城镇化与农业发展的互动机理及其立法启示

城镇化与农业发展的互动机理及其立法启示城镇化与农业开展的互动机理及其立法启示

中图分类号：F32文献标识码：ADOI：10.13411/jki.sxsx.2022.04.020

一、城镇化推进对农业产业的现代化牵引

〔一〕城镇化背景下食品消费结构的现代化对农业产业结构调整的吸引力

现代意义上的城镇化或曰“人的城镇化〞意味着城市居住人口在数量和生活质量上的双重提升，而生活质量提升与否的首要标志无疑是食品根本消费结构的现代化，经济学上往往以所谓“恩格尔系数〞衡量之。生活质量愈优越，粮食与畜禽产品的消费数量之比那么应愈低，“人们开始更多地消费肉、蛋、禽、奶等高端食品〞。[1]食品根本消费结构的优化经由市场供求关系传导至农业经营者处，农业经营者在市场理性的指导之下，根据粮食与非粮产品的价格差，主动调整自己的种养殖行为。普遍的调整最终形成传统农业产业结构的基本性变迁，其结果那么是适应城镇化需求的现代农业产业模式的成型。表现为产业结构调整吸引力的牵引作用可以说是城镇化对农业产业开展的基本推动力，下述的其他各项牵引作用都源于此吸引力。

〔二〕城镇化对农业现代化的市场开拓力

市场开拓力表现有二：一是对现代农业所产农产品消费群体的形塑力；二是对各消费群体购置能力的强化力。形象而言，即城镇化“为农副产品和现代农业开展提供了更为广大的市场空间和强劲的市场需求〞，同时也“为粮食及农产品的商品化和大量工业原料等提供了庞大的消费群体与强大的市场撑持〞。[2]市场开拓力的充沛发挥有赖于城镇居住人口与其收入水平持续稳定的增加，有开展潜力且能充沛容纳城市劳动力的相关产业是实现“双增加〞的前提和根底。

〔三〕城镇化对农业现代化的物质保障力

健康的城镇化往往是与工业化相适应的。工业发明出的先进装备、机械及其他农业生产资料通过汇集于城市的工农业产品市场进行交换，农业现代化所需要的相关装备、机械等物质资料因此得以获取，表现为“机械化、电气化、化学化、集约化、规模化、设施化、信息化、水利化、工厂化、生物化以及产业结构优化升级与跨越式开展〞[2]的农业现代化亦因此得以实现。物质保障力的充沛发挥取决于工农业产品市场的发育程度以及合理的工农业产品价格形成机制。

〔四〕城镇化对农业现代化的科技创新力

农业现代化的核心动力其实就是科技创新力，适合国情与农情的科技成果对于农业现代化而言至关重要，但相关科技成果的产生与最终转化却离不开城镇化的深入推进。因为只有以满足城镇化需求为目的的农产品市场释放出的供求信号，才是催生相关农业科技成果的原动力；只有与城镇化推进相辅相成的工业化，才能为农业科技成果的产出提供物质根底；只有依托城市成型并运作的科技与信息市场，才能为农业科技成果提供可持续的转化机制。科技创新力的充沛发挥市场机制固然重要，但鉴于农业科技成果在转化过程当中所固有的正外部性，国家相关促导性措施也是必需的。

〔五〕城镇化对新型农业经营理念和方式的培育力

新型农业经营理念区别于传统的自给自足的生产理念，其核心是市场化和商品化。详言之，农业生产决策以农产品市场所释放的价格信号为依据，生产的农产品与其它商品在属性上无异，生产所需的各项物化与非物化本钱主要经由市场获取，衡量经营效果的基本办法是本钱收益法。新型经营理念指导下的企业化经营模式那么被称为新型农业经营方式。城镇化对新型农业经营理念和方式的培育力主要表现在两点上：一是工业开展理念〔生产的组织化、社会化、规模化、集约化、专业化、规范化、可控性，经营的市场化、商业化、信息化，产品的商品化和国际化〕籍由城镇化的广泛辐射力，“冲击渗透〞进农业生产经营活动，并对现代农业开展注入了新的生机与活力；二是汇集于城市的各类原料与产品市场，将其运作原理借由交换机制，“输入〞到对市场产生重大依赖的商品化农业生产经营活动之中。新型农业经营理念与方式往往被主流经济学家以及政府决策者们看作农业现代化的基本出路和方向，一系列农政规制措施据之出台，但其中所蕴含的显性与隐性忧患也已经引起相关学者的关注。

二、农业开展对城镇化深入推进的兜底性保障

〔一〕城镇化深入推进所必需的粮食需求需要农业开展来保障

城镇化深入推进意味着聚居于城市并从事非农产业的人口势必激增，这些人生存所需的口粮无疑将是刚性需求。“按59%和65%的城镇化率计算，预测2022年和2030年城镇人口分别约为8.44亿和9.75亿〞“按城市居民粮食消费高于农村居民22.34公斤每年计算，预测中国粮食需求2022年和2030年将分别增加24.76亿公斤和46.01亿公斤〞。[3]另外，如前所述，城镇化生活模式下对畜禽产品需求的增加，其实也间接增加了对粮食的需求，因为这些产品“要消费更多的饲料粮〞。

城市人口对口粮以及饲料粮的双重需求对城镇化的深入推进而言意义重大。口粮之所以是刚性需求，源于其为城市人口生存之必需，假设无法满足，社会动乱势必不可防止，城镇化也将因失却社会承受根底而归于失败。饲料粮虽不如口粮那样关涉生存根底，但却在很大程度上标志着城镇化的推进层次。高水平的城镇化不仅需要保障城市居住人口的根底性生存需求，更应提升他们的生活质量，畜禽产品消费量的增加那么是表征生活质量提升的通用指标。除了城市人口而外，农村人口也有对口粮和饲料粮的需要，而且其所需两类粮食的性质〔生存刚性所需与表征高水平生活〕与城市人口相较根本无异，但在需求满足方式上却有特殊性。与不具备农业生产物质与技术〔巧〕条件的城镇人口不同，农村人口中的大多数不但据有生产粮食的土地与农具等必需条件，而且正致力于粮食生产，即使有局部人转而生产非粮作物，也根本具备及时转产粮食的潜在可能与条件。因此，可以说：农村人口在粮食获取上具有更多的选择性和更强的自主能力。城市人口那么不同，他们除市场而外，鲜有其他粮食获取的可能性，对市场的高度依赖也将大大降低其自主满足粮食需求的能力。

在理论上，国际贸易是满足城镇化深入推进所需粮食的可选途径，但假设结合国情，从可持续性及可控性上考虑，大力开展农业生产应当成为首选且主要的途径。更为重要的是：农业生产尤其是粮食生产不仅仅是为了满足城镇化对粮食产品的需求，还承载着农业劳动力安置、农村社会秩序重构、传统文化传承、生态爱护与修复、国民经济健康开展等多重功能。

〔二〕现行农业经营方式能最大程度地容纳城镇化深入推进过程中所“摆甩〞出来的进城农业残余人员

几十年来，大量农业残余劳动力进城为城镇化的顺利开启提供了充足且便宜的劳动力资源，但随着国家整体产业结构的升级和自主创新能力的提升，工业化和城镇化对所需劳动力的素质有了更高的要求，先期进城的许多农村残余劳动力因为年龄、技能或知识结构等方面的劣势必然不再适应城镇化所需，面临被“摆甩出城〞的风险。另外，城镇化与工业化一样，其开展阶段绝不可能是一帆风顺的，当一国经济、政治乃至国际环境发生重大不利性变化时，城市就业时机将缩减，进城农村残余人员被“摆甩出城〞的风险亦因此而存在。

进城农村残余人员所面临的两种“摆甩〞风险一旦显化，如何安置、容纳他们将成为城镇化深入推进过程中必须要重点关注的问题，因为这将在基本上决定城镇化的成败。如果安置、容纳机制缺失，进城农民既回不去农村，又在城市无可作为，那么势必沦为无产者，数以亿计的无产者汇集起来，生存与尊严压力所催生出来的极强的革命破坏力必会将城镇化的大多数成果毁弃殆尽。这绝不是危言耸听，巴西的畸形城镇化教训已经表明了这一点。

“为什么中国改革开放可以动而不乱，原因很简单，就是中国在高速变动的同时，保持了一个相对稳定的农村〞，[4]“进城农民工实际上是依托农村来完成劳动力再生产，并因为有一个稳定的农村的家，而可以安心务工，而可以找到归属感，而可以进退自如〞。“在高速开展过程中，中国保持了重心向下的农村大头的稳定，而可以使整个高速开展的经济保持稳定。中国农村实际上成为了中国现代化的稳定器和蓄水池〞。激发“稳定器〞和“蓄水池〞功能的其实是现行的建基于集体所有权之上的家庭承包制。家庭营农本身就具有较强的劳动力容纳力，集体所有权在很大程度上强化或者说放大了此一容纳力，因为：〔1〕农民集体所有权基于其保证集体成员根本生存权的创设与存续目的，在权能设置上蕴含着因应不同情形调整人地矛盾之机制，集体所有权主体有根据实际需要动员这一机制的激动和潜力；〔2〕家庭营农所必需的公共或准公共物品性质的相关根底设施和效劳，因内化为集体所有权的权能而由集体组织无偿供应，家庭营农的能力因此得以强化。

三、城镇化对农业开展所需各项资源的汲取

〔一〕城镇化对优质农业劳动力的吸引

所谓优质劳动力，一般认为是具有年龄和知识优势的农业从业人员。年龄优势是指年纪轻、身体好，知识优势那么是指接受过根底性国民教育，具备接受新知识的能力和兴趣。优质农业劳动力是推进农业产业现代化的最为基本的动力和因素，这一点舒尔茨已有明论。当优质农业劳动力成为城镇化和农业竞相争夺的稀缺资源时，何者取胜那么取决于各自本身所蕴含的吸引力。

相对于农业而言，城镇化对优质农业劳动力的较强吸引力主要表现为三点：〔1〕城市生活的丰盛多彩和充斥机遇很大程度上迎合了年轻人实现幻想的雄心和挑战心态；〔2〕在一般人的观念中，城市文明和生活方式往往代表着“先进文化〞，而乡村文明及其生活方式那么代表的是“落后文化〞，有理想、有知识的年轻人当然会去趋附“先进文化〞；〔3〕在收入水平上，城市打工所得要高于营农收入，高素质劳动力的打工收入将会更高，理性驱使优质劳动力舍农而入城。还需特别注意的是：当国家将城镇化列为根本国策后，必将在制度安顿等方面大力扶持、激励甚至于促进农村劳动力入城，这又进一步强化了城镇化对优质农业劳动力的汲取力，本已趋于弱势的营农吸引力亦将因此更为弱化。有学者将城镇化的这一吸引机制形象的细化为“两次筛选〞：第一次筛选源于工农收入的巨大差距，较高的非农收入将“有经济实力，有相当知识水平，体魄健壮，头脑灵活，适用性和竞争力强的劳动者挑选出来吸收进大中城市的非农产业〞；第二次筛选那么表现为“未进入大中城市的强劳力和略有经济实力、略有文化技术、一般体魄的半强劳力会被再次选拔出来，进入城镇中的非农产业〞。[5]

一般认为，城镇化对优质农业劳动力的吸引会产生两个方面的负面后果：一是“农村较高素质劳动力向城镇单向供应，而真正的农业劳动者很难分享现代城镇的文明成果〞；[6]二是“在农村从事农业生产的农民主要为老人和局部青壮年女性〞，[3]粮食生产因此“不具有可持续性，粮食平安面临严峻挑战〞。[7]

上述吸引机理对相关制度的型塑与评价将产生三点启示意义：〔1〕城镇化这一大趋势假设无可置疑，那么其优于营农的吸引力当具规律性，人为阻止非但不可能而且不明智；〔2〕“老人、妇女〞等所谓“劣质劳动力〞营农的现象将长期存在，国家应当正视这一现象，并应通过促导措施尽力提升这些“劣质劳动力〞的营农兴趣与能力；〔3〕国家假设在农村劳动力进城方面设置扶持、激励甚至促进措施，那么必与针对“劣质劳动力〞的促导措施产生效果上的相互消解作用，假设前者的力度大于后者，“劣质劳动力〞弃农进城的积极性将增强，营农主体的力量因此将更弱，而假设后者的力度大于前者，“优质劳动力〞离城返农的积极性将被激发，城镇化的开展因此而受影响，如何权衡，需要慎之重之。〔二〕城镇化对农业生产所需自然资源的挤占

一般认为：耕地和水是农业生产所需自然资源当中最大量也最容易被城镇化挤占的资源类型。“挤占〞表现为总量有限的耕地和水资源在市场机制的作用之下，由农业生产领域单向流入城市建设与运营领域，农业生产因此而受影响的现象。引发挤占效应的动力有二：一为土地与水资源的稀缺性；二为相较于农业生产，两种资源在城市建设、运营领域产生生的十分可观的级差收益。第二点是基本动力，而催其产生的动因亦可归结为两点：一是农业与二、三产业相比收益低下；二是耕地和水资源在农业生产与城市建设运营两大领域中实现市场价值的方式存在重大区别：在前一领域，两种资源作为农产品的生产资料，其价值只能融入农产品价值之中，并通过农产品在市场上“那惊险的一跃〞来最终实现，而在后一领域，两种资源可直接作为城镇化的要素，独自在土地市场和水权市场上实现自己的价值。

对耕地和水资源的挤占程度在一定意义上取决于城镇化的开展理念和路径。“纵观全球工业化、城镇化进程，纵使是资源节约集约化利用程度较高的西方兴旺国家，工业化和城镇化的快速推进也同样带来或曾经带来对农业自然资源不同程度的挤占与破坏以致农村的萧条与崩溃〞，[2]然而“大规模、非理性、粗放式的工业化和城镇化对农业自然资源的掠夺性与破坏性显得更为突出或严重〞。除了耕地与水这两种最重要的自然资源而外，野生动植物资源、种子资源等农业自然资源在城镇化推进过程中也正在或即将被挤占，挤占的根源性机理根本同于耕地与水。

鉴于农业在社会、经济领域中的极端重要性，对农业生产各类自然资源的挤占不容国家放任之，但国家干涉的范围及深入程度又受制于挤占现象所据以产生的规律――城镇化本身与上述引发挤占效应动力的双重客观性，因此理性的国家就必须针对诸资源在城镇化推进与农业生产二者所需之间找寻到准确的平衡点，并以之型塑合理的干涉措施。城镇化开展理念和路径的择取就是国家找寻平衡点的实践典型，根据国情、开展趋势及规律性要求，选择了集约与可持续开展模式的国家一般被认为是找准了平衡点的。反之，罔顾国情和规律，一味贪大求快的粗放式城镇化模式那么被认为是并未找准平衡点，农村极端萧条、国民食品供给严重缺乏、城市与农村内部贫富差距的极端化与普遍化、社会关系的失序等都被将是此种模式所致之恶果。

〔三〕城镇化对农业生态环境的毁损

良好的生态环境是农业可持续开展以及农产品质量保障的前提和根底。城镇化的推进对农业生态环境的毁损主要表现在两个方面：〔1〕城市生活模式的遍及必将产生大量为环境一时所无法容纳的废弃物，这些废弃物的集聚及其负环境效应的衍生会对生态环境造成严重损害，损害效果必将传导至农业生态环境领域。〔2〕适应于城市生活的现代食品工业对化工与石油产品的依赖产生了大量危害生态环境的副产品。据统计，2022年，全国农业化学投入品生产与使用量大幅增加，其中化肥施用量达5404.4万吨，化学农药使用量达167.2万吨，农用塑料膜使用量超过200万吨，受化学农药污染的耕地达1300-1600万平方米，1333万平方米农田受到塑料残膜污染。[8]

城镇化对农业生态环境的毁损主要源于两点：〔1〕在市场机制作用下，城市生产、生活所产生的环境负外部性因无法自然内化而“流入〞农业生产领域，农业因此负担了本不应由其承当的社会本钱。促使环境负外部性流入农业生产中的动力是农产品较低的比拟收益以及传统生产模式遭受到的产业化农业生产模式的冲击力。详言之，农产品相对于工业品的较低收益促使农业生产者离农进城，当其生活来源不再依赖于农业生产转而依赖于非农产业时，农业生产环境的恶化与否对他们而言将不再如以往那样重要。环境友好型精耕细作式家庭农业生产模式在石油与机械农业的巨大冲击之下呈现出萎缩态势，亲环境型农作方式被大幅压缩甚至于废弃，优质环境因此将不再成为农业生产所优先考虑的因素；〔2〕以城市为中心的二元化经济社会开展策略进一步放大了流入农业领域的环境负外部性。具体而言，当一国将政绩评价的重点置于可物化的城市扩张效果上时，各级政府势必没有动力去关注农业生态环境的恶化问题。相反，将农业变成为城市开展所生环境本钱的当然承受者，将无可防止地成为执政中“只可意会不可言传〞的“潜规那么〞。

毁损农业生态环境是城镇化推进过程当中毫无疑问的“负产品〞，对其进行预防和矫正将伴随城镇化的全过程，关键在于堵住城市生产、生活环境负外部性流入农业领域的通道，社会本钱的内在化是基本指导思想，内在化的方式和办法较多，既有税费征收、公法管制，也有市场交易伎俩，具体如何采取，取决于国情与农情。

四、市场机制对城镇化和农业开展的不同作用与农业的二元分化

从以上的相关论述中不难看出，正是市场机制的作用催生了城镇化推进的原动力，也正是市场机制的作用使得城镇化演化为汲取农业开展资源、恶化农业生产条件的过程。城镇化因市场机制而生，并随市场机制的运作而壮大。可以说，城镇化与市场机制之间具有本质上的亲和力。

农业与市场机制之间并无如城镇化那样的本质亲和力，这集中体现在市场机制对农业开展模式的作用效果之上。农业开展模式在市场机制的作用之下，呈现出二元分化趋势：〔1〕在现代化的牵引力作用之下，农业内较为优质的资源向集约化、商品化的生产领域集中，并依据市场作用的机理重组形成农业产业化〔现代化〕开展模式；〔2〕经历了城镇化和农业现代化双重抽取之后的传统农业开展模式，因在资源配置方式、生产经营的理念与组织形式等方面均不合于市场机制，而日趋式微。第一元的农业开展模式，因其牵引力所据以发挥作用的源泉是城镇化，即城镇化所催生的农产品需求结构变动引致了农业现代化，也决定了农业现代化的开展方向和着力点，所以与市场机制之间具有同质于城镇化的亲和力。

在城镇化深入推进的大背景之下，农业内之所以存留有与市场机制不相合乎的第二元开展模式，农业独特的产业“基因〞应当说是根源性因素之一。农业作为人类历史上首个产业，以满足根本口腹之欲以及经由自主性劳动实现人格尊严为内涵的生存需求是其产生之源。这两大需求一直蕴含在农业的各个开展阶段而从未被基本舍弃过，只不过在不同的社会经济条件下有不同的表现形式而已。纯正盈利性的市场逻辑从未真正融入农业的产业“基因〞中。以商品化和市场化为内容的产业化是否已经改造了农业的产业“基因〞，抑或农业产业“基因〞在市场化大潮中是否已经发生“突变〞，似乎还未有明证。对城镇化深入推进所催生的农业二元开展模式是应当赞成还是反对，对不合于市场运作机制且已日渐衰微的第二元开展模式是舍是留，对第一元开展模式一味激励是否有重大隐患等问题如何解答，基本上取决于两种模式对国家的重要性，各模式内涵利益的辨析、提炼及其价值判断是前提和根底。

五、城镇化立法应有的两个面相

城镇化立法是指以推进城镇化的健康开展为目的，调整城镇化推进可能波及到的各类社会关系，备置了必需的各类公私法调整伎俩的成体系的法律标准的总称。在法治理念之下，城镇化立法应当成为推进城镇化全面、可持续开展的最重要伎俩，原因有二：〔1〕城镇化作为现阶段引致社会、经济、文化结构发生重大变迁的最主要动力，其深入推进必然会引发范围极广的各类公私利益之间的纠缠乃至冲突，法律基于其特质，将成为协调相关利益冲突、重塑相关利益内涵的不二工具；〔2〕推进城镇化一旦被设定为国家在相当时期内的开展战略，财政转移支付以及公法管制等措施必将被大量创设和运用，公共财政的宪政内涵以及私权相对于公权的优位原理将使法律成为保证相关措施合宪性的唯一载体。

合乎国情的城镇化立法到底应当包含哪些制度内容，理论上尚无定论。根据前述机理，笔者认为，城镇化立法起码应当包含两大类制度：一类是城镇化促导立法，另一类那么应当是城镇化负面效应预防或消解立法，二者相辅相成、缺一不可，共同构成城镇化健康推进的“两翼〞。

城镇化促导立法以促进、引导城镇化全面开展所需各类根底性条件的供应或备置为目的和内容。产业、人口、市场、根底设施与公共效劳是城市形成并运行的四类必需型根底。在“人的城镇化〞这一新型理念之下，四类必需型根底中人口将成为核心，“对人的尊严性关心〞与“人格的充沛开展〞分别构成其内涵的最小和最大边界，其他三类必需型根底的备置那么应当围绕“人口〞的新内涵进行。基于此，城市人口生存与开展促进立法、劳动和技术密集型产业型塑与扶持立法、生产与生活资料市场形成促进立法、城市根底设施与公共效劳保障立法等理应成为城镇化促导立法的核心制度。其中，城市人口生存与开展促进立法可以说是其他三类立法的上位法，三部立法在基本上都是为了实现它而被塑造出来的。产业立法之所以以劳动和技术密集型产业为型塑和扶持对象，就是为了向不同素质的城市人口提供各自所需的生存和开展条件。市场立法、公共设施与效劳立法所促进和保障的也都是城市人口得以生存并自立的物化与非物化根底。

鉴于国情，城市人口包含两大局部：一是农村转移人口，二为城市固有人口。前者在现阶段因是城镇化推进的主要劳动力来源，所以农村人口转移促进制度应成为当下城市人口生存与开展促进立法的组成局部。但需注意：此类制度仅具有暂时性，当农村人口转移的社会与经济条件不再具备时，其历史使命即告完成，农村转移人口自立于城市的相关保障制度那么应取而代之。

城镇化负面效应预防或消解立法以防治城镇化推进过程当中所生各类不利效果为目的和内容。要探讨城镇化负面效应预