珠海市专题讲座完善应急法制构建和谐社会

珠海市专题讲座

完善应急法制，构建和谐社会——如何正确认识和运用我国突发事件应对法

（中国人民大学莫于川教授2008-9-5）典型案例暴露出的问题（先看一组照片）2003年的SARS疫情2004年的禽流感疫情2005年的松花江水污染危机（对比牡丹江水危机）2006年的“桑美”台凤灾害2007年的太湖蓝藻爆发引发的水危机2008年南方冰雪、洪涝、地震灾害、瓮安事件

——北京的两个重大突发事件（2002年大雪和2006京广桥塌陷）不同应对结果的鲜明对比本讲座讨论的主要问题1。有效的危机管理和应急法制是和谐社会的保健因素2。我国应急法制现状和国外应急法制做法的简要考察3。值得关注的我国应急法制建设若干理论和实践问题4。本法的立法目的、适用范围和应急体制、应急主体

5。我国应急立法的基本原则、基本形式和主要特点6。突发事件的应对体制、机制和制度（有关内容…）7。实施突发事件应对法的过程中需要特别关注的问题一、简要的理论分析介绍

作为突发事件应急法制前提的“突发事件”，其内涵与国外应急法和应急法学理论中“PublicEmergency相对应，含义丰富、使用广泛，但须符合以下条件：非预期性、巨大的危险性、紧迫性、不确定性。突发事件范围非常广泛。突发事件应急法制也称为公共应急法制、应急法制，是指一个国家或地区针对突发事件及其引起的紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总称。

二、公共危机应对机制和应急法制主要特征

（1）权力优先性；（2）紧急处置性；（3）程序特殊性；（4）社会配合性；（5）救济有限性。三、他山之石：国外危机管理和应急法制的特点与趋势1．应急法律规范的专门化、体系化。2．应急机构人员的专门化、专业化。3．危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。4．危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。5．危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。6．提高公共危机管理效率的重要因素——民间力量的参与。7．危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习，走向经常化、制度化、法定化。四、我国应急法制现状概述1．关于突发事件应对工作。2．关于应急法制建设工作。（1）历史情况。（2）现实情况。

（3）立法进程。五、我国应急法制快速发展带来的若干重要启示1．加强应急法制符合当今世界潮流。2．应急法制是法治国家的基础工程。3．应急法制建设要贯彻科学发展观。4．应急法制实践须要扩大公众参与。5．通过机制创新增强应急法制实效。6．应急法制要在常态下就切入着力。六、我国应急法制体系宪法规范一般应急法律专项的应急法律应急类的行政法规应急类的地方性法规应急类部门规章和地方政府规章各种层次应急类法律文件的实施细则………………作为应急法制基础环节和操作手段的应急预案

七、《突发事件应对法》的基本框架（7章70条）第一章总则第二章预防与应急准备第三章监测与预警第四章应急处置与救援第五章事后恢复与重建第六章法律责任第七章附则

《突发事件应对法》文本的内容要点

1、本法的立法目的、适用范围和指导原则；2、突发事件的预防与应急准备；3、突发事件的监测与预警；4、突发事件的应急处置与救援、保障措施；5、突发事件的事前、事中及事后的报告；6、突发事件事后的恢复与重建；7、应对突发事件被征用财产的返还及征用后毁损、灭失的补偿；8、地方各级人民政府和县级以上各级人民政府的有关部门、各企事业单位违反本法规定的有关法律责任。八、立法目的、适用范围、基本概念和分级制度

第一节《突发事件应对法》的立法目的、适用范围、基本概念和分级制度1、本法的立法目的（第1条）2、本法的适用范围（突发事件的应对过程）（第2条）3、突发事件的概念（第3条第一款）4、突发事件的分级（第3条第二款）第二节应急体制1、应急体制概述（第4条）2、属地负责原则（第7条）3、应急领导机关（第9条）4、应急工作机构（第8条）第三节其他应急主体1、公民、法人与其他组织（第11条第二款）2、武装力量（第14条）3、国际合作（第15条）4、权力机关的监督（第16条）九、应急立法原则

第一节信息公开与信息真实的原则1、应急决定与命令的公布（第10条）2、应急处置信息与事态发展信息的公布（第53条）3、禁止传播虚假信息（第54、65条）第二节社会动员的原则1、社会动员与公众参与（第6条、第11条第二款）2、征用（第12条）3、社会捐赠（第34条）第三节预防为主、预防与应急相结合的原则1、预防为主、预防与应急相结合原则（第5条）第四节人权和基本权利保障原则1、比例原则（第11条第一款）2、物权保障原则（补偿原则）（第12条）十、突发事件的事前预防与应急准备

（5个方面）第一节事前预防——应急预案1、应急预案的制定（第17条）2、应急预案的内容（第18条）关于应急预案应注重研究的问题指导思想，工作原则，响应级别，应急预案体系，组织体系，运行机制，预测、预警与报告，恢复与重建，信息发布，应急保障，监督管理，社会安全事件分类分级，权利救济，等等。第二节事前预防——预防措施1、应急设施和避难场所（第19条）2、危险源危险区域排查（第20条）3、基层矛盾纠纷的调处（第21条）4、单位的安全防范管理（第22条）5、法定特殊单位的安全防范（第23条）6、人员密集场所的安全防范（第24条）第三节应急准备——人员与物质准备1、应急队伍建设（第25、26、27条）2、应急经费保障（第31条）3、应急物资保障（第32条）4、应急通信保障（第33条）

第四节应急准备——思想、组织与技能准备1、应急培训与演练（第25、26、28、29条）2、应急宣传与教育（第29、30条）第五节应急准备——其他应急准备1、社会支持与捐赠（第34条）2、保险（第35条）3、技术设备开发等其他应急准备（第36条）

十一、突发事件的监测与预警

第三章“监测与预警”，即第37－47条展开，具体包括三个方面的内容：突发事件的信息系统；突发事件的预警制度；以及突发事件的预控措施。从三者的关系来讲，信息系统是应急管理工作的科技平台，它的建立以实施应急预警为主要目的，而应急预控则是在预警后所采取的后续措施（见第44、45条）。

十二、突发事件的应急处置与救援

突发事件的应急处置部分的主要内容包括突发事件发生之后国家所采取的各种应急处置措施，规定于《突发事件应对法》第四章“应急处置与救援”当中，见于该法第48－51条，包括应急处置的一般制度，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置，社会安全事件的应急处置，以及严重影响国民经济运行突发事件的应急处置四个部分。突发事件的应急救援部分的主要内容包括应急救援的物质资源和人力资源两个方面。主要规定于《突发事件应对法》第52条、第55条、第56条和第57条。

十三、突发事件的事后恢复与重建

这一部分内容包括突发事件的善后处理制度，主要围绕《突发事件应对法》第五章“事后恢复与重建”，即其第58－62条展开，具体包括三个部分的内容：应急状态的结束，事后恢复与重建，以及事后总结与报告。（防止扩大，组织评估，恢复秩序，重建计划并报告上级，恢复公共设施运转服务，请求上级支持，组织支持、指导、支援，优惠政策，善后计划，应急待遇、表彰制度和抚恤制度，事后总结报告制度，等等。）例如：采取或者继续实施必要措施，防止发生次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件（第58条）。

十四、突发事件应急管理的法律责任制度

《突发事件应对法》规定的法律责任制度，主要规定于该法第六章第63条至第68条。内容包括突发事件应对过程中的各种违法行为的具体情形，承担法律责任的主体既包括国家机关及其工作人员，也包括一般的公民、法人和其他组织，这些主体承担法律责任的形式包括刑事责任、民事责任、行政责任（接受行政处罚）和行政纪律处分。

十五、关于紧急状态的依法处置

应正确读解本法第69条（实为进行了调整）：发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。

十六、突发事件应对法文本中需特别关注的问题1．突发事件分级与社会安全事件分类分级（第3条第二款）2．公众参与问题：公民、法人与其他组织（也体现为社会动员原则，第11、26、29、30、34、35、36条）3．刚柔相济原则与行政指导方式（第30、34、35、36、44、45、60条）4．思想、组织与技能准备以及教育培训演练功能

（第25、26、28、29、30条，2008-2009学年全国“第一堂课”的昭示）

5．信息发布、传播及法律责任、社会责任，特别是媒体的权利与界限（禁传虚假信息，44、45、53、54、63、65条）6．抚慰等善后工作计划与心理干预机制（第61条）7．应急预案的定位、效力、公布与施行（第17、18条）

值得关注和参考的补充材料：突发社会安全事件分类

1.重大刑事案件2.重特大火灾事件3.恐怖袭击事件4.涉