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市政管理学》课程论文班级：号：姓名：类别：平时口期末口类别：平时口期末口教师评分：格式15%内容85%总得分基本知识25%文献查阅与运用25%结构合理性15%科学性%10创新性10%合计任课教师：徐善登日期：20年月旧城更新中的公众参与问题及对策——基于扬州旧城更新实践班级 学号 姓名

引言公众参与作为城市规划中的一种运行机制已不陌生，2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定城市规划必须有公众参与，更是标志着公众参与城市规划迈入了法制化的时代。旧城更新是城市规划的重要组成部分，也是“城市建设中最复杂、涉及面最广的一项社会工程。”[1]国内外许多城市的更新中都不同程度地引入了公众参与机制。但是，我国在这一领域的实践尚处于初级阶段，各方面都很不完善，存在着一系列的问题亟待解决。有着近2500年历史的文化名城扬州，位于长江与京杭大运河交汇处，市内5.09平方公里的明清古城区集聚了大量具有历史文化价值的古建筑和历史街区，是我国传统风貌保存较完好的古城之一，目前仍然是城市的商业和服务中心。然而，和国内外其他古城一样，扬州旧城区依然存在着基础设施老化、配套设施缺乏，房屋年久失修，居住环境差等一系列问题。近几年，扬州市政府采取一系列政策措施，积极推进旧城更新，并引入公众参与机制，在保持古城传统格局与风貌、传承与展示历史文化、提升城市文化品位等方面取得明显进展。2006年，扬州市因在古城保护与人居环境改善方面取得显著成绩，荣获“联合国人居奖”。这也为本次研究提供了重要背景。一、旧城更新公众参与中存在的问题为了解旧城更新中公众参与存在的问题，我们选取正在进行改造的扬州东关街、东圈门（双东）作为调查地点，采用多个地点随机抽样的问卷调查与访谈的方法搜集资料。调查时间为2010年7-8月，样本计划数800份，实发800份，实收764份，回收率95.5%。构成状况：（1）性别：男性407人，占53.3%，女性357人，占46.7%；（2）年龄：分为25岁以下、25-45岁、46-60岁、60岁以上四组，样本分别为：70、158、211、325份；（3）教育：初中及以下307份，占40.2%；高中294份，占38.5%；大学本科及以上163份，占21.3%；（4）职业：企事业单位职工184份，占24.1%；行政单位职工23份，占3.0%；离退休人员367份，占48.0%；其他190份，占24.9%。调查样本数量适中，性别、年龄、教育程度、职业构成分布合理，有较强的代表性，因而调查结果数据具有一定的科学性。从中我们将问题归纳为以下四个方面：（一）公众参与主、被动失调公众参与不仅是政府对公众所做的前期调查、规划知识宣讲、规划公示以及公民对此的被动配合，还包括公民对规划决策、实施的主动参与，是主动与被动的均衡结合，“是一种观念和思想的交流和整合过程。”[2]旧城更新归根到底还是政府的责任，很多无需公众主动参与政府就能办好的工作如规划宣传，只能是政府设计、组织，公众被动参与，以达到政府职能配置优化；而涉及公众切身利益的规划决策、实施等就应该包含公众的主动参与，是政府与公众合作、互动、协商的过程。尽管存在公众知识素养、参与能力等的限制，公众主动参与的程度仍可以控制在合理的范围内。无论如何，缺乏公众主动参与将会使整个参与的实质意义和效果大打折扣。和目前国内大多数城市改造所惯用的公众参与模式一样，在扬州双东历史街区的更新过程中，也面临着公众参与主、被动失调的症结。被动的公众参与不外乎上述等几项，而主动参与则比较罕见。调查中我们发现，有34.2%的民众参与过相关的民意调查，有14.62%的民众曾帮助宣传政府的规划，仅有11.2%的民众有过直接向有关部门提出自己意见的经历。表1旧城更新公众参与方式统计表选项比例A、参与听证会5.94%B、直接向相关部门提意见11.2%C、配合相关民意调查34.2%D、帮助宣传政府规划14.62%E、媒体网络22.34%F、其他11.7%（二）社区人力资源的闲置、冷落管理理念中对人的认识经历了由工具、经济人、劳动力及现在的人力资源的过程，在旧城更新中，社区居民应该是改造过程重要且主要的人力资源。社区居民凭借其对老街区历史、文化、布局等熟知的优势，能够给政府提供全方位、多角度有价值的信息；同时，在更新的具体问题上，老街群众可以根据其在当地的生活经验，想出许多有创意的点子，帮助规划建设者解决问题，这都是依靠群众的智慧。在规划实施过程中，居民离施工现场最近甚至就在自家门口，出于对自身利益的考虑或邻里之间的互助情感或对社区未来公共生活的关注，居民的积极性易被调动，政府若能以合理的方式（如给予薪酬）发动居民参与建设将降低更新成本。不仅如此，居民的参与还能“促使人们了解政策发展的复杂性、多样化利益间达成共识的困难性以及公共行政管理者工作的本质。”[3]因而无论是在更新前期调研、决策、实施、监督的各个环节中，社区居民都是极富价值的人力资源。然而在实际更新过程中并非如此，社区人力资源遭到闲置、冷落，仅有9.5%的居民反映政府与居民经常沟通，65.34%的居民反映偶尔沟通或不沟通。表2实施过程中政府与居民沟通统计表经常沟通偶尔沟通不沟通不太清楚9.5%27.26%38.08%25.16%（三）吸引与排斥公众参与并存具体体现在：其一，在同一老城区的更新过程中，前期出现过政府相关部门对更新规划的宣传、民意调查等，可是在后期的实施过程中排斥公众参与甚至野蛮暴力拆迁等痼疾却随之而来；其二，在同一更新区的不同区域，部分地区尤其是试点地块，政府积极推动公众参与，甚至引入国际先进的社区行动规划CAP方法，而在其他区域，排斥公众参与的现象层出不穷。后果显而易见：前者会导致政府在公众参与上的过失掩盖了功绩，后者会造成同一社区（老城区）民众情感的分裂，甚至在无形之中演化为两大对立的利益集团。在调查中我们了解到，受到不公待遇的区域的居民显然流露出对政府不满的情绪。而这两者都会造成公众与政府的对立从而使转型期原本已矛盾重重的官民关系更加纷繁复杂。另外，“由于受到藐视的公民可能拒绝服从那些没有征求他们意见和征得他们同意的政策，所以，政策的执行还可能导致失败的结局。”[4]（四）公众参与主体范围限制首先，在老城区居民参与中存在经济限制。政府确定了与居民合作改造其房屋的费用分担比例为3:7，30%的费用由政府补贴，70%由居民自己支付。在老城区低收入群体居多、建材劳工价格不菲的今天，势必有一部分居民难以承担全部更新费用的70%，这种经济限制就将那些在政府补贴的情况下仍承受不起的居民家庭排除在公众参与之外。其次，更新区外其他市民的参与欠缺。虽然老城区居民是改造中利益密切度最高的人群，但老城区5.1km2的占地面积、丰富的历史文化底蕴及对整个扬州市发展的社会影响力，决定了它既是居民的，又是市民的，所以其更新方向仍需征求广大市民的意见，倾听他们的心声，然而实际过程中这并不包含在内。最后，缺乏社会力量的参与。在国外的老城更新中，不乏社会非营利组织的参与，它们能够在整个改造过程中担当重要的角色，“在促进城市更新中的民主化进程和促进城市社会、经济可持续性发展方面发挥巨大的作用”。[5]（五）试点地区的成功经验未推广应用近几年，国内许多城市在公众参与实践中，纷纷采取试点的方法，探求城市更新中公众参与的合理有效形式。扬州也不例外，在对双东区的改造过程中，扬州市政府与德国技术合作公司（GTZ）合作，选取“文化里”作为试点区域，引入先进的社区行动规划方注AP（CommunityActionPlanning）,取得了良好的成效。但是，试点地区的成功经验到此就戛然而止，没有下文。在对双东其他地区的调查中，我们没有看到试点区成功经验应用的实例，相反的是发现其他地区不尽人意的改造方式与试点区形成的鲜明落差。这不禁让我们质疑：一、如果试点地区的成功经验不在一定程度上加以有效推广，那么试点的经验就会被浪费，弥补试点成本的难度将与日俱增；二、如果经验推广有难度，那么我们就有足够理由怀疑试点的可行性。基于当前状况的试点所获得的经验应用于当下即将进行的大规模同类改造，将最能够发挥经验的价值，无论其运用的程度如何，这也是试点的初衷和归属之一。因而将经验搁置的做法显然欠妥。二、公众参与存在问题的原因分析（一） 公众参与立法缺失《城乡规划法》规定城市规划应引入公众参与，这是公众参与城市规划迈入了法制化的标志。但这只是第一步，实际效果并不佳。各地虽然在旧城更新中引入了公众参与，但更多的只是谢莉•阿恩斯坦所描述的“公众参与阶梯”中“象征意义的参与”流于形式而实质性欠缺。如前所述，公民被动参与多而主动参与少。同时，是否有公众参与及公众参与效果如何对规划的审批通过率影响微乎其微，我们尚未发现存在规划方案因缺少公众参与而被驳回的现象。从法制角度究其原因：一方面，我国的城市规划立法“主要注重于对规划建设部门的授权，而公众参与的立法还相当薄弱”。[6]《城乡规划法》对公众参与的规定模糊，公众参与的程序及其重要性并不能充分体现，这就造成法规约束性不强而难以达到理想的效果；另一方面，除《城乡规划法》以外，我国并不存在其他关于城市规划公众参与的法规，“我国现行法律基本上没有认可给予在规划调研期间的公众群体以规划后期的决策权，对如何保证市民参与城市规划的整个过程，亦未明确。”[7]这就导致我国在公众参与领域的立法缺失。（二） 缺乏系统的公众参与制度三、解决问题的对策建议产生不足的原因具有多样性，如公众参与立法缺失、政府民主意识薄弱、参与途径单等，因此，需从以下几个方面着手，来解决旧城更新中公众参与存在的问题。（一）公众参与立法旧城更新公众参与中出现的很多问题都是因为缺乏法律依据，公众参与的法律地位不明，因而需要将公众参与立法。主要从以下三方面着手：其一，在现有的《城乡规划法》中，进一步确立公众参与在城市规划中的重要地位，将其与规划编制、审批直接挂钩，保证能在宏观和统筹的角度普遍规范各地旧城更新公众参与的框架，使其能发挥实质性的作用。其二，各地需要根据自身实际，依据《城乡规划法》的要求和本意，出台相应的旧城更新公众参与法规，确保公众参与的规范化和可行性。其三，公众参与是政府行政管理活动中的重要环节不仅是在城市规划领域。国家应制定规范政府行政管理的行政程序法，将公众参与列为其中重要一项，从而能够全方位地保证公众参与的法定化和行政程序的法制化。四、结语公众参与旧城更新的最终落脚点仍然是公共利益，而公共利益的实现并非纸上谈兵，它需要政府内在价值观的变革、责任感的增强，需要完善公众参与的法律、制度以及借鉴、探索、运用适宜的公众参与模式。虽然我国的公众参与还有很长的一段路要走，但只要政府、法律、制度能跟上城市快速发展的步伐，公众参与将在旧城更新中发挥越来越重要的作用。参考文献：[1]汪志强.“民主化”的更新改造之路——对旧城更新改造中公众参与问题的思考[J].城市规划，2002(7)：43[11]陈锦富.论公众参与的城市规划制度[J].城市规划，2000(7)：54,55理查德・C•博克斯.公民自理：引领21世纪的美国社区[M]・北京：中国人民大学出版社，2005：序11[15]约翰•克莱顿•托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M]・北京：中国人民大学出版社，2005：6,151龙腾飞，施国庆，董铭.城市更新利益相关者交互式参与模式[J]・城市问题，2008(6)：50⑹罗小龙，张京祥.管制理念与中国城市规划的公众参与[J]・城市规划汇刊，2001(2)：60徐善登，李庆钧・公众参与城市规划的态度分析与政府责任——以苏州市和扬州市为例[J]・城市问题，2009(7)：76尹娜.关于城市规划中公众参与的思考[J]・理论导刊，2005(7)：10课程论文格式作如下要求：一、 课程论文内容组成一份完整的课程论文应由以下几部分组成：1、论文题目；2、摘要（中文）；3、关键词（中文）；4、正文；5、参考文献。二、 课程论文撰写内容要求1、 题目小三号字，黑体，居中，不加粗。题目应该简短、明确、有概括性；字数要适当，一般不宜超过20个汉字。副标题下面空0.5行。题目下要署名班级、学号、姓名及任课教师。如：行政0201班学号： 李木子 任课老师：徐善登成绩 。2、 摘要首行缩进两字符，“摘要”用五号黑体，后面用冒号不加粗，摘要内容用五号楷体。摘要是论文内容不加注释和评论的简短陈述，为读者提供全文必要的信息。摘要要求简洁、完整，字数为全文的3－5％，一般不超过300字。3、 关键词空两字符，“关键词”用五号黑体，后面用冒号，不加粗，关键词内容用五号楷体。关键词是表述论文主题内容信息的单词或术语，关键词数量一般3－5个。每一个关键词之间用逗号隔开，最后一个关键词后不用标点符号。4、 正文正文每章一级标题用五号黑体，居中。其它用五号宋体，每段首行缩进两字符。正文是论文的主体部分，通常由三或四部分组成。正文中标题表示如下：一级标题：序号用“一”，5号黑体，独占一行，居中，末尾不加标点，上下各空0.5行；二级标题：序号用“（一）”，5号宋体，独占一行，左起缩进两字符，末尾不加标点；三级标题：序号用“1．”，5号宋体；四级标题：序号用“（1）”，5号宋体；五级标题：序号用“1）”，5号宋体；三级以下标题可独占一行，末尾不加标点（空两格）；也可不独占一行，末尾加标点。特别要注意，标题要简洁明了，字数尽可能少。5、 图表表：表的标题位于表上方，并按文章中的表单独排序，例如表1,表2•・图：图的标题位于图下方，并按文章中的图单独排序，例如图1,图2・・・表、图必须注明数据来源。6、 参考文献与正文之间空两行，顶格，“参考文献”四字用黑体5号，后面用冒号，不加粗，