治理的两个范畴1、市政学：城市公共行政2、基层治理：最小单位的日常治理二、城市治理的优势与劣势1、优势（1）治理资源充裕。（2）国家重视；（3）治理手段多种多样。（4）城市与国际社会交流互动频繁；2、劣势（1）精密社会的内在脆弱性（2）开放社会的高管理成本（3）隐匿社会矛盾聚集（4）城市突发性危机事件多三、中国城市治理的历史四、分析中国城市治理的难度1、城市关系复杂；2、城市化过程中失地农民的问题3、城市与所在地政府之间的关系；