第二讲 行政环境

行政管理学公共管理系行政管理教学团队行政环境一、行政环境的含义行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和；二、行政环境的特征：1、广泛性：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；2、复杂性：要素之间交叉，关联复杂；3、差异性：国家间、地区间、部门间的差异；4、多变性：万物皆变，行政系统内外部各种要素；三、行政环境的分类1、按地域划分：国际行政环境和国内行政环境；（1）、国际社会环境：国际社会的政治、经济、文化等的发展情况A、国际社会的政治情况：和平和发展；强权政治，“伊拉克问题”B、国际社会的经济情况：经济秩序和经济差距；C、国际社会的文化情况：文化侵略，“民主”、“快餐”；（2）、国际自然环境：全球的生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化（3）、国内社会环境A、经济环境：生产力水平；B、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；C、精神文化环境：教育状况、人口素质；全国失学儿童有300万D、人口构成环境：人口数量、质量、构成、分布；（4）、国内自然环境：A、生态资源：国土、太阳辐射、气温、水分、河流、海区B、生物资源：森林、草原、鸟兽鱼虫C、矿产资源：煤、铁、石油、天然气2、按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观A、宏观：国际、国内的社会、自然环境B、中观：行政系统的组织结构和运行环境C、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况自然环境：主要指作用于行政系统的，一个国家的地理位置、自然条件和自然资源。（如大气、水、土地、矿藏、森林、草原等）“地缘政治”学说经济环境：主要指作用于行政系统的物质技术和经济制度，即通常所说的生产力与生产关系。在这两者中，物质技术水平（生产力）经济制度（生产关系）行政系统的产生、性质、运作目标和方式行政管理效率和水平政治环境：主要是指作用于行政系统的国家政治制度、如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度。其中尤以政权性质、政党制度和立法制度对行政系统的作用最为直接。文化环境：主要是指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等。不同文化氛围决定了形成不同思维、行为模式，同样也会影响到政府运作，因为决策都是由处于一定文化价值中的人作出的。人口、民族、历史传统等因素：人口环境因素：人口的数量、质量、性别比例、老龄化程度、出生率、平均寿命以及人力资源的可开发和实际开发的程度、人口流动状况等结构。民族与历史传统等因素。四、行政生态学的兴起（一）、历史背景：1、兴起：20世纪50年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注生态环境；

2、以往公共行政理论研究的偏颇：侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素；

（二）、代表人物和观点2.1957年、1961年雷格斯(FredW.Riggis)《比较公共行政模式》、《生态行政学》：生态模式（EcologicalModel）集大成者

1.1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；3.雷格斯对各国行政模式的划分：三类

（1）.融合型(FusedModel)的农业型行政模式；A.经济基础是农业生产力；B.行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务；C.官僚的职位重于行政政策本身；D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩；E.流行世卿世禄的行政制度；F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；G.政府与民众沟通较少；H.行政的主要问题是维持行政的一致和统一

（2）.衍射型(DiffractedModel)的工业型行政模式A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；D.沟通渠道发达；E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一；

（3）.棱柱型(PrismaticModel)的过渡行政模式A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；C.传统结构与现代结构重叠存在；第二节行政环境与行政管理一、行政环境决定、制约行政管理1、适应政治环境的性质2、适应经济环境的发展水平3、适应文化环境等综合状况特定文化、社会背景如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；（CityManagerinOakland,CA,USA）(MyPhoto)（mayor）4、适应自然环境的特点日本、西班牙等海洋岛屿型国家——海外殖民扩张；中国——地大物博，“安于现状”；二、行政管理对行政环境的反作用1、积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策2、消极：违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等巴西联邦共和国国土辽阔，面积有850多万平方公里，全境大部为丘陵、高原和低山。交通不发达，大部分道路为自然路，铁路总长仅2万余公里，沿海航道为许多地区之间惟一交通渠道。原先首都设在里约热内卢，它偏居东部海岸，远离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递到全国，尤其是边远地区。广大内地长期得不到开发。到本世纪40年代，巴西已开发的面积还不及总国土的23%，全国经济发展严重不平衡，对国防安全工作也极为不利。巴西政府再三研究，经过半个世纪的酝酿，1960年决定把首都由沿海迁往内地巴西利亚，以促进广大边远地区，特别是中西部地区和亚马逊河地区的开发。首都设到巴西内地高原上，在此形成一个政治中心和文化中心，既使国家政令和文化思潮得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，唤起开发落后地区的民族意识，又使以巴西利亚为中心，形成伸向全国重要城镇和边疆地区的交通网，带动了周围地区的开发和建设。根据社会环境的变化，巴西利亚首都的兴建，确实大大促进了巴西政府的行政管理职能作用的发挥，促进了西部地区草原地带的开发，现在那里的谷物产量占全巴西的30%。【案例思考】1．什么是行政环境？本案例主要体现了何种具体的行政环境对行政管理的影响？2．结合本案例，谈谈你对行政环境与行政管理关系的认识。中国生态环境之痛国家环境保护总局的资料显示，当前我国生态环境整体功能在下降，其表现为：森林覆盖率低，质量不高，草地退化，土地沙化速度加快，水土流失严重，水生态环境仍在恶化；农业和农村面源污染严重，食品安全问题日益突出；有害外来物种入侵，生物多样性锐减，遗传资源丧失，生物资源破坏形势不容乐观；生态安全受到威胁。生态环境形势如此严峻，主要是由粗放型的经济增长方式造成的。一方面，我国资源利用效率普遍偏低。从能源利用效率看，我国单位GDP的能源消耗，分别是日本的11.5倍，意大利的8.6倍，法国和德国的7.7倍，英国的5.3倍，美国的4.3倍，加拿大的3.3倍。从水利用效率看，我国农业灌溉用水利用系数只有0.43，而许多国家已达到0.7~0.8；工业万元产值用水量平均为222立方米，是发达国家的5倍~10倍，工业用水的重复利用率平均为40%左右，而发达国家平均为75%~85%。另一方面，我国单位产值的污染负荷普遍偏高。以二氧化硫和氮氧化合物为例，我国单位GDP排放的二氧化硫，分别是美国的8倍，加拿大的5倍，澳大利亚的2.8倍，丹麦的12.3倍，捷克的1.5倍，韩国的6.2倍。墨西哥的6倍，经合组织国家的9.3倍。

一、水生态环境恶化不容忽视我国水生态环境恶化有多方面的表现。

1、水资源供需矛盾突出。按正常需要和不超采地下水，中国年缺水总量约为300亿~400亿立方米。到20世纪末，全国600多座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。国际公认的水资源利用警界线为30%~40%，但目前，我国淮河水资源利用率为60%，辽河65%，黄河62%，海河高达90%。远远超过国际警戒线。黄河、淮河、海河三大流域目前都已处于“不堪重负”状态。华北地区因地下水超采而形成了3万~5万平方公里的漏斗区。

2、水土流失情况严重。全国水土流失面积已达到3.6亿公顷，约占国土面积的38%，并且仍在继续增加。土地荒漠化、草原沙化面积仍在快速扩展。全国沙漠化土地面积达1.7亿公顷，占国土面积的18.2%，受沙漠化影响的人口达到4亿。

3、水污染严重。我国的废水排放总量已达到439.5亿吨，日排污水量1.3亿吨左右，超过环境容量的82%，七大水系近一半河段严重污染，五类劣质水占40.9%，75%的湖泊出现不同程度的富营养化；还有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水。许多沿海城市污水直接排海，造成近岸海域水质恶化，赤潮频繁发生。这些水环境的污染，已经造成了不同程度的危害。仅以黄河为例，水污染每年造成的经济损失就达115亿元至156亿元。而许多地区被迫用污水灌溉农田或作为居民饮用水，对区域内居民健康带来危害。某些城市的自来水水源及鱼体内均检出致突变阳性结果，有导致癌症、畸形儿以及形形色色原因不明的疾病的可能。几年前，据吉林省报道，专家从第二松花江吉林段测得有机物317种，其中甲基汞含量与日本发生水俣病时的含量相近。研究表明，农业面源的污染已成为水资源的污染大户。据了解，我国化肥的平均施用量是发达国家安全施肥上限的两倍。我国污水灌溉主要集中在中东部地区，该地区受重金属污染的土地占污灌面积的20%。全国畜禽养殖污染物的产生量是工业固体废弃物的两倍多。2000年，16个省会城市蔬菜批发市场的监测表明，农药总检出率为20%~60%，总超标率为20%~45%。

二、酸雨区占国土面积1/3

目前，全球有三大酸雨区——以德、法、英等国为中心，波及大半个欧洲的北欧酸雨区，包括美国和加拿大在内的北美酸雨区，以及我国青藏高原以东、长江干流以南的世界第三大酸雨区。我国酸雨区面积占国土面积的30%，61.8%的南方城市出现酸雨，宜宾、怀化、绍兴、遵义、宁波、温州等南方城市酸雨频率超过90%。专家指出，我国酸雨区面积扩大之快、降水酸化率之高，在世界上也是罕见的。中国环境科学研究院、清华大学的研究结果表明，酸雨污染给中国造成的损失每年超过人民币1100亿元。酸雨频发的背后是我国大气污染的严峻现实。

目前，中国城市数量已达663个，城市人口超过5.4亿人，百万人口以上城市有32个。近年来，大气污染