从政府行政管控走向多元合作治理的社会治理模式,社会工作论文

从行政管控走向多元合作治理的社会治理模式,社会工作论文当下，我们国家社会正处于全面深化改革的攻坚期、社会矛盾和利益冲突的高发期。于是，稳定压倒一切，维稳便成为各级政的第一要务。而随着社会利益格局的日渐多元化，公众的利益诉求表示出更为迫切，民主介入愿望日趋强烈，进而导致维稳工作陷入了成本递增而收益递减的维稳怪圈。这表示清楚，以作为唯一主体、以行政管控作为治理方式的社会治理形式已陷入明显的治理窘境。在这一社会大背景下，十八大报告及时提出要加快构建委领导、负责、社会协同、公众介入、法治保障的社会管理体制。由此看来，从行政管控走向多元合作治理这一社会治理形式的转换，已成为当下推进国家治理体系和治理能力当代化的迫切要求。一、走出当下社会治理窘境，社会治理形式迫切需要转换十八届三中全会明确提出，把推进国家治理体系和治理能力的当代化作为全面深化改革的总目的，要求创新社会治理，改良治理方式，提高治理水平。然而，过去相当长一段时期以来，我们习惯于以作为唯一主体的社会治理形式，依靠行政管控方式来解决各种社会问题。但在今天维稳压力增大，维稳成本升高，而维稳效益递减的情形之下，各级的维稳工作已然不堪重负，社会治理陷入明显的治理窘境。究其原因，主要由于我们在社会治理上片面实行管控，不愿发展社会组织，官员担忧社会组织发展壮大后与分庭抗礼，而作为唯一的治理主体只能选择大包大揽、唱独角戏；不是积极地着眼于源头治理，而是着眼于消极防备和事后控制；不是努力追求社会的动态稳定，而是片面强调静态稳定；不是着眼于维护群众的合法权益，在畅通诉求表示出渠道、扩大公民有序政治介入上下功夫，而是着眼于严防死守、围追堵截。在当下社会正处于急剧转型和快速推进当代化的经过中,这样的社会治理形式显然无法也不可能从根本上化解社会矛盾冲突，甚至在一定程度上还会加速矛盾的激化。中国社科院曾发布的(社会蓝皮书〕指出：1979年以来我们国家社会稳定指数年均呈现负增长发展态势，强调1979年以来我们国家社会不稳定、不和谐因素直接影响了整个社会经济的和谐发展，拖了发展的后腿。胡鞍钢教授通过对1994年以来我们国家社会冲突中的圆桌政治、夜晚政治、聚众政治的分别考察和综合分析,也发现社会不稳定因素总指数的年均增长率都保持在14.0%以上。在社会冲突总量攀升的情况下,圆桌政治的比例不升反降,夜晚政治、聚众政治的比例上升幅度较大,反映出我们国家社会冲突不但数量呈增加趋势,而且冲突剧烈程度也呈加剧趋势,社会不稳定状况呈恶化的发展态势。正由于如此，尽管各级投入大量的人力、物力和财力来进行维稳，维稳成本越来越高，然而社会不稳定状况仍在恶化，最终表现为维稳的成本递增而收益递减，致使维稳工作陷入了维稳怪圈，有学者也称之为维稳内卷化。实践表示清楚，这种社会治理形式难以适应当下社会发展的现实状况，并且会影响整个国家治理的效能。为此，迫切需要实现国家治理的形式转换，提升国家治理能力，应对日益凸显的社会矛盾和冲突。而随着十八届三中全会关于全面深化改革的号角吹响，实现国家治理的形式转换显然已经迫在眉睫。二、社会治理形式的转换途径：从管控走向合作治理社会治理是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力当代化，必然要求推进社会治理当代化。当代治理和传通通治的最大区别是社会组织和公民的介入，即所谓公共治理。从国家治理体系角度讲，俞可平以为，民主是当代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。从传统国家治理体系到当代国家治理体系的演变，本质是民主的发展经过。而作为国家治理体系的重要领域即社会治理的当代化，本质上也是民主不断扩大和深化的经过。社会治理的理想形式是实现善政善治，而善治的本质在于与公民对公共生活的合作管理。详细讲，实现国家治理形式的转换途径在于：〔一〕治理主体：由的一元治理转向、社会组织和公民之间的多元合作治理从治理主体的角度看，人类社会至今已经有过三种基本形式，即自治官治共治。在国家和产生前，人类实行的是原始自治。在国家产生后的很长时间中，人类实行的是专制专制，即官治。进入当代后，官治逐步让位于共治。因而，由治理走向、社会组织和公民共同治理是社会历史发展的必然趋势。当下我们国家社会构造的发展现在状况已经具备了从官治转向共治的基本条件。改革开放30多年来，中国社会的构造分化大体定型：以官员为代表、以组织为基础的国家系统；以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统；以公民为代表、以社会组织或民间组织为基础的公民社会系统。十分是从20世纪90年代开场，各种社会组织如雨后春笋般地大量产生，根据民政部2020年6月正式发布的(2020年社会服务发展统计公报〕显示：截至2020年底，在民政部门正式登记的社会组织全国共有49.9万个，比上年增长8.1％，且最近几年来每年增长率至少都在3%以上；他们的经济实力也逐步加强，到2020年底共构成固定资产1425.4亿元；这些社会组织几乎涵盖了社会的各个领域，已经基本构成体系，吸纳社会各类人员就业613.3万人，比上年增加2.3％。作为公民社会的基础，各类社会组织在经济、政治、文化、社会和生态等方面正发挥着日益重要的作用。而随着我们国家经济的快速发展和社会的进步，广大民众的物质生活得到极大改善的同时，他们的政治介入意识得到迅速提高，十分是维护本身合法权益的意识不断加强。由于我们国家当下城乡差距、区域差距和社会贫富差距在不断扩大，社会保障体系和民主法治不健全，贪污腐败严重，各种利益冲突凸显，社会不公平现象广泛存在，所以公众迫切希望通过政治介入的途径来表示出诉求，进而改变某些不合理现在状况，于是民主介入愿望急剧膨胀。尤其当作为唯一治理主体的治理形式已经陷入维稳怪圈而难以为继的现实状况下，社会治理由的一元治理转向、社会组织和公民之间的多元合作治理便成为当下我们国家社会形势发展的必然要求。〔二〕治理机制：由的行政管控转向自上而下的治理与自下而上的社会自治两者之间的良性互动社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越稳固。中国自古以来就有社会自治的传统。在传统中国，皇权不下县，县下行自治，这就为乡村社会留下了自治空间。因而，有学者将中国传统的国家治理构造概括为上下分治的格局，即，上层是，由自上而下的官制系统所构成，底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流所掌控。著名社会学家费孝通先生将这种格局称为双轨政治。正是出于同样的认识，黄哲真先生在上个世纪30年代出版的(地方自治纲要〕一书中以为：地方自治一词固然是清末才由国外引入，但是自古以来就有以乡之人治乡之事，以保甲乡约制度来到达乡相助的目的。因而，中国虽没有自治之名，却有着自治之雏形。由此可见，从社会历史角度看，实行自下而上社会自治在我们国家有着广泛的社会基础。然而，以往很长一段时期以来，在权利高度集中的政治体制影响下，传统的国家治理一味片面强调对社会的管控，结果导致权利的无限扩张和社会自治空间被严重挤压。无论是国内的还是国际的历史经历体验都充分表示清楚，的社会管理和公民的社会自治，是相辅相成的两个方面。片面强调社会管理而忽视社会自治，就会造成公共权利过度扩张，损害公民的基本民主权利。反之，片面强调社会自治而忽视社会管理，就会带来社会秩序的失控，影响社会稳定。因此，只要在主导之下将各方面的气力纳入到社会治理构造中来,在法治框架内开展各种气力之间的博弈和竞争,才有利于社会本身的发展和社会秩序的稳定。所以，在社会治理问题上，我们既要实行自上而下的行政管理，又要推动自下而上的社会自治，进而实现两者的有效衔接和良性互动。〔三〕治理目的：由刚性的静态稳定转向弹性的动态稳定过去很长一段时期以来，我们的社会治理是在维稳压倒一切的观念指导下，以作为单一管控主体，通过滥用警力严防死守、围追堵截、暴力镇压、限制人身自由等管控手段，不惜一切成本和代价来竭力到达社会刚性稳定这一目的。毋庸置疑，稳定是一个社会发展的必要前提和条件，中国的改革和发展需要稳定。但这种稳定不是指社会的绝对稳定，也不是静态稳定，而应该是相对稳定、动态稳定。由于在辩证唯物主义看来，矛盾是普遍存在的，矛盾不可能被完全消除，旧的矛盾消除了，而新的矛盾又产生了，所以我们要敢于面对矛盾，接受矛盾。并且，改革和发展进程中影响社会稳定的深层次矛盾和问题不可能一次性得到最终解决，这就决定了我们过去所追求的那种刚性稳定，只能是短期的、外表的、低层次的稳定，并且由于刚性稳定没有弹性，缺乏韧性，没有能够缓冲的中间地带，而是通过不停的政治高压实现外表的稳定，因此隐藏着宏大的政治风险：维稳链条一旦发生断裂，整个社会就可能陷入大的动乱，所以这种刚性的稳定是不可持续的。同时，这样的刚性稳定影响社会活力的释放，而市场经济的发展需要社会充满活力，这是由市场经济的本质特征所决定的，因此这样的刚性稳定又会阻碍社会市场经济的健康发展。这就是讲，当代社会的发展既需要稳定的秩序，同时又需要内在的活力。而这样的社会良序与活力并存的状态只能是一种动态稳定的状态，这也是社会多元治理所追求的理想目的。三、实现社会治理形式转换的主要障碍由于受传统思维方式、现有制度环境以及主体介入能力等众多因素的影响，实现社会治理形式的转换仍面临一系列现实障碍，主要表现为：〔一〕的管控思维难以转变改革开放30多年来，固然我们国家行政体制改革获得较大进展，但是计划经济体制下构成的管控思维在短时间内却难以完全转变，尤其表如今社会管理方面。对社会组织发展和公民介入，往往表现出一种强烈的限制和管控取向。在社会组织发展方面，社会组织面临很多政策限制，十分是对于那些牵涉民族、宗教、社会科学、自然科学边缘穿插学科、青少年、妇女儿童问题的具有强烈政治和宗教色彩的民间组织，对于那些国外非组织和基金会以及与之联络密切的民间组织，各级和领导人更多地表示出政治上不信任和严加防备的态度，并采取红灯政策严格限制其发展和密切控制其人员与活动。公共权利对社会组织发展的过度干涉，进而导致一些社会组织行政化趋向严重，其固有的社会属性被削弱，缺少社会自主性和独立性。在公民介入方面，受传统封建专制主义文化和高度集权的政治体制的影响，一些官员缺乏民主意识，官本位、一言堂和家长制作风浓烈厚重，对社会管理经常采取简单、僵化的行政管控手段，对公民介入往往持怀疑、抵制的态度。由于管控思维是传统高度集权体制下的产物，而公民介入是当代民主政治的主要内容，管控思维总是先天性地表现出对公民介入的排挤。〔二〕公众的诉求表示出渠道不畅随着我们国家市场经济的持续快速发展，人们的物质生活水平得到显著提高，人们民主介入的愿望也日益强烈。不管是公民还是社会组织，都表现出强烈的政治介入热情。然而，一些地方片面追求经济增长，而忽视了民主政治建设的协调推进，忽视拓宽公众的诉求表示出渠道。固然各级地方已经开通了信访、热线、信箱、微博等沟通渠道，外表上看与社会公众之间的沟通渠道并不少，但实际上由于人为的堵塞，如采用各种手段阻挠公众上访，或者是由于的不作为，处理低效，处理不当等原因，导致原有的制度化利益表示出渠道应有的成效未得到充分发挥。同时，固然人民代表大会制度和政治协商制度是我们国家公民政治介入的重要制度化渠道，但由于人大代表和政协委员直接联络公众的机制不够完善、渠道不够畅通，也使得这两项重要制度的优势没有能得到充分发挥。近些年来，地方逐步建立了公共决策听证制度，让公民介入公共决策，进而有利于提高决策民主性和政策的执行力。但这项制度也没有得到有效落实，一些地方在牵涉公众亲身利益的重大决策上忽视与社会公众进行互相沟通，进而导致社会公众的强烈不满。例如，近期几年在厦门、大连、宁波和昆明等地相继发生了因PX项目而引发的大规模群体性事件，深入表示清楚公众的诉求表示出一旦发生阻滞将可能造成严重的社会后果。〔三〕社会组织发育不良社会组织作为公民社会的主体，是公民介入和发挥社会协同作用的重要载体。同时，社会组织作为社会的安全阀，也是与社会公众沟通对话的桥梁和纽带，为吸纳社会公众正常利益表示出提供制度化的组织渠道，在调节和处理社会矛盾和问题方面发挥着和市场无可替代的作用。因而，社会组织的发展状况被公认是衡量社会发展成熟度的一项重要指标。近些年来我们国家社会组织的数量固然也在不断增加，经济实力也在逐步加强，但离有效发挥社会协同治理作用和介入社会多元治理的目的要求还有很大的差距。我们国家社会组织软弱主要表现为：第一，拥有社会资源缺乏。民间捐款是社会组织的主要资金来源，相当程度上决定着社会组织的公益性质及其致力于社会公益事业的活动和功能，也是其保持独立性一个重要条件。据清华大学NGO研究所调查显示，我们国家社会组织最突出的问题是资金缺乏，民间捐款在社会组织的资金构成中缺乏10%。根据民政部颁布的相关数据，除去2008年汶川地震公益募款的特殊场景外，正常情况下全国社会组织的捐款大约在200-300亿元之间，平均到全国登记注册的近45万家社会组织身上，每个组织大约只要几万元。第二，人才缺乏，专业能力不强。我们国家社会组织普遍缺乏专业人才，在协调互动能力、组织管理能力、危机应对能力、发展创新能力、资源发动能力，尤其是公共产品与服务的提供能力等方面，与协同所需要到达的能力层次间存在较大差距。第三，气力整合困难。由于我们国家社会组织相互之间缺乏沟通合作，大多数习惯于各自为政，缺乏协同意识，导致社会组织之间气力整合困难。第四，自律不够。多数社会组织存在制度、行为不规范的问题，信息缺乏公开透明，对社会募捐资金的使用情况呈暗箱状态。例如，前两年发生的郭美美事件，暴露出包括红十字会在内的社会组织自律不够。〔四〕公民介入水平较低随着我们国家社会的不断进步，公民的权利主体意识在不断觉悟，公民介入成为实现利益诉求的重要手段。但总体上我们国家公民介入的能力仍然不强，介入的水平仍然比拟低，主要表现为：第一，带有一定的盲目性。受政治和文化素质的影响，我们国家仍存在着相当数量的公民，对国家法律政策和本身享有什么样的权利和义务并不了解，也不知道通过如何的有效合法途径实现利益表示出和民主介入。公民介入所需要的学习能力、表示出能力和理解能力缺乏，不少公民的介入行为具有明显的盲目性和从众性。第二，以个人介入为主，组织化程度不高。当前我们国家公民介入呈原子化的特点，华而不实绝大多数的利益表示出主体都是以个人或小团体的形式自发进行的，缺少利益诉求表示出的组织化依托，尤其是农民这些处于弱势地位的利益表示出主体，其组织化的发展更是严重滞后。第三，非理性的介入仍然大量存在。不少公民对自个的介入行为、后果以及应负责任缺乏理性的审视,表现出短暂的、狂热的、无规则的特征,导致一些非理性化的政治介入现象频频发生，干扰了政治体系和社会系统的正常运行，对我们国家的政治发展和社会稳定造成了严重的危害，对社会和谐社会的构建带来了重大挑战。〔五〕人治传统根深蒂固由于我们国家历史上长期的熟人社会构成了深切厚重的人治传统，而当代社会则是契约社会、法治社会，我们在由传统社会走向当代社会的转型经过中必然遭遇法制不够健全、法律执行不力的现实窘境。从1991年至今，、综治委、国家有关部委陆续公布了很多牵涉社会治理的法规、部门规定或指导性文件，绝大多数省、市、自治区、特区人大常委会公布了(社会治安综合治理条例〕，这标志着我们国家社会治理法制化建设进入新的阶段。但综观我们国家社会治理法制建设总体状况，仍然存在着众多缺陷，其主要问题包括：一是对施行社会治安综合治理的体制、机制、措施、权责及保障的规定过于笼统，多为号召性、倡导性的政策性规定，缺少明确详细的法律规范。十分是对社会各部门规定了介入社会治安综合治理的任务和职责，但对怎样履行职责却没有相应的法律规范加以约束，施行综合治理措施的随意性大。二是未建立起一套与之相应的有效的法律责任制度。现有的各种规章、规范性文件尽管也规定了一些责任追查方式，能够概括为追查政领导责任、施行一票否决权等两类，但这两类责任追查都不是有确定法律后果的法律责任，责任追查的惩戒力和社会影响力有限。因而，我们国家社会生活中的很多矛盾和问题，往往与法制不够健全、法律执行不力密切相关。而随着经济社会发展，我们国家正在经历从传统社会向当代社会，从熟人社会向陌生人社会的转型，这种转型是我们走向当代化的必由之路。可见，我们国家社会转型的历史进程已对社会治理法治化提出了紧迫要求，的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力当代化，提出建设法治中国的任务，强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治、法治社会一体建设，便是对这一时代要求的及时回应。四、实现社会治理形式转换的现实途径第一，转变管控思维，变一元治理为多元合作治理。在全面深化改革的大背景下，推进国家治理体系和国家治理能力的当代化，迫切需要转变计划经济体制时期所构成的管控思维，变一元治理为多元合作治理。当下，不少地方仍习惯于包办一切的思维方式方法进行社会控制与管理，习惯于行政命令的方式去推动工作，这不但不利于问题的解决，反而容易导致矛盾激化。近年来一些地方发生的群体性事件一再表示清楚，集中管理、行政控制的社会治理形式往往让陷入被动和尴尬的境地。必须看到，在市场经济条件下，公民、社会组织与的地位是平等的，在社会治理中必须消除官本位意识、主观专断思维，树立对话共鸣思维，充分尊重公民的知情权、监督权、表示出权和介入权，努力实现与公民、社会组织之间的协同治理、合作治理。当然，这里需要强调的是,我们所讲的合作治理并不是完全照搬西方的国家治理理论，也不同于西方政治和管理理论中倾向于向分权、实现社会多中心治理和社会自治的治理概念，而是以领导为核心的多元治理，是在坚持和完善中华特点社会制度的意义上，由中国领导人民依法进行治国理政。它充分具体表现出了的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是我们国家治理必须坚持的根本原则。在这种多元治理构造中，各种社会气力的介入能够使各方面的社会利益诉求更多地输入治理系统，进而加强与社会之间的互动，有利于社会和谐与稳定的实现。第二，畅通公众诉求表示出渠道，为多元合作治理提供制度保障。公民介入是民主政治的基本要素，没有广泛的公民介入，就谈不上合作治理。但是，有序的公民介入需要与之相应的制度保障，需要有畅通的制度化表示出渠道。与公民政治介入的现实需求相比，我们当下的制度建设却明显滞后，介入渠道远远不够，政治介入的制度化水平不高，一些法律制度仍停留在原则性、广泛的规定上，难以发挥现有制度的效益。因而，应当尽快建立和完善官民共治的制度框架，让更多的公民通过合法的方式有序地介入公共生活的管理。为了最大限度地减少公众的非制度化介入，避免给社会造成宏大的损失和伤害，缩小公众与之间的裂痕，最大限度的知足社会公众的正当利益诉求，为此，迫切需要推进利益表示出和政治介入制度化建设，为实现一元治理向多元治理的途径转换提供制度保障：一方面，要完善现有利益表示出和政治介入制度。这就需要细化现有的利益表示出和政治介入制度，不断完善表示出和介入的配套机制，提高现有制度的技术含量和细密程度，加强程序性、详细性和保障性制度建设，把原则化变为程序化、详细化；另一方面，还要不断推进利益表示出和政治介入制度的供应和创新。随着我们国家社会各利益群体之间冲突日益加剧和新媒体时代的到来，人们已经广泛借助于网络社交平台〔如博客、论坛、微博等〕来表示出利益诉求和进行政治介入，这就需要利用当代信息技术开创建立网络表示出平台，及时了解社情民意，征求公众的意见和建议，加快构建协商对话机制，通过利益博弈，实现利益平衡。第三，加快职能改革，拓宽社会组织的自治空间。在高度集权的领导体制下，被以为是全能主义的象征，有事找，替民做主，包办一切，这就决定了国家与社会呈强国家弱社会的关系状态。随着我们国家社会市场经济的不断发展，的全能主义管理形式日益暴露出很多弊端，已经成为社会经济发展的一大瓶颈。在社会管理中，国家公权利太多地挤占社会自治的空间，管理几乎包揽了公民生活的全部领域，结果损害了公民的民主权利，严重影响了当代公民社会的成长。因而，必须加快职能改革，拓宽社会自治空间。要牢固确立有限、服务型的理念，依法明确确定在社会管理中的管理范围、职责界线。但凡社会组织、企事业单位、公民个人能够自主管理，市场机制能够有效调节，行业协会和社会中介组织能够有效自律的，要坚决退出，真正实现从大到小、从全能到有限、从管制型到服务型的转变。最近几年，江苏省太仓市开展的政社互动实践形式，实现了行政管理与基层群众自治有机链接和良性互动，这为我们提供了很好的借鉴。太仓市通过制定(基层群众自治组织依法履行职责事项〕和(基层群众自治组织协助工作事项〕两份清单，实现了政社分开，减轻了自治组织的行政负担。同时，推行了一揽子契约服务，委托自治组织协助完成项目，通过建立双方契约，促进政社合作，并通过施行双向评估，强化政社互动，进而构成共治的格局。第四，加快公民社会建设步伐，提升公民政治介入水平。公民治理理论创始人之一理查德C博克斯教授指出：公民介入者的能力缺陷将直接限制公民与行政管理者的有效对话与沟通,进而影响公民介入的有效性。随着我们国家社会构造的重大变化，公民社会作为一个单独的社会系统从社会构造体系当中逐步分离出来。在社会治理方面，公民社会正发挥着和市场所无法替代的作用。作为国家治理的重要气力，公民社会在促进社会公正、增进社会信任、维护社会稳定、推进社会介入、推动社会自治、提高社会服务等方面发挥着重要的作用。但是，由于中国社会长期的封建专制影响，缺乏民主、法治等公民文化土壤，所以必须加快公民社会建设，必需要培育当代公民文化，塑造当代公民意识，提升公民介