冷战年代中国处理陆地边界纠纷的方针

冷战年代中国处理陆地边界纠纷的方针（文/沈志华）如何处理与周边邻国的关系，特别是如何解决其中的边界纠纷问题，是冷战年代中国对外政策中的重要一环。中国是一个大国，而且是一个地缘政治、人文环境和周边关系极为复杂的大国。其特点主要有：一、边界线长。中国海陆边界线长达4万多公里，其中海岸线1.8万余公里，而陆地边界线2.2万余公里，为世界之首（俄罗斯19，990公里，巴西14一、边界线长。中国海陆边界线长达4万多公里，其中海岸线1.8万余公里，而陆地边界线2.2万余公里，为世界之首（俄罗斯19，990公里，巴西14，690公里，印度14，100公里）。二、边疆面积大。中国有9个陆疆省区（辽宁、吉林、黑龙江、内蒙、甘肃、新疆、西藏、云南和广西）和广西），8个海疆省区（辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东和广西，未计海南和台湾两岛、天津和上海两市），总面积677万平方公里，占全国面积的70%岛、天津和上海两市），总面积677万平方公里，占全国面积的70%。其中，陆疆省区面积占全国总面积的62%以上。三、周边邻国多。中国是世界上陆地邻国最多的国家。中华人民共和国初期，与12个国家的领土接壤（分别为朝鲜、苏联、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度、锡金、不丹、尼泊尔、缅甸、老挝和越南）。后来印度兼并了锡金，苏联解体后分为俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦，接壤邻国变为14个。同中国隔海相望的邻国还有6个：韩国、日本、菲律宾、马来西亚、汶莱、印度尼西亚。此外，作为陆地邻国，柬埔寨也很重要。四、少数民族多在边疆地区。中国有5个民族自治区，除宁夏外，其余4个（西藏、新疆、内蒙古、广西）都处于边疆。五十多个少数民族，大多集中居住在陆疆省区，其中很多又是跨界而居的。这些跨界民族（或称“跨境民族”、“跨国民族”）的文化传统、宗教信仰和经济形态各不相同，但都与其境外同族有着千丝万缕的联系。如此复杂的周边环境，要求中国政府在一个相当长的历史时期内，不得不把如何妥善处理边疆及周边关系问题作为保障国家安全、主权独立和领土完整的最重要的研究课题之一。其中，解决边界纠纷无疑是一个必须重视的问题。然而，中华人民共和国成立后很长一段时间，除了在政策层面有所讨论外，周边关系和边疆问题基本上没有纳入学术研究的领域。直至1970年代，除了为政治需要而大力开展的沙俄侵华史研究，“从总体上看对于中国边疆研究的开展，并未带来太多实际的推动力”，“即使是具有优良传统的中国边疆史地研究也遭到冷落”。1980年代以后，随着改革开放政策的推进和中国社会科学院中国边疆史地研究中心的成立，这方面的研究得到了突飞猛进的发展，成果累累。但研究的重点集中在古代中国边疆的形成问题上。进入二十一世纪以来，主要是由于中国外交部档案的解密及一些省市档案馆的开放，1950至1960年代中国处理边界问题的方针政策及具体过程开始成为研究对象，相关的研究成果也陆续涌现。讨论比较多也相对成熟的是中苏、中印和中缅边界问题。此外，关于中朝、中巴、中尼、中阿边界问题，也开始有了初步的研究。尚未进入历史学研究领域的是中蒙边界问题。与此同时，还有学者对这一时期中国处理边界问题的方针、政策及其结果进行了综合性论述。至于国外学者，自1970年代以来，以中印和中苏边界冲突为对象的讨论非常热烈，且经久不衰，其中也不乏优秀作品。不过，从历史学的角度，充分利用中国文献资料整体研究此时期中国边界问题的国外学者并不多见。笔者参与中国边界纠纷问题的讨论，是基于在研究中产生的这样一种看法：在冷战时代，边界问题的解决往往是中国已经确定的对外政策的体现，或实现某种政策目标的手段，却很少成为制订对外政策的出发点。实际情况是不是这样？为什么会是这样？为此，在上述对中国边界问题研究的基础上，本文主要讨论冷战时代中国处理与周边邻国之间的领土争端的历史背景有什么特点，有关的方针政策是如何形成的。至于相关政策的实际执行情况怎样，最终的结果如何，造成最终结果的原因何在，笔者将另文讨论。一共和国接收的历史遗产根据目前中国学者的研究，中国疆域发展和边界划定的历史演变过程，大体可以归纳为三个阶段：第一阶段：众所周知，在长期的历史发展过程中，中国统治者形成了一种“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的天下观。在这种“朕即天下”的天朝观念中，中央政权与其周边民族政权所谓的隶属关系，是处于朝贡体系内的宗藩关系。天朝只看重藩属是否归顺，而轻视疆土划分，因此在中央与周边民族政权之间只有模糊多变的控制地带，而没有一条明确的边界线。中央疲弱则疆土收缩，中央强盛则疆土扩张；在周边藩属“恭顺”时，中央还常赐予疆土，以表现“天朝上国”风范。至于周边民族政权的外围地带，则不在中央政府考虑之内，也不予过问。于是，便形成了中国传统的“疆界”一其实只有边疆(frontiers),而无边界(borders)□□□□□□,□□□□□□□□□□□年，虽“蛮夷之邦”入主中原而不曾改变，直至清朝初年。第二阶段：在民族国家形成的过程中，1648年《威斯特伐利亚和约》(PeaceofWestphalia)的签订标志着欧洲社会开始以签订国家边界条约确定各国之间的管辖和领土范围。与此同时，满人入关建立大清帝国，正在接受天朝观念，感受“大一统”和“天下共主”的盛况。然而，随着俄国势力东进、日本崛起和欧洲列强染指亚洲，中国的疆土开始逐渐萎缩，有疆无界的状态也开始发生变化。1689年中俄《尼布楚条约》是中国签订的第一个近代意义上的边界条约。鸦片战争以后，中国国力日益衰落，在列强的威逼下，疆土不断遭到蚕食。一方面，俄国和日本通过一系列不平等条约（1858年《瑷珲条约》、1860年中俄《北京条约》、1864年《中俄勘分西北界约记》、1895年《马关条约》等），迫使中国割让大片国土；另一方面，中国原来的藩属国和邻国逐渐沦为英、法、日的殖民地（1858年印度成为英国殖民地，1885年越南沦为法国殖民地，1886年缅甸被划归英属印度，1893年老挝沦为法国殖民地，1910年朝鲜沦为日本殖民地），列强随即要求同中国划定或澄清边界线。在天朝崩溃、朝贡体系瓦解的过程中，殖民者将西方“以条约定边界”的观念也带来了东方。传统中模糊而含混的天朝“内地”与“外藩”之间的疆界，逐渐为近代意义上的国际边界所取代，中国的领土属性（territoriality）□□□□□□□□□□□第三阶段：1912年中华民国成立，中国在形式上成为一个现代民族国家，对边界的认识也有了一个重大突破。孙中山最初以“驱逐鞑虏，恢复中华”为政治口号发动革命，推翻帝制，后来接受了“五族共和”的主张，最后又提出了“中华民族”的概念。从民族国家建构的角度来看，把民族主义的观念作为整合中央与边疆地区的意识形态，无疑是一种进步，这对于民国初年边疆少数民族对中国民族国家的认同，起到了积极作用，其结果自然导致对边界问题的重新认识。然而，弱国无外交。贫弱的国力，加上连年的战争，使中国政府不仅无力和无暇处理帝国主义列强侵蚀国土所留下的边界后遗症、解决与战后非殖民化运动中独立的邻国之间复杂的边界问题，反而被迫承认或签署了一些丧权辱国的不平等条约（如1941年与英国划定涉及中缅边界的“1941年线”、1945年的《中苏友好同盟条约》）。第二次世界大战结束时，中国的版图最终由海棠叶形变成了公鸡形。尽管如此，如刘晓原所认为，伴随着割地划界之痛而来的，是中国领土属性的近代转型；在那些以具有法律效力的条约形式确立的疆界之外，中国丧失了传统的相对主权，却在这条疆界之内逐步获得了近代的绝对主权。令人遗憾的是，中华民国未能在“走向共和”的同时，实现领土属性现代化的完整转型。这就是中华人民共和国成立时在领土和边界问题上接受的历史遗产--一份庞大而遍体伤痕、丰富而充满变数的遗产。领土是国家主权的主要象征及核心内容之一，作为一个现代民族国家，新中国需要解决普遍存在的领土争议，完成与周边邻国划定边界线的任务，从而实现领土属性现代化的彻底转型。但是，新中国政府要完成这样一项任务，却面临着巨大的困难。首先，中国与所有接壤国家从来就没有签订过一个完整的边界条约。在多数边界地区，都存在着历史上形成的传统习惯线、在列强势力压迫下形成的条约线，以及不断改变的实际控制线，于是便产生了划法不同的地图线。这是边界争议地区产生的基本原因。其次，即使在签有条约、划定边界线的地段，也存在很多问题，如因条约文本或附图语义含混、实地勘界发生分歧等造成的分界线不清，因私下移动界碑或居民越界生活、生产以至占地所造成的条约线与实际控制线之间的差异。这就为边界谈判增加了许多具体困难。再次，除俄国外，以往逼迫中国签订不平等边界条约的都是当时殖民地的宗主国或保护国，所有这些条约都损害了中国的主权和利益，而中国现在面对的却是已经独立的民族国家，它们中的多数过去还曾是中国的藩属国。这种情况无疑会给双方在解决边界问题时带来民族感情的纠葛和心理方面的障碍。最后，与中国接壤的12个国家政治身份不同，其中4个属社会主义国家，与中国同在一个“革命阵营”；其余8个都是民族主义国家，有的还参加了美国对中国的包围圈。于是，解决边界问题无形中就笼罩了一层政治意识形态的外衣。就中国处理同邻国的关系而言，这一点在国际上两大阵营对立的冷战年代显得十分突出，特别是当中国政府崇尚世界革命并输出革命的时候。所有这些情况，自然是增加了新中国处理领土争端问题的复杂性、艰巨性和多变性。二中国政府解决边界问题的方针1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了新中国的建国方针，即《中国人民政治协商会议共同纲领》（《共同纲领》），其中外交政策第五十五条规定：“对于国民党政府□□□□□□□□□□□□□□□□……应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订。”《共同纲领》没有专门谈到有关边界问题的条约和协定，说明此时中国领导人并没有认识到边界条约（协定）在国际惯例中的特殊地位和重要性。中华人民共和国政府成立后，对处理边界问题态度显得比较模糊。1950年代初期，由于对边界问题情况不明，且忙于应付朝鲜战争，中共中央在解决与邻国的边界问题方面，实际上执行的是一种拖延政策，即对于历史上中国“旧政府同外国签订的有关边界问题的条约和协定等”，采取“既不承认、也不否认的方针”；对中国与周边邻国边界存在的悬而未决的问题，则采取“暂维现状的方针”。与此同时，中共中央也要求有关部门抓紧研究，积极做好解决边界问题的准备。究其原因，大概可以说，在一个落后的东方国度成长起来的中国共产党此时尚未做好领导现代民族国家的各种准备。相比之下，俄共（布）在这方面就显得比较成熟，十月革命后仅三四年，苏维埃俄国便开始着手处理沙皇俄国遗留未决的边界问题。新中国着手处理边界问题，在很大程度上是被迫的和被动的。到1950年代中期，为了保障已经开始的大规模经济建设的顺利进行，同时也为了回应美国的遏制和孤立政策，打破帝国主义的对华包围，中国转向“和平共处”的外交方针，以创造稳定的周边环境，并争取到更多亚非国家的支持。因此，尽早消除与周边邻国之间由边界纠纷而导致局势紧张的隐患，就成为中国处理外交问题的当务之急。1955年4月，周恩来在万隆会议上郑重宣布：中国的革命不是从外面输入的，中国也不会务之急。向外输出革命。关于边界问题，周恩来说：中国同十二个国家接壤，同有些国家的一部分边界尚未划定。我们准备同邻邦确定这些边界，在此以前我们同意维持现状，对于未确定的边界承认它尚未确定。我们约束我们的政府和人民不超越边界一步，如果发生这类事情，我们愿意指出我们的错误并立即退回国境。至于我们如何同邻国来确定边界，那只能用和平方法，不容许有别的方法。我们如果一次谈不好，就再谈，但不能超越现状。接下来发生的两宗边界纠纷，更加刺激中国要尽快着手解决边界问题。1955年11月，中缅两国边防军因误会而在边境线黄果园一带交火。1956年2月，中苏双方边防部队在新疆伊犁有争议的英塔尔地区发生纠纷，双方均鸣枪示警。中国政府不得不把边界问题提上议事日程了。1957年3月16日，周恩来在全国政协会议上指出：过去采取维持现状的政策是需要的、恰当的，但这只是权宜之计，而不是长远政策，总不能永远拖下去。在这段时期，作为共和国总理，周恩来仔细研究了中缅边界问题的历史资料，并在此基础上提出了一系列处理边界纠纷问题的原则和方针。1956年10月31日，中共中央下发了《关于中缅边界问题的指示》，1957年3月16日和7月9日，周恩来分别在政协全体会议和人大一届四次会议发表了《关于中缅边界问题的报告》。这三个文件确定了中国解决边界问题的基本原则和方针，归纳如下：处理边界问题的依据和目标是实现中国的国策：(1)争取世界局势缓和，保障国内进行经济建设；(2)与周边国家和平相处，打开帝国主义侵略和包围的缺口；(3)坚持和保护国家正当利益，但防止大国主义情绪。处理边界问题的基本方针：根据中国的和平外交政策，通过谈判解决纠纷，划定边界，而不能用武力改变现状。解决边界纠纷的方法：应该按国际法的一般原则处理，即一个国家在国体改变和新政府成立之后，对于旧政府同外国政府签订的政治或其他性质的条约可以继承或不继承，但是对划定两国边界的条约、协定或有关条款必须继承。如果需要进行调整，也只能在承认已经签订的旧约之后，通过双方政府协商加以改变。以中国历史上曾经到达过的疆域，或者以清算帝国主义侵占中国领土的旧账，作为目前划定边界的根据；又或者单纯从军事国防或民族关系考虑，来重新划界，都是不符合国际法一般原则的，也是不现实的。进行边界谈判的基本原则：(1)谈判的前提是坚持现状，凡国民党政府实际上管辖或形式上管辖的地方全部接受，寸土不让；(2)谈判的法理依据是从清朝末年至国民政府时期签订的条约和其他谈判资料，对于历史问题的态度是承认历史事实；不能割断历史，但要看到发展；根据现实情况和国

家政策来看待历史；(3)谈判时要考虑到中国与周边邻国的现状，在平等、互利、友好的基础上解决家政策来看待历史；问题。应该说，在周恩来的主持下，中国政府最初确定解决边界问题的基本方针和谈判原则还是比较合理的，也是比较现实的。此后，周恩来提出，从缅甸问题入手，在五至十年内陆续解决同邻国的边界问题。1958年，解决边界问题的准备工作全面铺开。4月25日，中国外交部向边境省区发出通知，提出了要逐步解决与邻国之间边界问题的任务，并要求各地指定专人，配合有关部门，充分搜集资料，进行研究。通知指出：边界问题的研究，应以未定界和已定界中有争议的问题为重点。1958年7月12日，国务院成立了边界委员会，由外交部、国防部、内务部、科学院、民委、国家测绘局、总参等部门相关负责人组成，直属国务院外事办公室，其任务是全面规划划界工作，组织有关部门进行调查研究、收集资料、实地勘察和提出谈判方案，以便有步骤地解决边界问题。边界委员会第一次会议提出，与社会主义国家接壤约13，000公里，几年来“或多或少地发生一些纠纷，对双方边民的生产、生活和友谊多少带来一些不利的影响”，准备“采取积极方针，通过协商，争取1958年解决中蒙边界问题，1959年解决中苏、中越、中朝边界问题”；与资本主义国家接壤约7，235公里，其中未定界占一半，拟在两至三年内搞清各段未定界情况，依中缅、中印、中阿、中克(克什米尔)为序，在五至十年内逐步解决。1958年8月8日，国务院发出通知，要求有关边境省区成立边界工作小组，负责本地区的边界工作。12月13日，经周恩来审批，中共中央又发出《关于加强边界工作的指示》，指出：“我国边界线很长，在未定界地区，历史上遗留下来的和解放后新发生的纠纷都不少；在已定界部分，也有一些地方界线不清。目前我们对于边界情况掌握不够，有关边界的历史资料和外交档案极不完备，又无精确的地图，特别是对未定界的地区了解更少，这就给我们边防警卫和对外交涉工作带来了一定困难。”《指示》强调说：“边界问题事关我国和有关的邻国，因此不能单凭我们的主观愿望急于求成。但是，我们应该抓紧时机做好准备工作，以便在有必要和有条件同某一邻国解决边界问题的时候，我们不致处于被动。中共中央特别提出：与民族主义国家接壤的省、区党委，更应该把边界工作列入党委经常的议事日程中。”从解决边界问题的上述准备过程可以看出，中国政府当时没有估计到签订边界条约会遇到严重困难，认为只要做好技术准备，在五至十年内即可解决全部问题；至于同社会主义兄弟国家的边界问题，则更容易处理，也就是两三年的事情。但是，在随后两年的准备过程中，由于中印关系突然恶化、中苏关系出现裂痕，中国与邻国的关系开始呈现出紧张局面，这些情况大大增加了解决边界问题的难度，甚至影响到既定方针和原则的执行。中印边界争端由来已久，1951年印度派兵进驻门达旺地区，1953年前后又驻兵于麦克马洪线以南其他地区，1954年以后更侵占中印边界中段中国所属多处地区，并对中方的交涉置若罔闻。以南其他地区，1954年以后更侵占中印边界中段中国所属多处地区，并对中方的交涉置若罔闻。1955年中印关系好转，双方共同倡导和平共处。中国希望印度政府在帮助解决西藏问题方面发挥作用，□□□□□□□□(JawaharlalNehru)□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□西藏稳定，周恩来在1957年甚至有条件地接受了印度的主张。然而，西藏问题未能如愿以偿地解决，中印边界问题自然也就搁置下来。1959年中国军队平息西藏叛乱后，追击逃亡叛匪至边境地区，印度朝野对此反应强烈。中印边界纠纷由此升温，更增加了中国政府解决边界问题的紧迫感。在月召开的全国第二次外事工作会议上，外交部提出：“必须认真贯彻中央意图，在现有工作基础上全面部署和大力加强边界的调查和勘察工作，并分别拟出解决方案”；当务之急是解决中印和中缅边界问题，认为同兄弟国家的问题“比较好办”。国际形势的变化迫使中共中央和中国政府必须尽快拿出解决边界问题的具体政策，并予以落实。1960年初，为争取主动，在外交上开创新局面，中共中央政治局常委接连召开几次会议研究国际形势及应对方针，其中全面讨论了历史上遗留下来的中国与印度及其他邻国的边界问题。会议提出，要迅速解决与缅甸、尼泊尔、老挝之间的边界问题，原则上要互谅互让。对印度还是要通过谈判，也要做一些让步，争取和平解决中印边界问题。至于中朝、中蒙之间的边界没有什么大问题，更要快点解决。越南正处于战争状态，中苏边界问题较多，虽然不急，也要争取解决。如此，才能稳定与邻国的关系。1960年3月14日，国务院边界委员会在一份文件中指出，1959年边界问题成为外交斗争中突出的问题之一，局势最紧张的是中印边界，发生了两次武装冲突事件，引起世界舆论关注；巴基斯坦和南越也蠢蠢欲动，搞一些小动作；帝、修、反“乘机对我进