论社会团体享有公益诉讼起诉资格,民事诉讼法论文

论社会团体享有公益诉讼起诉资格,民事诉讼法论文在制定规制型法律的经过中,立法机构并没有对大量未经组织的分散利益主体(例如,消费者或公民)的权益给予适当考虑。作为规制型法律公共施行的补充机制,公益诉讼逐步进入人们的视野。人们试图通过在相关法律中引入公益诉讼条款,以消解我们国家当下对分散利益主体权益保卫缺乏所带来的诸种窘境。由此,2020年8月31日经修订后的(中国民事诉讼法〕(下面简称(民事诉讼法〕)的公布在一定程度上回应了这一迫切的社会需求。起诉资格作为公益诉讼的核心问题,是牵涉谁有资格提起诉讼的问题。(民事诉讼法〕第55条规定:对污染环境、损害诸多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织能够向人民法院提起诉讼。可见,(民事诉讼法〕将享有公益诉讼起诉资格的主体限于法律规定的机关和有关组织。对于这一语焉不详的表述,官方的解释是,法律规定的机关,含义是能够提起公益诉讼的机关,要有明确的法律根据有关组织不受法律规定的限制,但应当与起诉事项有一定的关联。鉴于(民事诉讼法〕的这一规定,2020年10月25日颁布的修订后的(中国消费者权益保卫法〕(下面简称(消费者权益保卫法〕)第47条规定:对损害诸多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,能够向人民法院提起诉讼。2020年4月24日颁布的修订后的(中国环境保卫法〕(下面简称(环境保卫法〕)第58条规定:对污染环境、毁坏生态,损害社会公共利益的行为,符合以下条件的社会组织能够向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民民政部门登记;(二)专门从事环境保卫公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。对于公益诉讼起诉资格的授予形式,我们国家法学界一般以为有三种形式:仅授予检察机关公益诉讼起诉资格的一元形式,授予检察机关与社会团体公益诉讼起诉资格的二元形式,授予检察机关、社会团体与私人公益诉讼起诉资格的三元形式;根据上述立法实践,我们国家当下公益诉讼起诉资格法的立法形式采取(或可能采取)的是二元形式,即排除了私人享有公益诉讼的起诉资格。然而,公益诉讼之所以得以维系的原因,则是其作为行使美国批判法学家昂格尔所提出的不稳定权利(destabilizationrights)的一种极好的方式。不稳定权利是主张动摇与揭露长期以来不履行其职责且实际上隔离于正常政治问责经过的公共规制机构的权利。从更一般的意义上来讲,所谓不稳定权利,就是人民有权通过法律手段不断纠正因和私人权利造成的经济、政治与社会的不平等。可见,人民才是享有不稳定权利的主体,提起公益诉讼不过是人民行使不稳定权利的方式之一。由此引发的问题是,公益诉讼作为一种新型的诉讼方式,我们国家相关立法将公益诉讼起诉资格授予法律规定的机关和有关组织能否符合公益诉讼的基本原理?缘何能够充分实现公益诉讼功能的私人不能享有公益诉讼起诉资格?二、规制型法律的主体构造当代意义上的市场经济体制无一例外的都是混合型的市场经济体制,其核心特征在于国家基于公共利益的考虑对社会经济进行全面地干涉。由于规制包括消极的权利限制和积极的促进保卫,具体表现出了限制与促进、鼓励与惩罚相结合的精神,所以在日本学者看来,国家的干涉能够替换为规制一词。规制在当代国家中的重要性是如此之大,以致于美国芝加哥大学法学院桑斯坦教授以为,必须借助罗斯福总统的第二部权利法案或者是林登约翰逊总统的伟大社会中的第二次权利革命这样的具有极大包涵性的概念才能完好地展现规制在当代国家中的功能。这是由于规制能够有效的解决下面问题:市场失灵、公益性再分配、集体愿望和抱负、多种经历体验和偏好的构成、社会从属、内生偏好、不可逆性、利益集团转移和寻租。也就是讲,规制型法律的规制领域既包括经济性规制,也包括社会性规制。它们解决的是大规模的具有极为重要的社会经济意义乃至政治意义的问题。详细到我们国家的各个部门法,国家的所有干涉并不都属于经济法中的规制,还包括社会法与环境法等具有当代性的法律中的规制。基于此,经济法、社会法与环境法都是笔者所谓的规制型法律。随着国家为了干涉经济和社会事务而制定越来越多的规制型法律,当代国家在某种意义上已经成为规制国家(regulatorystate)。然而对于规制国家制定的大量规制型法律的主体构造,学界似乎没有给予应有的关注。规制型法律的主体构造取决于规制型法律的法域属性。以经济法为例,经济法应被归到私法还是公法是一个有争议的问题。我们国家学界较为主流的观点以为,经济法属于公法法域,根据这一逻辑,经济法的主体分为调制主体和调制受体两类。假如不考虑规制一词的翻译差异,我们能够将经济法的主体转换为规制主体和规制受体两类。根据这一分类,经济法的主体构造和其他私法、公法的主体构造都具有两面性。即私法调整私人之间的权利义务关系、公法十分是行政法则是调整国家与私人之间权利义务关系,都是两方式方法律主体。然而,日本着名经济法学家丹宗昭信与伊从宽教授却以为,经济法的特点在于是国家干预社会经济的社会法,其构造上具有三面性。详细而言,反垄断法是在生产者(制造商)与销售者、批发商与零售商、经营者与一般消费者的交易关系中,当经营者间或市场的竞争秩序遭到损害时,国家(公平交易委员会和法院)对违背竞争秩序的经营者进行规制(私人与私人(经营者)与国家之间)的三面构造关系为基础的。在经济法主体的这种三面构造关系中,除了作为规制主体的国家、规制受体的经营者之外,还有私人(主要是消费者)。对此,经济法学界已有学者创始性的提出,经济法主体包括、经营者与消费者,这一观点已经触及了经济法主体构造的三面性。基于此,正如德国着名经济法学家费肯杰教授所指出的,根据经济法的划分,经济法能够讲是私法和公法在构造上混合的法域。而且,在这一点上,经济法类似于劳动法。也就是讲,作为社会法的劳动法,在法域归属上兼具公私法的元素,在法律主体构造上也具有三面性。劳动法中的劳动合同是用人单位与劳动者之间具有私法性质的合同,但劳动标准法和最低工资标准法则是国家规制劳动合同关系的法律,法律主体构造相应的表现为国家、用人单位与劳动者。环境法是规制人类活动外部性的法律。环境法律关系由于国家公权利的参与使得环境法兼具公法和私法的复合型特征,也就是讲,环境利用行为的主体已由过去的平等主体双方改变为国家、开发利用者以及自然人(公众及其代表)三方。因而,环境法主体构造也具有三面性。华而不实,由于开发利用者开发利用环境的行为具有单向性和毁坏性,其在环境法律关系中主要是处于受规制的被动地位;开发利用者既可能是企业,可以能是社会团体或自然人。自然人(公众及其代表)一般是环境和自然资源的享受者或是环境质量和生态效益的受益人。综上所述,规制型法律兼具公私法特性,使得其主体构造呈现为不同于传统公法或私法两面性特征的三面构造。以经济性规制为例,规制的正当化根据主要表现为垄断权利的控制、控制租或过渡利润、对外部性的补偿、不充分的信息、过度竞争等等,对于这些市场失灵的规制是为了保卫市场竞争中的弱者,华而不实既有经营者也有消费者。所以,笔者将规制型法律的主体提炼为规制主体、规制受体与规制受益人。当然,在不同的部门法上,规制型法律的这三类主体有不同的名称,华而不实,规制主体一般是不变的,主要表现为国家(或其代理人各级各类以及各种规制机构)。规制受体在经济法上主要是经营者(法人与非法人),在环境法上主要是开发利用者,在社会法上主要是用人单位;规制受益人在经济法上主要是消费者,可以能是经营者(竞争者),在环境法上主要是自然人,在社会法上主要是劳动者。规制受益人的主体地位之所以没有得到学界应有的重视,是由于作为规制主体的国家天然的是公共利益的代表者与维护者。在通常情况之下,规制主体通过制定与施行规制型法律维护了规制受益人的利益,也就是实现了公共利益。例如,经济法中的公共利益是指反垄断法中维持竞争秩序、保卫消费者权益。所以,作为沉默的大多数的规制受益人往往只是隐匿于规制主体的背影之下。然而,当规制主体疏于或怠于履行其职责而损害规制受益人利益的时候,规制受益人能否以及以何种角色走出规制主体的背影,进而维护作为公共利益的规制受益人的整体利益,则一直是规制国家试图解决的一个当代性难题。在20世纪30年代急速增长的规制机构(agency)所带来的难题中,最为突出一个的就是怎样决定谁能提起诉讼以施行规制机构的法律义务。无疑,公益诉讼的兴起正是解决这一当代性难题的努力。在不同国家的不同时期,公益诉讼详细表现为公共诉讼、公民诉讼、罚金诉讼、纳税人诉讼等。三、规制受益人的公益诉讼起诉资格起诉资格这一术语的产生是与规制国家的产生密不可分的。独立表述的和自觉的起诉资格法的产生能够追溯到上个世纪后半叶的两个重合的发展:规制国家的成长和说明与施行公益(主要是宪法)价值诉讼的增长。以公益诉讼起源地美国为例,美国历史上长久以来并不存在独立的起诉资格规则体系,某人能否能够求助于联邦法院取决于有关法律能否为他设定了一项法定权利,假如已经赋予X一项法定权利,那么X就有权寻求法律救济。在私法上,无救济则无权利,权利人享有起诉资格是毋庸置疑的;在规制国家构成以前,作为公法的行政法以私法为蓝本,行政法的目的并不关注行政事务本身,而是确保公民的民事权利不被侵犯,所以行政相对人享有起诉资格也是理所应当的。由于公益诉讼的主题不是发生在私人之间的关于私权的纠纷,而是对于公共政策施行的不满。对于这种不满,规制受益人能否享有公益诉讼起诉资格就成为了一个问题。(一)规制受益人司法保卫的窘境规制受益人以类似的方式所遭受的一种对普遍利益(generalizedbenefits)的损害,被美国联邦最高法院称为普遍不满(generalizedgrievance)。正如此卡利亚大法官所指出的,当作为法律的要求或禁止性规定对象的人要对其进行起诉时,他总是有起诉资格的,但是,当原告抱怨一个规制机构没有对别人施加法律的要求或禁止性规定的违法行为时,起诉资格通常是难以获得的。这是由于:第一,规制受体,即企业以及作为规制受体的其别人,能够进入法院质疑规制机构的规制行为,由于当代规制型法律所影响的恰恰是它们的普通法权利,这些普通法权利大多数情况下以私人财产权的形式存在;第二,规制受益人的利益在法律上是不被认可的,这些利益被当作特权或法律恩泽加以对待,对它们的保卫能够诉诸政治经过,而不是通过法院。由于遭受普遍不满的规制受益人人数诸多,在斯卡利亚大法官看来,此种损害是应由政治部门解决的一个多数问题(amajoritarianone)。其根据在于:个人或少数群体遭遭到政治部门非法行为的损害需要得到一个非民选的和非政治性的负责的司法部门的保卫,而大多数人却不需要来自于他们自个的保卫。大多数人只要运用多数决程序就能很好的保卫自个,所以,在大多数人的权利遭受影响的情况下,多数决程序不仅能够决定法律的内容,而且还能够决定法律施行的限度。相对于上述通过政治而不是司法的手段解决规制受益人普遍不满这一进路而言,学界不少学者试图提炼规制受益人的权利类型来实现规制受益人利益的司法保卫。例如,在社会法上,有学者提出福利权的概念,并以为福利权在外延上与公共福利制度,主要是社会保障制度相关联,可能牵涉各个领域,如医疗保险、失业保险、最低社会保障制度、社会福利、养老保险、社会救助等。然而,由于福利权牵涉分权考量、民主考量、法院对公共政策的考量、福利权的不确定性以及资源有限性考量等方面的原因,福利权的可诉性成为各国争论最为剧烈的问题。在环境法上,学界关于环境权的争论已经存在多年,一般以为作为私权性的环境权是难以成立的,而作为公权性的环境权是能够存在的。这是由于环境的公共性决定了环境保卫不能通过排他的权利来实现,而只能通过履行职责来实现对环境的保卫。也就是讲,我们无法从私法上构建环境权的可诉性,只能从公法上的公共施行实现环境权的保卫。在经济法上,现有(消费者权益保卫法〕上规定的消费者权利并不是作为规制法上规制受益人所享有的权利,仍然是相对于规制受体经营者所享有的私法上的权利。作为规制受益人的竞争者,有学者通过对(反不正当竞争法〕施行以来大量案例的研究,提炼了经营者的公平竞争权。笔者以为由于(反不正当竞争法〕在本质上属于私法的十分法,其在主体构造上不具有三面性,所以经营者享有公平竞争权在理论上是可行的;而在反垄断法上,自由竞争权的提炼则是存在争议的,由于反垄断法保卫的是作为整体意义上的消费者而不是一个个详细的竞争者,竞争者能够成为规制受益人不过是反垄断法维护竞争秩序保卫消费者利益的一个副产品。可见,规制受益人由于其人数诸多所带来的政治解决途径,以及由于其利益无法进行个别化的区分而带来的权利类型提炼的争论,导致了规制受益人司法保卫的窘境。对此,学界存在不同的看法。查耶斯教授以为,普遍的损害(widespreadharm)这一事实并不必然导致政治发动:真正的问题是不可避免的利益表示出不完好。那些不主动(提起诉讼的人)是什么人最常见的是弱小的、贫困的、无组织的人?所以,规制受益人固然人数诸多,但其整体形象却是沉默的大多数。尼科尔教授指出,假如排除规制受益人的公益诉讼起诉资格,那么起诉资格理论将体制性的促成了有权者对无权者的压迫,这种偏见意味着启动司法审查的权利更容易提供应那些传统上享有最大程度的接触民主政治经过的人。事实上,尽管规制受益人的利益是一种普遍利益,但是这并不影响授予其公益诉讼起诉资格。弗莱彻教授指出,二十世纪六七十年代联邦公益诉讼的急速增长具体表现出了诉讼当事人建立与施行公益价值(通常是宪法价值)的努力,该诉讼当事人无论怎样都没有遭到所起诉的行为的个别影响,进而使其能够显着的区别于绝大多数普通民众。(二)公益诉讼起诉资格的功能将公益诉讼起诉资格授予规制受益人是由于其利益在规制经过中无法得到充分的具体表现出。规制受体一般是资财雄厚、组织良好的企业,与其不同的是,规制受益人群体通常是分散的,并且对任何一个详细的规制经过的结果都只具有非常微小的个别利益。所以,即使规制受益人作为一个整体的总体损害是宏大的,但高额的交易成本和搭便车效应极有可能阻止其组织起来影响规制政策。大量的消费者不参加消费者组织,数以百万计的纳税人不参加纳税人组织,大量的相对低收入阶层居民不参加穷人组织,甚至经常存在的大量失业者也没有组织起来的发言权。通常,规制受益人的集体沉默并非是一个严重的问题,由于我们已经预设规制主体是公共利益的代表,并且其也能够恰当的维护规制受益人的利益。然而,现实情况并非总是如此。规制国家的兴起使得规制机构成为一个自足的官僚机构,具有不同于立法、司法与执法三个部门之间分权与制衡的权利架构,其将准立法权、准司法权与执法权集于一身,规制机构享有不受行政或立法部门直接监督或控制的高度的独立和自由。除此之外,规制机构在规制经过中又普遍存在着规制俘获的问题,使得规制主体在规制决策时有可能偏袒规制受体。所以,起诉资格扩展至越来越多的利害关系人,是法院针对规制机构没有公正代表这些利益而作出的回应,也是法院进行司法审查以矫正规制机构渎职的需要。而这也正是美国着名法学家斯图尔特教授在其名着(美国行政法的重构〕中试图构建的行政法利益代表形式的核心。正如环境法上较为成熟的公益诉讼类型公民诉讼的功能所揭示的,国会已经将公民诉讼条款作为一种有效的政策工具,并且作为一个民主介入机制,该机制向担忧的公民(concernedcitizens)提供了一个矫正环境污染的手段。由此可见,公益诉讼作为规制型法律的司法矫正机制,公益诉讼起诉资格为规制受益人的法律介入提供了一个合法化机制,规制受益人从此得以在法律的舞台上主张规制中被漠视的利益。四、机关不能享有公益诉讼起诉资格通过上文的阐述,我们发现公益诉讼起诉资格不过是规制受益人得以在法院维护公共利益的一种合法化的工具,而我们国家(民事诉讼法〕则将享有公益诉讼起诉资格的主体限于法律规定的机关和有关组织,那么这两类主体能否是涵括于规制受益人这一主体范畴还有待于对公益诉讼基本属性的揭示。(一)公益诉讼的基本属性学界对公益诉讼的定义、分类与范围等范畴已经作了非常充分的研究,笔者在这里不想赘述。下文仅结合公益诉讼起诉资格来阐述公益诉讼的基本属性。第一,公益诉讼起诉资格的私人性。国内学界对于公益诉讼起诉资格的争论主要集中于起诉资格应该授予国家、社会团体还是个人,而对公益诉讼起诉资格的属性并无多少本质性的讨论。仅有极少数学者指出,公益诉讼的主体应该是不具有维护公共利益法定职责的公民和社会组织,这也是世界各国对于公益诉讼主体的普遍要求,也就是讲公益诉讼起诉资格具有民间性。并且,当代意义上公益诉讼的主要目的在于促进法律的私人执行,发挥公民社会对于法律执行和法律改革的积极作用。从这个意义上讲,离开了诉讼主体的民间性,就谈不上当代意义上的公益诉讼。对此,笔者深表赞同。由于就美国的公益诉讼而言,从20世纪70年代以来,在消费者保卫、防止采购欺诈以及遏止内幕交易方面,国会已日益依靠私人施行以实现公共目的(publicobjectives)。私人施行作为英美法上的概念,对应于我们国家法理学上法的遵守概念中的积极守法,即根据受权性法律规范积极主动地去行使自个的权利,通俗而言,就是由私人启动法律程序以行使自个的权利。而上文的规制受益人显然是私人(私人团体),所以在笔者看来,公益诉讼在本质上属于规制型法律的私人施行机制。对此,我们还能够从公益诉讼的英文词汇推导出来。通过对LexisNexis或Westlaw等主流法律数据库的检索,我们发现公益诉讼对应的英文词汇主要是publiclawlitigation或者publicaction,而不是我们想当然的pub-licinterestlitigation。这是由于,规制型法律相对于传统法律而言,其施行主体主要是,而不是法院,质言之,规制型法律主要依靠于规制主体的公共施行,而不是诉诸于法院的私人施行。对于公益诉讼起诉资格的私人性,日本着名英美法学者田中英夫与竹内昭夫在引介美国相关公益诉讼类型的时候就指出,在美国,固然原则上严格执行起诉资格(standing)的规定,但在特殊情况下则根据需要不拘泥于要件。这种较宽松的做法为私人发挥在法之实现中的作用创造了条件。它主要具体表现出在股东的代表诉讼、纳税人诉讼(taxpayerssuit)、集团诉讼以及宪法案件和行政法案件中的诉讼利益等方面。由于,从信息经济学与公共选择理论来看,与单靠规制主体揭露违法行为和规制主体垄断法律施行的体制相比,通过私人拓宽法律施行的渠道更具有效性和经济性。第二,公益诉讼功能的补充性。对于公益诉讼功能补充性的理解有待于我们对公益诉讼诉讼原理的揭示。作为一种新型的诉讼类型,公益诉讼之所以能够兴起是由于原有诉讼原理能够解释公益诉讼起诉资格的合法性问题。对此,少数学者在有意无意之中已经给出了答案:。例如,派生诉讼类似于公益诉讼,只不过后者针对的是普遍性的公共利益(PublicInterest),而派生诉讼则是针对集体利益(CollectiveInterest)的。股东等的代表诉讼,也与纳税人诉讼源于同一思想。在日本,固然我们仅仅只能看到居民诉讼和民众诉讼,但这一形式毕竟也代表着市町村或国家这一团体的构成者对作为团体的机关提起纠正违法行为之诉的权利,这一权利本身与前述的股东等的代表诉讼是同一的。派生诉讼,又称为衍生诉讼、代位诉讼,大陆法系相对应的概念是代表诉讼。股东代表诉讼的基本原理是:一旦出现董事和管理人员的行为不当,尤其是这种行为不当经常和第三人联络在一起,这种交易关系和股东并没有直接关系,与股东直接发生关系的是公司,股东就能够提起针对公司的诉讼,即以为公司的行为不当(董事和高管人员的不当管理,并且责任归属于社团)而可能遭到股权利益损失的诉讼。在这里,我们以环境法上的公民诉讼为参照进行比照。公民诉讼(citizensuit)是指法律受权公民起诉违法者(尤其是环境法)寻求禁令救济和罚金的一种诉讼。我们国家台湾地区环境立法中也引进了美国环境法上的这一制度,公私场所违背本法或依本法受权订定之相关命令而主管机关疏于执行时,受害人民或公益团体得叙明疏于执行之详细内容,以书面告知主管机关。主管机关于书面告之送达之日起六十日内仍未依法执行者,人民得以该主管机关为被告,对其怠于执行职务之行为,直接向行政法院提起诉讼,请求判令其执行。通过类比,我们发现股东代表诉讼与作为公益诉讼的公民诉讼逻辑如出一辙。股东之所以能够对公司提起代表诉讼,是由于公司的高管施行了损害公司利益的不当行为,而公司由于受制于公司高管,显然无法对其提起诉讼;公民之所以能够对规制主体提起公民诉讼,是由于规制主体的工作人员疏于或怠于履行职责而损害了公共利益,而规制主体受制于工作人员,也无法对其提起诉讼。所以,公益诉讼的诉讼原理在本质上也是一种代表诉讼。并且,股东代表诉讼制度的本质是在确立公司机关作为公司利益之当然代表之外,在特定条件下公司股东可以以成为公司利益的代表,以矫正原有代表机制可能存在的缺陷(如代表机关本身就是公司利益的损害者、公司机关内部互相串通勾结等),因而能够视为一种公司利益的补充代表机制;而公益诉讼的本质则是社会个体的辅助救济制度,也即在国家机关怠于行使救济等情况下,社会个体成员能够作为社会整体利益的代表享有诉讼权。可见,代表诉讼的存在价值在于其是一种利益代表的补充机制,源于代表诉讼的公益诉讼显然也具有这一补充功能。对此,台湾学者陈慈阳教授也指出,惟诉讼本身即具有消极性,因而公民诉讼规定仅仅是消极地防止主管机关疏于行使其职权,亦即系针对主管机关应执行并能执行,却因存心故意或过失而未执行之情形。所以,公益诉讼仅仅是一种补充性措施。综上,在各种规制法的施行中,行政手段发挥着核心作用,这是性质决定的,私人诉讼只起到补充作用。公益诉讼作为规制型法律的私人施行机制,决定了公益诉讼起诉资格的私人性;公益诉讼的代表诉讼性质则决定了其功能的补充性。一言以蔽之,公共利益的保卫首先要仰赖于规制主体的公共施行,只要在公共施行力所不逮的情况下,规制受益人才能代位规制主体提起公益诉讼。(二)检察机关在公益诉讼中的主体地位公益诉讼起诉资格是公益诉讼理论研究中最为难啃的一块骨头,同时也是学界讨论最为剧烈的领域。华而不实,最具代表的争论就是检察机关能否享有公益诉讼起诉资格。笔者将结合公益诉讼的上述基本属性对检察机关的公益诉讼主体地位进行讨论。学界较为主流的观点以为,法律应该赋予检察机关公益诉讼起诉资格。而且,尽管没有法律受权,若干地方式方法院已经开展了受理检察机关以原告身份提起环境公益诉讼的零星试验。随着检察机关享有公益诉讼起诉资格这一理论观点转化为司法实践,学者以为我们国家在法律文本上确立检察机关享有公益诉讼起诉资格的机会已经具备。这种观点的理由比拟单一,无非是检察机关是法律监督机关,是公共利益的当然代表,维护公共利益是其应有的职责。然而,反对检察机关享有公益诉讼起诉资格的理由也有很多。较具代表性的有,章志远教授以为,中西检察体制殊异,域外的经历体验无法在中国简单复制,西方国家检察机关代表提起公益诉讼的做法在我们国家难以推行。吕忠梅教授以为,由于我们国家宪法和法律规定的环境公共利益代表不是检察机关,环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符合,检察机关不具备提起环境公益诉讼的专业知识与能力,所以检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。黄金荣博士以为,基于保卫公共利益的需要,法律受权某些国家机关(检察机关)拥有提出某些类型的诉讼(如刑事诉讼)。在这种情况下,这些机关提出这些诉讼既是它们的权利,也是它们的义务。国家机关基于法定职权提出的诉讼具有公益性是天经地义的,并且这种诉讼古已有之。上述观点无疑都是具有一定启发意义的。但是,笔者以为,检察机关之所以不能享有公益诉讼起诉资格,是由于公益诉讼起诉资格的私人性所致。在这里,需要加以十分讲明的是,检察机关不能享有公益诉讼起诉资格并不表示清楚检察机关或其他国家机关不能在牵涉公共利益的案件中享有起诉资格。众所周知,检察机关提起刑事诉讼显然是牵涉公共利益的,美国司法部代表国家提起反垄断诉讼同样是如此。我们之所以不将刑事诉讼与反垄断诉讼称为公益诉讼,是由于公益诉讼功能的补充性所致。检察机关提起刑事诉讼与美国司法部提起反垄断诉讼都是相关法律主要的而不是补充性的施行方式,更何况,检察机关与司法部本身就是公共利益的代表,而不需要像规制受益人在特定情况下才能代位实现公共利益。事实上,即使赋予检察机关公益诉讼起诉资格,检察机关也难以堪当此任。在比利时、法国、意大利等国家,检察官被赋予在牵涉公共秩序或公共利益的民事案件中起诉或介入的一般性权利,然而,人们广泛成认的事实是:检察官太少运用其广泛的权利,以致不能有效保卫新兴的超个人利益,诸如少数族裔、政治和宗教少数派的基本自由,自然资源的保卫,以及消费者权利。华而不实的原因在于:公益诉讼存在的目的是为了改善规制机构公共施行不力的状况,假如由检察机关提起公益诉讼也将同样面临规制机构所碰到的规制俘获或权利寻租问题;由私人享有公益诉讼起诉资格则不一样,由于他们能够比垄断的规制主体或检察机关更早的发现违法行为,却比它们更难以被收买。所以,仅仅授予私人公益诉讼起诉资格是符合司法经济与行政经济的。五、检讨与理想起诉资格是一个初步的管辖权要件(jurisdictionalrequirement),它的构成具有高度的概括性并且适用于整个法律领域。在私法以及以私法为蓝本的公法中,相关法律主体享有起诉资格似乎是不证自明的;然而在公私兼备的规制型法律中,谁享有公益诉讼起诉资格已然成为了一个问题。在当今话语即权利的时代,谁享有了公益诉讼起诉资格,谁的利益诉求就有了合法化的表示出、传递与实现机制。(民事诉讼法〕将享有公益诉讼起诉资格的主体限于法律规定的机关和有关组织,相应的,(消费者权益保卫法〕与(环境保卫法〕则将享有公益诉讼起诉资格的主体限于消费者协会与经过层层条件所限制的社会组织,这一修法的背后则是屡