第三讲 政策制定过程：决策活动

Chapter3:ThePolicymakingProcess:

Decision-MakingActivities第3章

政策制定过程：决策活动

Contents1.ThePolicyProcess:HowPoliciesAreMade2.ProblemIdentificationandAgendaSetting3.AgendaSettingfromtheBottomUp4.AgendaSettingfromtheTopDown5.”Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided6.AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia7.FormulatingPolicy8.InterestGroupsandPolicymaking9.PolicyLegitimation:TheProximatePolicymakers10.PolicyImplementation:TheBureaucracy11.PolicyEvaluation:ImpressionisticversusSystematic1.政策过程：如何制定政策2.问题确认与议程设定3.自下而上的议程设定4.自上而下的议程设定5.“不决策”：决定哪些问题不予决策6.议程设定与舆论动员：大众传媒7.政策形成8.利益集团与政策制定9.政策合法化：最直接的决策者10.政策执行：官僚制11.政策评估：印象派与系统化

Althoughitmaybehelpfultothinkaboutpolicymakingasaseriesofprocesses,intherealworldtheseactivitiesseldomoccursimultaneously,eachonecollapsingintotheothers.虽然把政策制定视作一系列的过程或许有作用，但在现实世界中，这些活动很少是整齐划一、井然有序、一步接一步的。相反，这些行为过程经常是同时发生的，甚至是相互交织的。3.1ThePolicyProcess:HowPoliciesAreMadeTable3-1PolicymakingasaProcess

Policymakingcanbeseenasaprocess——howpoliciesaremade——inastep-by-stepsequences;butinrealitytheseprocessesoverlapandintertwine.ProcessActivityParticipantsProblemIdentificationPublicizingsocietalproblemsExpressingdemandsforgovernmentactionMassmediaInterestgroupsCitizeninitiativesPublicopinionAgendaSettingDecidingwhatissueswillbedecided,whatproblemswillbeaddressedbygovernmentElites,includingpresident,CongressPolicyFormulationDevelopingpolicyproposalstoresolveissuesandameliorateproblemsThinktanksPresidentandexecutiveofficeCongressionalcommitteesInterestgroupsTable3-1PolicymakingasaProcess

Policymakingcanbeseenasaprocess——howpoliciesaremade——inastep-by-stepsequences;butinrealitytheseprocessesoverlapandintertwine.ProcessActivityParticipantsPolicyLegitimationSelectingaproposalDevelopingpoliticalsupportforitEnactingitintolawDecidingonitsconstitutionalityInterestgroupsPresidentCongressCourtsPolicyImplementationOrganizingdepartmentsandagenciesProvidingpaymentsorservicesLevyingtaxesPresidentandWhiteHousestaffExecutivedepartmentsandagenciesPolicyEvaluationReportingoutputsofgovernmentprogramsEvaluatingimpactsofpoliciesontargetandnontargetgroupsProposingchangesand“reforms”ExecutivedepartmentsandagenciesCongressionaloversightcommitteesMassmediaThinktanks表3-1政策制定的一般过程

政策制定可以看做一个过程——政策是如何按一定步骤制定的；但是，在现实中这些过程是相互交织在一起的。过程行为参与者问题确认公布社会问题，表达对政府行为的要求大众媒体、利益集团、公民组织、公共舆论议程设定决定对哪些问题作出决策，政府要解决哪些问题精英、包括总统和国会选举的候选人、媒体政策形成提出解决问题和改善困境的政策建议智囊团、总统和行政官员、国会议员、利益集团政策合法化对政策方案作出抉择，寻求政治支持，使之成为法律，决定其合宪性利益集团、总统、国会、法院政策执行组织有关的部门和机构，提供相关费用与服务，征税总统和白宫成员、行政部门和机构政策评估报告政府项目的结果，评估政策对目标群体和非目标群体的影响，建议政策变更或“改革”行政部门和机构、国会监督委员会、媒体、智囊团

Whodecideswhatwillbedecided?InademocracyitissometimesarguedthatproblemidentificationoccurswheneverindividualsorgroupsmakedemandsUpongovernment.PoliticalscientistJamesE.Andersonwrite:“Forourpurposes,apolicyproblemcanbedefinedasaconditionorsituationthatproducesneedsordissatisfactiononthepartofpeopleforwhichrelieforredress[fromgovernment]issought.”JamesE.Anderson,PublicPolicymaking:AnIntroduction,6thed.(Boston:HoughtonMifflin,2006),p.80.3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

由谁来决定对什么问题进行决策？有观点认为，在民主体制中，不论何时只要个人或群体向政府提出要求，政策问题的确认就开始了。政治学家詹姆斯·E·安德森曾说过：“对于我们的目的而言，政策问题可以被界定为，使某些人产生需要或不满的状态或情形，并要求政府给予或补偿。”詹姆斯·E·安德森.公共政策制定导论（第6版），2006，p.803.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

Butproblemidentificationisnotthatsimple.Thereareamultitudeofneedsanddissatisfactionsinsocietythatareneveridentifiedaspolicyproblems,thatnevergetonthe“agenda”ofpolicymakers.Governmentdoesnothingandconditionsremainthesame.Demandsthatthegovernment“dosomething”arevirtuallyinsatiable,yetspaceontheagendaofgovernmentpolicymakingisscarce.Thisraisesthecrucialquestionofhowandwhysomeconditionsinsocietyareidentifiedaspolicyissuesandplacedonthegovernmentalagenda,whileothersarenot.Foramoresophisticatedtreatmentofproblemidentificationandagendasetting,seeJohnKingdon,Agendas,Alternatives,andPublicPolicies(Boston:Little,Brown,1984)3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

但是，对政策问题的确认并非如此简单。在社会生活中有大量的需求和不满意的地方，从来没有被确认为政策问题，也从未被列入决策者的“议程”。结果就是政府没有做什么事情，那种情形也依旧没有改变。对政府提出“做什么”的要求可以说是贪得无厌的，而政府制定政策的日程表上的空间却是稀缺资源。这就提出了一个关键问题：为什么社会中的一些情形被界定为政策问题并提上政府的议事日程，又是怎样确认的，而为什么另一些情形却不能被认定为政策问题并提上政策议程。问题界定和议程设定是一个更加复杂的处理过程见，约翰·金登的《议程设定、备选方案与公共政策》，19843.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

But,inreality,policyissuesdonotjust“happen.”Creatinganissue,dramatizingIt,callingattentiontoit,andpressuringgovernmenttodosomethingaboutitareimportantpoliticaltactics.Thesetacticsareemployedbyinfluentialindividuals,organizedinterestgroups,policy-planningorganizations,politicalcandidatesandoffice-holders,andperhapsmostimportant,themassmedia.Thesearethetacticsof“agendasetting.”3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

但实际上，政策问题并不只是“发生”的。提出议题，将其夸大以引起关注，从而向政府施压，要求其采取行动，这些都是重要的政治策略。这些政治策略被以下的政治参与者运用：有影响力的个人、有组织的利益集团、设计政策的组织、政治候选人、官居一定职位的人，还有最重要的是大众媒体。这些都是“议程设定”中所涉及的政治策略。3.2ProblemIdentificationandAgendaSetting问题确认与议程设定

TheprevailingmodelofpolicymakinginAmericanpoliticalscienceisapopularlydriven,“bottom-up”portraitofdecisionmaking.This“democratic-pluralist”modelassumesthatinanopensocietyanyproblemcanbeidentifiedbyindividualsorgroups,bycandidatesseekingelection,bypoliticalleadersseekingtoenhancetheirreputationandprospectsforreelection,bypoliticalpartiesseekingtodefinetheirprinciplesand/orcreatefavorablepopularimagesofthemselves,bythemassmediaseekingto“create”news,andevenbyprotestgroupsdeliberatelyseekingtocallattentiontotheirproblems.Variouscrisesanddisasters;terroristattacks…3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定Whetherpublicopinionshouldshoulddeterminepublicpolicymayneverberesolved.democraticrepresentativesshouldservetheinterestofthepeople,butnotnecessarilyconformtotheirwillwhendecidingquestionsofpublicpolicy.3.3.1PublicOpinionandAgendaSettingEdmundBurke

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定公共舆论是否应该决定公共政策的问题也许永远得不到解决。哲学层面&经验层面民主选举的代表在决定公共政策问题的时候，应该服务于人民的利益，但不必完全屈从于大众的意志。3.3.1公共舆论与议程设定埃德蒙·伯克

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定WecanneverbesurewhethermassopinionshapedpublicpolicyorpublicpolicyshapedmassopinionGovernment,aswehaveseen,attemptstomoldpublicopiniontowardsupportoftheprogramsandpoliciesitespouses.Giventhatendeavor,perfectcongruencebetweenpublicpolicyandpublicopinioncouldbegovernmentofpublicopinionratherthangovernmentbypublicopinion3.3.2Opinion-PolicyLinkageV.O.Key,Jr.publicopinionandAmericanDemocracy

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定我们根本不能确定是大众舆论促成了公共政策还是公共政策塑造了大众舆论政府，正如我们所看到的那样，试图塑造大众舆论，来争取民众对其倡导的政策和项目的支持。在这种努力的影响下，公共政策与公共舆论完全相等的结果，只能说明，公共舆论为政府所控制，而不可能是公共舆论影响政府。3.3.2舆论—政策的关系V.O.凯伊：《公共舆论与美国民主》

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定Publicpolicyshapespublicopinionmoreoftenthanopinionshapespolicy.First,fewpeoplehaveopinionsonthegreatbulkofpolicyQuestionsconfrontingthenation’sdecisionmakers.Second,publicopinionisveryunstable.Third,leadersdonothaveaclearperceptionofmassopinion.3.3.3PolicyEffectsThreeReasons:

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定通常是公共政策塑造了大众舆论，而不是大众舆论造就了公共政策。第一，很少有人对摆在国家决策者面前的这些政策问题的重要性提出意见或看法。第二，公共舆论是非常不稳定的。第三，领导者缺乏对公共舆论清晰的洞察与理解。3.3.3政策影响三个理由：

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定Wemustnotassumethattheopinionsexpressedinthenewsmediaarepublicopinion.Newspapersbelievetheyarepublic,oftenconfusingtheirownopinionswithpublicopinion.Theyeventellthemasspublicwhatitsopinionis,thus,actuallyhelpingtomoldittoconformtotheirownbeliefs.Decisionmakers,then,mayactinresponsetonewsstoriesortheopinionsofinfluentialnewspersonsinthebeliefthattheyarerespondingtopublicopinion.3.3.4MediaEffectsAsourceofconfusion

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定我们不能凭空假定在新闻媒体上发表出来的观点就是大众舆论的观点新闻人士认为他们自己就是公众，经常把他们自己的观点与公众的观点相混淆。他们甚至还把自己的观点告知公众，以利于塑造符合他们自己信念的观点。决策者也可能做出行动以回应新闻事件或有影响力的新闻人士的意见，并误以为他们是在对公共舆论做出回应。（意见领袖；默多克的新闻帝国；传播力、思想力、影响力）3.3.4媒体影响混淆的根源

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定Publicopinionpollsfrequentlycreateopinionsbyaskingquestionsthatrespondentsneverthoughtaboutuntiltheywereasked.Massopiniononaparticularissueisoftenveryweaklyheld.Opinionsalsovaryaccordingtothewordingofquestions.3.3.5OpinionPollsWhyTheyCan?

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定通过一些回答者在接受测验之前从未考虑过的问题，民意测验可以制造出一些观点。（盖洛普民意测验）在某一特定问题上的大众舆论通常是相当模糊的。公共舆论还随着测验问题的表达与措辞的变化而变化。3.3.5民意测验为什么能？

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定Decisionmakerscaneasilymisinterpretpublicopinionbecausethecommunicationstheyreceivehaveanelitebias.Mostofthecommunicationsreceivedbydecisionmakersareintraelitefromnewspersons,organizedgroupleaders,influentialconstituents,wealthypoliticalcontributors,andpersonalfriends——peoplewho,forthemostpart,sharethesameviews.Personswhoinitiatecommunicationwithdecisionmakers,bywritingorcallingorvisitingtheirrepresentatives,aredecidedlymoreeducatedandaffluentthantheaveragecitizen.3.3.6CommunicatingwithPolicymakersWhy?

3.3AgendaSettingfromtheBottomUp

自下而上的议程设定决策者很容易误解大众舆论观点，因为他们得到的沟通信息存在一种精英的偏见。决策者获得的信息绝大多数来自精英内部——新闻人物、集团组织的领导、有影响的选民、富有的政治捐助者，或私人朋友。在相当大的程度上，这些人都与决策者拥有共同的观点。（保护财产）那些通过写信、打电话或访问的方式与决策者取得联系的人，肯定要比普通民众受过更好的教育，也更加富有。3.3.6与决策者的交流与沟通为什么？

WhenV.O.Keywrestledwiththesameproblemconfrontingus——namely,thedeterminationoftheimpactofpopularpreferencesonpublicpolicy——heconcludedthat“themissingpieceofthepuzzle”was“thatthinstratumofpersonsreferredtovariouslyasthepoliticalelite,thepoliticalactivists,theleadershipechelons,ortheinfluentials.”3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

当政治学家小V.O.凯伊像我们一样面对这个富有挑战性的问题时，即大众偏好是否对公共政策具有决定性影响的时候，他得出结论说，“这个难题容易被忽视的方面”是“由部分人组成的社会阶层，主要包括政治精英、政治活动家、领导集团或有影响力的人士”。3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymaking

TheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,

believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大众对政策制定的认知Overtheyears,howmuchattentiondoyoufeelthegovernmentpaystowhatthepeoplethinkwhenitdecideswhattodo:agooddeal,some,ornotmuch?Agooddeal7%Some36Notmuch54Don’tknow3Ingeneral,doyouthinkpeopleingovernmentunderstandwhatpeoplelikeyouthinkverywell,somewhatwell,notthatwell,ornotwellatall?(Askedofhalfthesample)Verywell2%Somewhatwell27Notthatwell33Notwellatall35Don’tknow3Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymaking

TheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,

believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大众对政策制定的认知Wouldyousaythegovernmentisprettymuchrunbyafewbiginterestslookingoutforthemselves,orthatitisrunforthebenefitofallthepeople?Afewbiginterests75%Benefitofallthepeople19Don’tknow7Iftheleadersofthenationfollowedtheviewsofthepublicmoreclosely,doyouthinkthenationwouldbebetteroff,orworseoffthanitistoday?(Askedofhalfthesample)Better81%Worse10Don’tknow10I’mgoingtoreadyoutwostatements.Pleasetellmewhichstatementyouagreewithmost.(A)WhenmembersofCongressarethinkingabouthowtovoteonanissue,theyshouldreaduponpollsontheissues,becausethiscanhelpthemgetasenseofthepublic’sviewsontheissue.Table3-2PopularAttitudesTowardGovernmentPolicymaking

TheAmericanpublicishighlyskepticalofpoliticiansandpeopleingovernment,

believingthattheyshouldpaymoreattentiontothepublic’sviews.3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大众对政策制定的认知(B)WhenmembersofCongressarethinkingabouthowtovoteonanissue,theyshouldnotreaduponpollsontheissues,becausethiswilldistractthemfromthinkingaboutwhattheythinkisright.Readpollstosensepublic’sviews67%Don’treadpolls,dowhatyouthinkright26Don’tknow7SOURCE:CenteronPolicyAlternatives,asreportedinThePollingReport,15February1999.表3-2大众对政府制定政策的看法

美国公众对政治家和政府部门的工作人员深表怀疑，认为他们应该更加关心公众的观点（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大众对政策制定的认知这些年来，你认为政府在作决策时，在多大程度上关注过民众的所思所想：非常关注，一定程度的关注，还是不关注？

非常关注7

有些关注36

基本不关注54

不知道3总体来说，你认为政府工作人员能够很好地理解民众所思考的事情吗？（测试了抽样人数中一半的人）

理解得很好2

理解得有些好27

理解得不那么好33

理解的根本不好35

不知道3表3-2大众对政府制定政策的看法

美国公众对政治家和政府部门的工作人员深表怀疑，认为他们应该更加关心公众的观点（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大众对政策制定的认知你认为政府是由追求自身利益的少数大集团掌握，还是由为全体人民谋利益的那些人掌握？

追求自身利益的少数大集团75

为全体人民谋利益的那些人19不知道7如果国家的领导者更加紧密地遵循民众的观点，你认为今天的国家会变得怎样？（测试了抽样人数中一半的人）

变得更好81

变得更糟10不知道10表3-2大众对政府制定政策的看法

美国公众对政治家和政府部门的工作人员深表怀疑，认为他们应该更加关心公众的观点（%）李光耀3.4.1PopularPerceptionsofPolicymaking

大众对政策制定的认知我将为你阅读下面两段话，请你说出最同意哪一段话。

（A）当国会的成员在考虑如何对一个问题进行投票的时候，他们应该对这个问题进行民意测验，这样有助于使他们了解民众对此问题的观点。

（B）当国会的成员在考虑如何对一个问题进行投票的时候，他们不应该对这个问题进行民意测验，这样将转移他们的注意力，不能很好地思考他们认为正确的事情。

进行民意测验，了解公众的观点67

不进行民意测验，做那些自己认为是正确的事情26不知道7资料来源：CenteronPolicyAlternatives,asreportedinThePollingReport,15February1999.

TheelitistmodelofagendasettingfocusesontheroleofLeadersinbusiness,finance,andthemedia,aswellasingovernment.Agendasetting“beginsinformallyincorporateboardrooms,Socialclubs,anddiscussiongroups,whereproblemsareIdentifiedas‘issues’tobesolvedbynewpolicies.Itendsingovernment,wherepoliciesareenactedandimplemented.”3.4.2EliteAgendaSettingG.WilliamDomhoff,WhoRulesAmerica?PowerandPoliticsintheYear20003.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

精英模型在政策议程的设定上，关注商业、金融、媒体以及政府领导的角色与作用。议程设定是“从公司的会议室、社会的俱乐部、讨论小组这些类似的地方非正式地开始的，在这些地方，问题被确认为政策问题，需要由新的政策来加以解决。而议程设定结束于政府环节，在这里政策被制定并加以执行。”3.4.2精英的议程设定G·威廉·多姆霍夫：

《谁统治美国？2000年的力量与政治》3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

Candidatesforpublicofficeatalllevelsmustkeeptheirnamesandfacesbeforethevoters——inpublicappearances,interviews,speeches,andpressreleases.Whetherornottheirsuccesswasinfactaproductoftheirpolicyposition,theymaybelievethattheyhavearesponsibilitytoputforthpolicyproposalsconsistentwiththeircampaignmessagesandthemes.3.4.3PoliticalEntrepreneurship3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

所有级别公共职位的候选人都要保持自身为选民所关注——出席公共场合、接受采访、发表演讲或发布新闻。不论他们选举获胜是否是他们政策立场的结果，他们都会认为自己有责任提出与他们在选举活动中发布的信息与主题相一致的政策建议和方案。3.4.3政治企业家3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

Thepresidentandtheexecutivebrancharegenerallyexpectedtobethe“initiators”ofpolicyproposals,withmembersofCongressintheroleof“arbiters”ofpolicyalternatives.Presidentshavemanymotivationstoseizetheinitiativeinpolicymaking.First-termpresidentsmustbuildarecordofsuccessthatlatercanbeusedintheirreelectioncampaign.Second-termpresidentsareoftenmotivatedbyaconcernfortheir“placeinhistory.”3.4.4ThePresidentandWhiteHouseStaffPaulLight.ThePresident’sAgenda,19823.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

总统及其行政部门通常被认为是政策建议的“发起者”，国会议员则是政策抉择的“仲裁者”。多方面的动机促使总统要掌握政策制定的提议权。首届任期内，总统必须建立一个成功的记录，以便他们在寻求连任的竞选活动中使用。第二届任期内，总统很关心他们自己“在历史上的地位”。3.4.4总统与白宫职员保罗·赖特：《总统的议程》，1982

3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

OccasionallyleadersintheCongresswilltrytosetforththeirownagendas.Themostwell-publicizedeffortwasthe1994“ContractwithAmerica”ledbythenSpeakeroftheHouseNewtGingrich.Committeechairsenjoyaspecialadvantageincongressionalagendasetting;theycontroltheagendaoftheircommittee’shearings.Congressionalstaffsoftenplayanimportantroleinbringissuestotheattentionoftheirbosses.3.4.5CongressandLegislativeStaff3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

国会的领导有时候也试图提出他们自己的议程。最公开的努力是1994年由众议院发言人纽特·金格里奇领导的“与美国签约”共和党40年来第一次拿下参议院委员会主席在国会的议程设定上具有特殊的优势，他们控制着委员会的听证安排。国会议员通常在使某些问题引起他们上司的关注方面扮演着重要的角色。3.4.5国会和立法人员3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

Interestgroupsstaffsoftenbringvaluabletechnicalknowledgetopolicyformation,aswellaspoliticalinformationabouttheirgroup’spositionontheissues.Interestgroupsalsoprovidetestimonyatcongressionalhearingsaswellastechnicalreportsandanalysesusedbycongressionalstaffs.3.4.6InterestGroups3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

利益集团的成员经常为政策的形成提供非常有价值的技术性知识，以及与本集团在政策问题上的立场相关的政治信息。利益集团还会向国会提供听证的证言，以及国会职员需要的技术报告和分析材料。3.4.6利益集团3.4AgendaSettingfromtheTopDown

自上而下的议程设定

Anondecision,aswedefineit,isadecisionthatresultsintheSuppressionorthwartingofalatentormanifestchallengetothevaluesandinterestsofthedecision-maker.Tobemoreclearlyexplicit,non-decision-makingisameansbywhichdemandsforchangeintheexistingallocationofbenefitsandprivilegesinthecommunitycanbesuffocatedbeforetheyareevenvoiced;orkeptcovert;orkilledbeforetheygainaccesstotherelevantdecision-makingarena;orfailingallthesethings,maimedordestroyedinthedecision-implementingstageofthepolicyprocess.PeterBachrach&MortonBaratz3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决策”：决定哪些问题不予决策

不决策，如其被定义的那样，能够使决策者的价值观和利益受到保护，对一些潜在或明显的挑战进行抑制或制止。更明确地说，不决策是一种政治手段，统治者用它来对付社会中存在的改变现行权力和利益分配格局的要求。这些要求在发出声音之前可能就会被窒息，或处于地下状态，或在列入相关决策领域之前就被扼杀，或在政策过程的执行阶段致残或毁灭。彼得·巴克拉克&莫顿·巴拉茨3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决策”：决定哪些问题不予决策

Officialsdroptheideabecausetheydonotwantto“rocktheboat”.Thereisa“mobilizationofbias”withinthepoliticalsystemitself,thatis,“asetofpredominantvalues,beliefs,rituals,andinstitutionalprocedures…thatoperatesystematicallyandconsistentlytothebenefitofothers.”PeterBachrach&MortonBaratz：PowerandPoverty

3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决策”：决定哪些问题不予决策

官员们之所以抛弃某种观点是因为不想“出乱子”。在政治体系内部，存在一种“偏见的动员机制”，即“存在一套占主导地位的制度程序等，因为对其他人也能带来益处，所以能系统而持久地运作”。彼得·巴克拉克&莫顿·巴拉茨：《权力与贫穷》3.5“Nondecisions”:DecidingWhatWillNotBeDecided“不决策”：决定哪些问题不予决策

TelevisionisthemajorsourceofinformationforthevastmajorityofAmericans.Morethantwo-thirdsreportthattheyreceiveallormostoftheirnewsfromtelevision.Televisionisreallythefirstformofmasscommunication.(twitter;facebook;微信；internet;大数据)Thevisualqualityoftelevision——theemotionalimpactthatisconveyedbypictures——enablestheTVnetworkstoconveyemotionsaswellasinformation.3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

对于绝大多数美国人来说，电视是其主要的信息来源。他们所接收到的超过2/3的报道或者绝大部分新闻都来自电视。电视的确是大众传媒的首要形式。电视的可视性——通过图像传达情感的这种冲击力，使得电视网络在传递信息的同时也传递了情感。3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

Theyarebothplayersandrefereesinthegameofpolitics.ThepowerofthepressinAmericaisaprimordialone.Itsetstheagendaofpublicdiscussion;andthissweepingpowerisunrestrainedbyanylaw.Itdetermineswhatpeoplewilltalkaboutandthinkabout——anauthoritythatinothernationsisreservedfortyrants,priests,parties,andmandarins.3.6.1MediaPowerTheodoreWhite.TheMakingofthePresident,19723.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

他们既是政治游戏中的运动员，又是裁判员。美国媒体的权力是原初的权力。它设定公众讨论的议程；这种广泛的权力不受任何法律的制约。它还决定人们将要讨论和思考的问题——就是在其他国家里由暴君、牧师、政治党派和官吏所掌握的权力。3.6.1传媒权力西奥多尔·怀特：《总统是怎样炼成的》，19723.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

Mediapowerisconcentratedinthehandsofarelativelysmallnumberofpeople:theeditors,producers,anchors,reporters,andcolumnistsoftheleadingtelevisionnetworks(ABC,CBS,NBC,FOX,andCNN)andtheprestigiouspress(NewYorkTimes,WashingtonPost,WallStreetJournal,Newsweek,Time,andU.S.NewsandWorldReport).3.6.1MediaPower3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

大众传媒的权力集中在相当少的人手中：编辑、制片人、主播、记者、主要电视网络（ABC—美国广播公司、CBS—哥伦比亚广播公司、NBC—全国广播公司、FOX—福克斯广播公司、及CNN—美国有线电视新闻网）以及重要报刊（《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《华尔街杂志》、《新闻周刊》、《时代周刊》、《美国新闻》和《世界报道》）的专栏作家手中。3.6.1传媒权力3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

Newsmakinginvolvesall-importantdecisionsaboutwhatis“news”andwhois“newsworthy.”新闻制作包括所有重要的决策：什么是“新闻”和谁是具有“新闻价值”的人物等。3.6.2Newsmaking3.6.2新闻制作3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

Inexercisingtheirjudgmentregardingwhichstoriesshouldbegiventelevisiontimeornewspaperspace,themediaexecutivesmustrelyontheirownpoliticalvaluesandeconomicinterestsasguidelines.Theprincipalsourceofdistortioninthenewsiscausedbytheneedfordrama,action,andconfrontationtoholdaudienceattention.Race,sex,violence,andcorruptioningovernmentarefavoritetopicsbecauseofpopularinterest.3.6.3MediaBias3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

媒体的主管人员在决定什么事情可以占用电视时间或在报纸上登载的时候，他们会依据自己的政治价值观和经济利益作为指导原则。歪曲新闻现象的主要原因是追求戏剧性的效果以及要抓住观众的注意力而面临的挑战。种族、性别、暴利，以及政府中的腐败都是受欢迎的主题，因为大众对它们感兴趣。3.6.3媒体的偏见3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

3.6.4MediaEffectsChangingthebehaviorofvotersanddecisionmakers.Influencingattitudesandvaluestowardpolicyissues.Identifyingissuesandsettingtheagendaforpolicymakers.3.6AgendaSettingandMobilizingOpinion:TheMassMedia议程设定与舆论动员：大众传媒

Policyformulationisthedevelopmentofpolicyalternativesfordealingwithproblemsonthepublicagenda.InfluentialThinkTanksTheBrookingsInstitutionTheAmericanEnterpriseInstituteTheHeritageFoundationThecouncilonForeignRelations3.7FormulatingPolicy（政策形成）

政策形成是指为解决提上公共议程的问题而对备选政策

方案进行开发。最有影响的智囊团布鲁金斯研究所美国企业研究所遗产基金会外交关系委员会3.7FormulatingPolicy（政策形成）

TheBrookingsInstitutionhaslongbeenthedominantpolicy-planninggroupforAmericandomesticpolicy.TheBrookingsInstitutionhasbeenveryinfluentialinplanningtheWaronPoverty,welfarereform,nationaldefense,andtaxingandspendingpolicies.TheBrookingsInstitution3.7FormulatingPolicy（政策形成）

布鲁金斯研究所一直是美国国内政策的主要政策策划组织。布鲁金斯研究所在规划反贫困斗争、福利改革、国防、税收和支出等方面的政策过程中，一直非常有影响力。布鲁金斯研究所3.7FormulatingPolicy（政策形成）

TheAEIappealstobothDemocratsandRepublicanswhohavedoubtsaboutbiggovernment.InconfrontingsocietalproblemsthosewhotendtogravitatetotheAEIorbitwouldbeinclinedtolookfirstforamarketsolution…whiletheotherorbitpeoplehaveatendencytolookforagovernmentsolution.TheAmericanEnterpriseInstitute3.7FormulatingPolicy（政策形成）

WilliamBaroody,Jr.

美国企业研究所对民主党人和共和党人都具有吸引力，因为他们对大政府持有怀疑态度。在面临社会问题时，那些向美国企业研究所求助的人，倾向于首先寻求市场的方式来解决问题，而向布鲁金斯研究所救助的人则倾向于用政