%20公共政策评价与监控

第八章公共政策评估与监控学习目标通过本章学习，你应该能够：1、理解政策评估的含义、类型。2、知道政策评估的过程、模式、方法。3、了解影响政策评估的一些基本因素。4、知道政策监控的含义和机制。5、了解政策监控的基本方法。政策评估和监控是政策过程的一个重要组成部分，贯穿与政策过程的始终，制约着政策的制定、执行和调整过程功能的发挥，影响政策结果的形成。政策监控是一种特殊形式的政策评估，可以说是建立在评估基础上的权力行使。下述案例说明政策评估工作的重要意义。布什政府颁发国家航天政策评估总统令美国依靠国防、情报、民用与商业航天能力来保卫国家安全，提高经济竞争能力。国家航天政策的最近一次修改是在1996年。此后，国内外的发展已经极大地改变了美国航天能力所面对的机遇、挑战和威胁。为了对新型环境作出应对，布什政府2002年6月28日以总统令形式发起对国家航天政策的阶段性评估，发布了旨在对国家航天政策进行评估、甚至彻底修改的《国家安全总统令》。《国家安全总统令》指示，由国家安全委员会、科技政策办公室等部门组成一个跨部门委员会，该委员会要对现有国家航天政策进行评估，评估工作由国家安全委员会领导。评估的领域有以下三个:美国遥感政策、美国航天运输政策、对与航天有关的现有国家政策条文提出"修改、巩固或删除"建议。评估工作定于2003年2月底以前完成。转摘自宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，第405页第一节政策评估概述一、政策评估的含义简而言之，政策评估就是了解公共政策的结果。政策评估有两个明显的任务，一是通过描述政策的影响来确定它的结果;另一个任务是根据系列的标准或者价值准则来判断一个政策是成功还是失败。罗伯特•哈维曼（RobertHaveman）认为政策评估研究的中心原则就是它关注公共部门的活动以及对社会的影响。1安德森：“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策评价。作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。”2依这种看法，政策评估的目的是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果，该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题，以及该效果的取得是政策本身的作用还是政策以外其它因素所导致的等等。那格尔认为，政策评价“主要关心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否对政策有用，而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动”。3在这里，政策评估被看作一种分析的过程，评估者通过搜集相关信息，运用定性与定量分析方法和技术，对各政策方案进行分析，确定各种方案的现实可行性及优缺点，以供决策者参考。林水波、张世贤：政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用。”4在他们看来，政策评估不仅是对政策方案的评估，而且包括对执行情况和政策结果的评估。政策评估被看作是一种着眼于整个公共政策全过程的广博的收集资料、论证评价的过程。朱志宏：“就一项公共政策而言，发现误差、修正误差就是政策评估，换言之，政策评估的工作就是发现并修正政策的误差。”5按照朱志宏等人的观点，公共政策过程是未来取向的，评估者凭借自己已具备的知识和经验，对公共政策全程跟踪观察，发现问题并随时纠正。在某种程度上，类似于引领航行的导航员。可见，学者们对于政策评估概念的界定见仁见智，归纳起来主要有五种观点：（1）政策1［美］詹姆斯・P•莱斯特小约瑟夫•司图尔特《公共政策导论》（英文版）中国人民大学出版社，2004：126页2［美］詹姆斯・E•安德森.公共决策.北京：华夏出版社，1990:183页.3［美］S・S•那格尔.政策研究百科全书.北京：634-635页.4林水波张世贤.公共政策.台北：五南图书出版公司，1988:499页.5朱志宏.公共政策.台北：三民书局股份有限公司，1995：299页.评估的着眼点应是政策效果；（2）政策评估主要是对政策方案的评估，属于政策评估中预测评估的范畴；（3）政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估；（4）政策评估就是发现误差，修正误差。（5）政策评估是广义政策执行过程中的一个阶段。这些定义各有千秋，但我们更倾向于将政策评估主要看作是对政策结果的评估。政策结果有两类：一是政策的产出，二是政策影响。所以公共政策评估就是评估主体依据一定的标准和程序，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果是否达到预期目标的活动，并以此作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。政策评估作为对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程这一有机链条中的重要一环。政策评估对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意义深远政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径；政策评估是决定政策去向的重要依据；政策评估是合理配置资源的有效手段；政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。二、政策评估的类型随着政府活动的日益复杂化和影响的深广化，政策评估也日益呈现出多样化的特点。国内外学者依据不同的标准，从不同的角度对政策评估进行了分类。宾汉姆（Bingham）和菲尔宾戈（Felbinger）把政策评估分为四类：6（1）过程评估，主要关注政策被传递的手段或者项目被执行的方式。这种评价主要评价项目活动的效果和公众对服务的满意度。一般这些评价试图揭露执行管理中的问题。过程评价一般问这样一些问题：契约规定的职责被完成了吗？这个服务怎么才能做得更有效？（2）效果评估：这种评估是与特定政策的最终结果相联系的。主要关注一个项目或者政策的目标是否实现。也就是项目或者政策对目标群体产生了预期的结果了吗？这种评价比执行评价产生更早。此外有些效果评价也关注成本和效益，它与如此的一些问题相联系如，该项目的效益如何？假如没有这些项目目标群体会出现什么样的情况？大部分评价项目是这一类。（3）政策评价。这类评价是与政策或者项目对所要解决的基本的问题相联系的。也就是作为一个政策或者项目的结果，这类问题被减少了吗？6转引自［美］詹姆斯•P•莱斯特小约瑟夫•司图尔特《公共政策导论》（英文版）中国人民大学出版社，2004：128—129页(4)综合评估(metaevaluation)或者次级评估。这类评估是对评估研究结果的综合。他们在文献的结果、测量或者是趋势中寻找共同点。综合评估类似于文献回顾，他们积累大量的评估结果和材料，试图从中发现共同的模式或者规律。台湾学者林水波、张世贤则把政策评估分为四类：第一类是政策执行评估，包括内容摘要、政策的背景环境、原定政策主要特征总述、执行评价描述、总结与考虑；第二类是影响评估；第三类是经济效率分析；第四类是推测评估。政策评估从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估。非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评价。正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。从评估机构的地位看，可分为内部评估和外部评估。内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外部评估各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取长补短。从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估。事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容包含三方面：对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估，对政策效果进行评估。执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估，就是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行。事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。从评估的对象的多少来看，可分为单一政策评估和综合政策评估。单一政策评估是指评估者只对某一项政策所进行的评估。由于仅就某一项政策进行评估，因此在时间上和精力上都使评估者能够较深人地对该项政策的产出和影响进行详细的评估。但不足之处是仅就某项政策进行产出和影响评估，有时会把先于或于该项政策同时执行的其他政策的产出和影响也归于该项政策。复合政策评估是对一项以上的政策同时进行的评估。每一项政策都有其特定的性质，而且，各项政策之间有密切的联系。因此，将一项以上的政策综合起来进行评估，能够考察政策的整体性效果，反映政府综合处理公共事务的能力。复合政策评估的不足是每项政策产出量的计算较难，不能完整地反映每项政策本身的特点。三、政策评估的标准宁骚教授认为，评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标和准则。这些指标或准则，首先，必须建立在现实确实存在的、特定的、并需要在现阶段采取有效措施加以解决的评估问题之上。特定问题的确定依赖于两方面的条件：一是的评估问题必须是合适的，切合实际的；二是评估问题必须是有解的，即在现实条件下能够采取有效措施得以解决的。如果是无解，或现阶段无法求解的同题，评估就会成为徒劳之举。评估标准的选定，一方面与评估主体所持的价值观有密切的关系，另一方面须符合一定的技术条件，客观反映现实社会对政策的要求。政策评估既是一个事实判断和技术判断的过程，又是一个价值判断的过程，价值判断以事实判断和技术条件为基础。因此，政策评估是建立在事实标准、技术标准和价值标准基础之上的一项活动。1、政策评估的事实标准。事实标准是能够用数量值、比率关系、统计结果等手段来反映事物过去、现在和将来的存在状况。它常常回答这样一些问题：执行该项政策影响到多少人？能使多少人在这项政策中获得利益或者失去利益？这项政策需要投入多少财力、物力和人力？最终会持续多长时间等。事实标准要尽可能具有可测量的客观指标。在政策评估活动中，通过事实标准来体现公共政策在运行过程中到底在客观实际上对政府和社会施加了什么影响或产生了什么作用。政策评估中的事实标准主要包括以下内容：政策效率。即政策的产出与投入之间的比例关系。效率标准的重点在于一项政策是否以最少的投入获得最有效的产出，“较好、较快、较节约的方法来执行政策，而不在于以较好的途径来完成政策目标。政策效率高低可以细化为三对关系：第一，投入与成本的关系。假如投入（如购买办公设备）高于市场价或过量投入，就显得不经济；第二，行政开支与业务开支的关系。对政策运行过程来说，直接用于服务对象开支的为业务开支，管理机构和人员自身的开支是行政开支。一般而言，行政开支过大，业务开支过小，是效率低下的一种表现形式；第三，人均开支和单位成本的关系。某项政策实施时占所在辖区居民人均开支过大，表示纳税人所承担的费用越多，单位成本过高，效率就低。政策效益。政策效益是政策目标得以实现的程度。政策效益通过比较政策运行时的实际结果与预期结果，对预期目标实现程度进行分析。政策效益评估的重点在于是否达到了政策预期目标。在进行政策效益评估时，应充分考虑各种主客观的因素，突出政策预期目标的合理性与可行性，考察政策预期目标满足人们有效需求的程度，包括预期被满足的人数与实际被满足的人数，预期解决政策问题与实际解决问题的深度和广度。鉴于政策达到目标的程度与人们的主观感受和认识有密切的关系，所以，效益标准在运用过程中，应考虑到主观因素对效益标准的影响，坚持实事求是的原则，尽量保证评估的客观性。政策影响。政策影响是指政策产出所引起的人们在行为和态度方而的实际变化。在分析政策影响时，应注意到人们的行为和态度的变化有些是直接的，有些是间接的，有些是近期的，有些是中长期的，各有不同。通过政策影响评估，分析政策运行后社会发展总体状况的变动，结合实际情况，衡量政府给社会带来的影响或造成的后果。在进行政策影响的评什时，既要兼顾到某一项单一性政策与整体性政策之间的关系，又要考虑到正负影响的关系。在经济建设活动中应避免过度重视经济影响，而忽视社会影响和政治影响的行为，充分考虑到不同政策影响的类别。政策回应性。政策对公众需求的满足程度。政策回应性的重点不在于政策的制定和执行的形式方面，而在于政策的具体内容的实际效果。当然，政策回应程度不能简单地等同于人们需求、价值与机会对政府系统输入程度与政府系统输出程度之间的对应性。不同的公众在同一时期的需求是不同的，而且公众的需求也是随时间和条件而变化的。因此需要政府加以比较，选择最需要最紧迫的问题作为回应的对象。对某一类公民而言，在某一项政策上政府可能没有良好的回应性，但从其他政策或总的政策方面看，政府已经考虑到了它的回应性，那就表明政策的回应程度还是高的。因此，回应性既要考虑到单一性政策的回应性，也应更多地考虑到复合性政策的回应性，而且应将复合性政策回应性作为衡量政策回应充分性的一个重要标准来强调。2、政策评估的技术标准。技术标准是以技术手段、技术规范和技术工具为手段来服务整个政策评估活动，使评估活动建立在科学、客观与可信的基础之上。它常常回答这样一些问题：数量值和比率关系是用什么样的方法收集和得出来的?是用访问座淡方法，还是用概率统计方法、科学预测方法、线性规划技术、系统方法等来获取和处理信息的？得到这些信息后，又是用什么样的方法来分析的?相关变量是什么关系？实际生活中，同样的事实标准，会在不同的技术标准衡量下产生不同的政策评估结果。因此，需要通过技术标准的适用性比较，根据政策评估问题的实际情况，选择合适的技术标准，以便真实全面地反映评估对象的实际状况。技术标准的主要内容包括：多样化。随着现代科学技术的发展，公共政策计估活动中不仅大量采用社会科学技术，如民意测验等，而且还经常使用现代自然科学技术，如自动化技术、信息技术等，这样，政策评估主体应使评估标准技术多样化，有较多的选择。系统化。一项政策或多项政策评估时，有时采用一种技术方法，有时采用多种方法。这就容易出现多种技术方法之间关联配套的问题，政策评估主体应把技术方法视作一个有机的、动态的整体，使之系统化。数量化。现代数学的发展，尤其是电子计算机的应用，使政策评估技术方法从单纯的定性方法与定量方法的使用逐渐向以定量方法为主，定性定量相结合方法的方向转变，使政策评估活动的指标与判断常常由数值来表示。3、政策评估的价值标准。价值标准反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史与现实、伦理与文化、社会和经济价值取向的基础之上。它常常回答这样一些问题:为什么采用这一项政策，而不采用另一项政策？这项政策优先考虑什么，而不考虑什么？为什么这项政策要照顾到某一群体的利益，而不顾及到其他群体的利益？采用这项政策产生经济上的风险、道德上的风险或政治上的风险之后如何进行取舍？在政策评估活动中，价值标准既不关注客观事实的状况，也不重视技术手段的运作，主要强调的是评估主体的一种信念、思想和理想追求，反映出社会公共利益和人们利益的实现程度，社会生产力的发展水平和社会发展总方向的符合状况。政策评估的价值标准的内容有以下几方面：社会生产力的发展。按照社会发展的规律，只有那些代表着先进生产关系：能够促进社会生产力发展的阶级和社会力量才能推动社会的发展。不论是对政府还是社会来说，能够代表先进生产关系、满足人们的利益要求、促进社会生产力发展的公共政策，就是一项进步的政策，能够得到人们的拥护和支持；相反，若是落后的或反动的政策，肯定会遭到人们的反对，最终归于失败。人们的利益要求，最重要的是经济利益要求，而经济利益以及其他许多社会利益的满足都要依靠经济的发展，归根结底是依靠社会生产力的发展。以生产力发展为标准对政策进行评估，最能体现人们的根本利益和要求。社会公正。社会公正是指政策结果所表现出来的与该项政策有关的成本和收益在社会不同群体或阶层中间分配的均衡程度。社会公正标准反映出政策成本和收益在不同集团或阶层中分配的公平程度，衡量政策的实施给社会和社会成员带来的影响、造成的后果和作用程度等。政策成本和收益在不同群体或阶层中分配的公正程度，实际上是指特定群体或阶层所承担的政策成本与其从政策实施中所得到的补偿之间的比例是否适当，与其他集团或阶层相比是否相当。众所周知，一项公共政策的实施，很难当时就真正做到公正，总有一部分人的利益需求得到满足而积极支持，也有一部分人的利益需求得不到满足而加以反对。因此，作为政府应该采取有效措施，通过政策制定的民主化程序，让人们更多地了解政策的实际情况，主动地参与政策制定活动。这样即使有些政策不能直接满足人们自身的利益，也可以得到他们的谅解和支持。同时，应通过政策调整和政策配套，使利益受到损失或约束的人们能够在其他方面得到一定的补偿。社会可持续发展。政策在制定与执行过程中，须处理好当前利益与长远利益、局部利益与整体利益、经济利益与社会政治利益的关系，协调好环境（包括社会和自然）与资源、发展之间的关系，使政策活动符合社会可持续发展的基本价值准则。在政策运行过程中，无论是事实标准、技术标准，还是价值标准，在具体应用中都很少仅仅使用单一的标准，而是使用一组或复合的标准，而这一组标准或复合标准通常是彼此具有内在逻辑联系的一个体系。另外，在为某项政策设立评估标准时，很少单独使用事实标准、技术标准或价值标准，而是将三者有机地配置或综合起来加以使用，只不过使用时各有侧重罢了。第二节政策评估的过程和模式政策评估是一种有计划、按步骤进行的活动，是一个有规律可循的系统过程。虽然评估活动步骤会因为评估类型的不同而不尽相同。但是，只要是正规的、科学的政策评估，一般都要经过准备、实施和结束三个阶段。一、政策评估过程的三个阶段（一）.准备阶段作为一项复杂的、系统的工作，政策评估在实施以前必须进行周密的组织准备工作，这是评估工作的基础和起点，也是评估政策得于顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备阶段的主要任务包括：.明确评估目的。评估目的是政策评估计划阶段的逻辑起点，也是贯穿整个筹划、实施和总结三阶段的总指向，它包括明确:为什么要对政策进行评估?评估结果有什么用?.选定评估对象。由于政府层级的不同，涉及诸多的政策评估对象，这就需要根据评估主体的意愿和客观现实具备的条件来选定评估对象，以利于达到评估所要达到的目的。.制定评估计划。一是明确评估所需的时间，初步规定评估工作开始时间和结束时间。二是圈定评估的范围，在何种范围内进行政策评估活动;三是确定评估标准与方法，明确政治标准、经济标准、社会标准和伦理标准在评估活动中的地位，采用多种评估方法，包括定量方法与定性方法等;五是确定评估目标，明确评估的短期目标与长远目标。简言之，评估方案应将评估的五个基本要素，即评估者（主体X评估对象（客体）、评估目的（出发点入评估标准（准则）和评估方法（手段）都包括在内，使它们共同构成一个完整的政策评估系统。.挑选和培训人员。评估的过程实际上是一种理论研究过程，它对评估人员的理论素养要求很高。换句话说，评估人员自身素质和理论水平将直接影响评估的质量。因此，必须选择适当的评估人员，提高他们的理论分析水平和实际操作能力，构建具有较高水准的评估队伍。（二）实施阶段实施评估是整个政策评估活动中最为重要的阶段，实施评估工作的好坏与评估活动的成败紧密相关。实施评估阶段关键是一些具体调查方法和评估方法的运用，该阶段的主要任务有：（1）利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。为了保证所获信息具有全面性、系统性和准确性，需要综合采用各种科学方法来收集信息，常用的方法有：观察法；查阅资料法；调查发；个案法；实验法等。（2）综合分析政策信息。就是要在收集信息的基础上对那些有关政策的原始数据和信息资料进行系统的整理、归类、统计和分析。（3）综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。在实施评估的过程中，评估者应该坚持评估材料的完整性和具体分析的科学性两个原则，客观、公正地反映出政策的实际效果。3.总结阶段结束阶段是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。首先，要自我检验统计分析评估信息所得出的结果的可信度和有效度。其次，让评估结论与政策设计者、决策者、执行者、参与者会面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能，提高政策的科学性。结束阶段政策评估者需形成书面形式的评估报告，提交给有关领导和实际部门，使之了解一项政策实施的最终情形，及时根据情形决定政策的继续、修改、中止等。评估报告除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议以外，还应包括对评估过程、评估方法和评估中一些重要问题进行必要说明，对评估工作的优缺点进行总结，为提高今后政策活动水平服务。止匕外，结束阶段还要注意妥善处理决策者与评估者之间的分歧，实现决策者与评估者之间对评估报告的最大限度的协调。下列是云南师范大学一个课题组对云南省“奖优免补”政策的一个评估估报告，包含了一般政策评估报告的基本要素。奖优免补政策评估报告云南师范大学课题组

（2006年10月15日）受省政府委托，云南师范大学成立了由多学科专家组成的课题组，从2005年9月〜2006年9月对云南省“奖优免补”政策进行综合评估。评估采用个体样本按随机抽样方式选取，共完成4000份调查问卷，并进行了对比分析，样本点覆盖57个乡镇，涵盖边疆民族地区、经济发展水平较高地区和贫困山区，具有典型性、代表性；在问卷调查的同时，还对各地人口计生人员和基层干部进行了深入访谈；最后采用仿真技术，对不同的政策响应水平下的人口发展态势及特征，进行了综合分析。现将评估结果报告如下。一、“奖优免补”政策出台背景（一）云南省人口控制的成就和严峻的人口形势过去30年，云南省人口出生率由1971年的38.1%。下降到2002年的17.9%。，下降了20.2个千分点；人口自然增长率由1971年的30.1%。下降到2002年的10.6%,下降了19.5个千分点。31年来全省累计少出生1100万人，为云南的经济和社会发展做出了巨大贡献。但“十五”前期云南省面临的人口形势仍然严峻。人口基数大，净增人口多；人口素质不高；人口城乡分布极不平衡等，严重制约着全面建设小康社会的进程。按照云南省2002年的人口实际增长水平测算，2020年云南省人口将达5236万人，比2002年还要增905万人。采取强有力的措施来努力降低生育水平，控制人口过快增长，特别是控制农村人口的过快增长,是云南省全面实现小康社会的关键所在。（二）“奖优免补”政策出台云南省的现行生育政策是“一、二、三”的政策，生育一、二、三孩的人口占全省总人口的比例分别为15.48%、82.5%、2.02%；而生育一孩的几乎全部都是非农人口。要进一步降低生育水平，其空间只能是放在可以生育二孩、三孩的农业人口家庭。实践证明，降低生育水平的主要途径有两条：一是通过把“一、二、三”的生育政策调整为一孩或一孩半，主要依靠行政制约限制群众的生育数量。云南省作为边疆少数民族地区，自开展计划生育以来，针对不同地区不同民族实行“一、二、三”的生育政策，使控制人口增长取得了显著成效，广大群众已普遍接受这一政策，目前采用调整生育政策限制只生一个孩子难度是很大的，即使生育水平降下来，也会损害党群、干群关系，带来一系列的社会问题。二是建立利益导向机制，引导群众少生优生。这既能达到进一步降低生育水平的目的，又能避免以上问题的出现。因此，云南省政府从与全国同步实现全面建设小康社会目标需要出发，贯彻以人为本的执政理念，充分考虑了边疆稳定、民族团结和财政承受能力，出台了农业人口独生子女家庭“奖优免补”利益导向政策。二、“奖优免补”政策运行情况（一）“奖优免补”政策试点和推开2003年7月，云南省政府出台了《云南省农业人口独生子女家庭奖励暂行规定》，于8月1日起在41个县（市、区）试点。对农业人口领取《独生子女父母光荣证》的夫妻及其子女给予“奖优免补”的奖励和优待。2004年，云南省被国家列为“奖励扶助制度”和“少生快富”工程试点后，使之与“奖优免补”政策进行了有机整合。于当年6月1日在全省全面实施。2005年开始，为避免政策交叉重叠，云南省将“奖优免补”政策中对农业人口独生子女义务教育的“三免费”更名为“教育奖学金”，享受“教育奖学金”的农业人口独生子女仍可享受其他教育优惠政策。（二）“奖优免补”政策响应情况1、“奖优免补”政策知晓率表1对“奖优免补”政策知晓率册）知道不知道所有人97.22.8未受益对象92.787.22受益对象98.731.27资料来源：本项目问卷调查统计。2、“奖优免补”政策满意率表2政策满意度分对象评价评价项目受益对象未受益对象计生干部政策实施效果满意度44政策宣传满意度34政策落实满意度44政策兑现方式满意度4执行人员满意度44“奖”的满意度4“优”的满意度5“免”的满意度5“补”的满意度4注：①资料来源：同表1。②5非常满意，4比较满意，3一般，2比较不满意，1非常不满意。3、“奖优免补”政策实施情况从2003年8月1日试点实施“奖优免补”政策以来，截止2006年9月30日，全省共有46.9万户农业人口家庭自愿放弃生育二孩、三孩领取了《独生子女父母光荣证》，是自开展计划生育至2003年7月31日累计办证数的3.39倍，全省农业人口一孩家庭领证率达到41.67%。有37.1万对夫妻领到了一次性奖励金；有17.1万人（次）享受养老奖励扶助金；有36万人（次）的小学生、11万人（次）的初中生享受了独生子女义务教育“奖学金”；有0.4万名高考生、1.6万名中考生分别享受到了升学加分照顾。三、“奖优免补”政策实施的人口影响评估（一）对云南生育水平和人口数量的影响1、对生育水平和人口数量现状的影响表32003-2005年“奖优免补”政策对出生率和人口数量的影响（%。，万人）年份出生率政策实施导致的出生率下降政策实施导致的出生人口减少不实施“奖优免补”政策出生率实施“奖优免补”政策后出生率200317.2317.000.230.96200416.8815.601.285.38200516.5414.721.948.55合计14.89资料来源：同表1。2、对未来人口数量的影响（1）使人口出生率、自然增长率下降。大致从2020年以后人口的出生率逐渐减小，加之由于老年人口比例增加而导致了死亡率的上升，2028年左右实现零增长，并呈现人口负增长态势，直至2075年左右趋于稳定。.出生率：T-死亡率：TJ自然增长率:图1办证率40%*的不同年份的出生率、死亡率和自然增长率变动趋势（2）人口总量的发展趋势。今后20多年受人口惯性的影响，云南省人口数量仍将持续上升，至2026-2030年，人口数量将达到峰值（按40%办证水平，峰值在4800万以内）。200010006000300050004000-200010006000300050004000-0% -^40%图2不同响应水平的人口数量变化（二）对云南人口素质的影响“奖优免补”政策的实施将减少人口数量，增加人均拥有的教育资源，独生子女受教育年限可提高6.5年；人们生育观念改变，将减少妇女生育胎次，提高妇女生活质量和生殖健康水平。此外，“奖优免补”政策的实施，对独生子女质量将更为关注，因而云南省出台了《云南省人口出生缺陷预防规定》，这必将进一步提升云南省的人口素质。（三）对云南人口结构的影响出生率下降使少儿人口在总人口中比例大幅度下降，劳动适龄人口和老年人口占总人口的比重上升。在既有人口老龄化趋势背景下，按40%办证水平，2010年老年人口比达7.74%,且比重逐年增加,2050年老龄化程度达19.62%。就长远来说，“奖优免补”政策很大程度上解除农村家庭养老的后顾之忧，出生性别选择会更少，有利于预防性别比失衡。少生的农业人口使得农村人口绝对数量和增长速度均减小，城镇人口比重相对增加，从而会提高人口城镇化率。对云南省人口实现零增长的影响。办证率越高，实现人口零增长的时间间隔越短，人口总量的减少所需要的时间越少。办证率为15%—50%的水平下，实现年份大约都在2026-2030年之间，由于“奖优免补”政策实施，使人口零增长的时间提前约5年。四、“奖优免补”政策实施的经济影响评估（一）对经济水平的影响。政策实施节约了经济成本，提高人均收入,加快了全面建设小康社会进程。依据2005年的农村一孩家庭情况及人均经济总量,按照40%的办证水平来计算，到2010年，可节约GDP大于39.5亿元，5年累计节约197.5亿元；2034年可节约GDP大于79亿元，30年累计节约1185亿元，接近1995年的云南地区生产总值。因政策实施而节约的GDP,加上由于人口减少特别是贫困人口减少而削减的小康水平下对GDP总量的需求，“奖优免补”政策的实施将极大地促进云南省全面建设小康社会的进程。（二）对产业结构的影响。“奖优免补”政策的实施会促进产业结构的优化与升级，办证率每提高10%，第一产业劳动人口比重至少降低约0.14个百分点，第二产业劳动力比重相应上升不低于0.03个百分点，第三产业劳动力人口比重上升不低于0.06个百分点。（三）对城乡经济结构的影响。“奖优免补”政策的实施将增加农民收入，促进云南城乡二元经济结构的转变和统筹城乡协调发展。办证水平每提高10个百分点，从财政直接补助到农民的资金可使农民人均纯收入约增加11元，若加上二次投入增加的收益则效益更加明显。五、“奖优免补”政策实施的社会影响评估（一）政策的顺利实施，有利于塑造诚信、以人为本的政府形象。“奖优免补”政策制定实施的出发点、政策的内容、实施过程均体现了政府以人为本的思想和对社会公平的关注，并树立了我国人口计划生育国际国内的新形象。（二）促进基层组织建设和行政管理方式的转变，改善党群干群关系。政策执行双方由管理者与被管理者的行政关系向平等的合同式关系转变；政策实施的对象由单独的尽义务向义务与权利并存转变，干部在执行政策的同时也给群众带来相应的利益；政策的执行由强制到自愿的转变，融洽了党群干群关系。（三）有利于缓解“三农”问题、促进和谐社会构建和社会主义新农村的发展。“奖优免补”政策的实施，减少了农村出生人口数量，改善了人口结构，缓解了人口对资源环境的压力，促进了经济社会的协调发展；提高了农村居民生活水平，促进了贫困地区的发展，促进了地区均衡和社会公平；人口与经济、社会、资源、环境关系的整体改善，为缓解“三农”问题、调整城乡结构做出积极贡献，有利于社会主义新农村建设。（四）使家庭结构小型化，农村家庭养老向社会养老方式迈进，家庭养老与社会养老相结合的方式将逐渐普遍。（五）因妇女生育胎次的减少，参与社会活动的时间和精力增加，对妇女身心健康形成了强有力的保护，有利于提高妇女地位。（六）新增人口数的减少，将极大地缓解农村和城市未来的就业压力。六、政策存在的问题及完善意见（一）政策实施中存在的问题1、政策享受对象界定不够全面。依法收养子女的独生子女家庭不能享受“奖优免补”政策规定的优待；农场中的农业人口既不登记在村民委员会，又不享受城市最低生活保障，属于政策的空白。2、政策具体规定存在的问题。“奖”的力度不够，对群众吸引力不够强。“优”，对边疆地区少数民族考生来说，报本省高等院校的，本来就可以享受加30分，而“奖优免补”当中的“优”只享受20分，不能起到提高这些地区群众办证积极性的作用。“免”的内容太少，仅有独生子女16周岁前免除其父母所承担的农村一事一议的筹资筹劳。“补”，享受养老补助的起始年龄太大。3、政策执行中存在的问题。一是有的县级财政对“一次性奖励金”和“教育奖学金”资金的到位不及时；二是“一次性奖励金”通过邮政“直通车”形式不能让老百姓办证后及时拿到奖励金；三是独生子女16周岁前，免除其父母所承担的农村一事一议的筹资筹劳在一些地方难以落实。（二）完善政策的建议1、将“奖优免补”政策纳入到《云南省人口与计划生育条例》中去，以地方性法规的形式强化政策的地位和实施的力度，同时提高政策的稳定性和信誉度。并办理了《独生子女父母光荣证》的，再婚后不再生育，应继续享受“奖优免补”中“优”、“免”、“补”的政策；将农场中的农业人口纳入到“奖优免补”政策实施对象中。3、政策具体内容的完善。在“奖”方面，适当提高一次性奖金数额，并定期以物价上涨指数递增。在“优”的加分政策上，应适当提高边疆少数民族独生子女加分幅度。在“补”方面，增加“补”的额度，切实缓解农村独生子女家庭的养老保障问题；丧失劳动能力且因子女伤亡不能供养者，可提前享受补助金。4、政策执行过程的完善。进一步加大宣传力度，提高办证家庭对周围村民的示范作用，扩大宣传效果。尽量简化办证手续，提高办证效率。实行财政预拨制度，加快“直通车”资金汇兑的频率，力争实现即奖即兑，在规定的工作日内资金到达农户手中，增强农民对政策执行的信心。落实独生子女16周岁前，免除其父母所承担的农村一事一议的筹资筹劳。七、政策实施潜力和政策可持续性分析（一）未受益对象转化为受益对象潜力目前全省农业人口一孩家庭数为138.3万户，按2006年9月累计办证户数57.6万户计算，则一孩家庭中未受益对象转化为受益对象潜力为80.7万户。通过对未受益对象转化为受益对象的障碍调查发现，总体上未受益对象家庭经济状况相对较好，现有“奖优免补”政策的奖励力度对他们的吸引力还不足够强。农村养老保障福利制度的不健全，“养儿防老”传统观念的束缚，使大部分农民担忧养老问题。部分群众孩子还小，怕子女出现意外而不愿领证。一部分人对政策稳定性缺乏信心而持观望态度。（二）合理办证水平分析通过各种办证水平下多方案人口发展规律的仿真，以政策实施对人口数量、总和生育率和人口结构影响的程度为依据，发现40%的办证率所对应的总和生育率为1.62（见表4）,这一水平是人口可持续发展的临界水平。该水平对人口数量减少的作用是显著的，但对人口结构（老龄化）的负面影响则显著低于50%办证率的影响，又保留了生育水平在急剧下降过程中的可变性。因此40%的办证水平是云南省通过实施“奖优免补”政策要达到的合理独生子女办证水平。表4不同办证水平下总和生育率预测办证水平（%）010203040506070总和生育率（TFR）1.931.851.781.701.621.541.471.39总和生育率（TFR）1.931.851.781.701.621.541.471.39（三）“奖优免补”政策实施时间根据预测，在40%的办证水平下，“奖优免补”政策实施带来的人口影响表明，云南省人口在2026-2030年实现人口零增长，最高人口不超过4800万。在人口年龄结构变化方面，2021-2025年有一临界点，此后老年人口比重、抚养比和老少比均呈较快增长，即2025年以前对云南省人口老龄化的影响不太大（见图3）。同时结合云南人口数量控制的目标考虑，我们认为，“奖优免补”的一次性奖励政策实施将维持较长一段时间。“优”和“免”的政策在已领取独生子女证的家庭中不间断实施，“补”的政策应与农村养老保障建设相结合,形成全面的农村养老保障体系。—0%―15%^20%40%一50%图3不同办证率水平下老年人口比例预测（四）“奖优免补”政策实施与社会经济可持续发展人口发展必须与社会经济发展相协调，“奖优免补”人口政策的实施也必须随时与社会经济发展相适应。本项目的研究仅仅是阶段性的结论。为了实现不同时期“奖优免补”人口政策与社会经济发展相适应的目标，必须建立人口与社会经济发展综合预警系统，适时监控并及时完善政策。（资料来源：WWW.YN.oCHINANEWS.COM.CN,2006.10）二、影响政策评估的因素政策评估的一个非常重要的目的是客观地衡量政策是否达到预期的目的。但是由于主客观方面的原因，政策评估面临种种不确定性包括政策目标的不确定性、政策效果的不确定性、政策行动与环境变化影响之间因果关系的模糊性以及评估信息和经费的限制、有关机构人员的抵制等等困难和障碍，很难客观真实的反映政策的实施效果。具体说来，影响政策评估的因素主要有以下一些：（一）主观因素1评估者的主观故意政策评估者出于各种可能的不良动机，有意识地夸大或者缩小、掩盖或者曲解评估中的某些事实，或者混淆评估中的某些是非和原则，以求实现某种特殊的目的。这些评估者可能试图通过评估程序得出事先设定的结果，经由合法的评估形式将评估引向自己期望的方向，因而使得评估结果从形式上看周全、科学但是内容却是失真的模糊的。他们可能以表象取代事实，以形式取代研究，以政治取代科学，以社会目的取代政策目的，以获取资源取代政策目的等等。.政策评估方式、方法和规范不完整不论哪种类型的评估，都是政策评估过程中行之有效的方法，科学的评估应该是这几种评估方法的互相协调，按需适时运用。但在实际过程中，内部评估、正式评估、委托评估使用得较多;有些政策评估由政策制定者或执行者自己来评估，且多带有工作总结的性质，导致评估结果成绩多于问题，或者成绩实、问题虚，成绩主要、问题次要。而外部评估、非正式评估、非委托评估使用得较少。这就造成评估形式之间的不协调，妨碍政策评估的公正性与全面性。而且，还存在着评估方法不科学的现象:有的评估本来应该首先使用定量的方法，然后再使用定性的方法，而现在却直接使用定性的方法。有的评估本来应该进行实地调查，在获得第一手资料的基础上进行分析，而现在却用第二手资料甚至第三手资料来做评估依据。另外，评估过程不规范。有些政策评估缺乏必要的方案设计和认真的调查，凭印象，以偏概全，就简单匆忙地下结论。.政策制定者与执行者的不重视和不配合政策评估的活动需要政策制定者和执行者的支持和配合。但在实际评估中，政策制定者和执行者出于自己的利益，往往对政策评估活动采取消极应付的态度，如提供政策运行的信息不完整、接待评估人员和填写有关评估问卷不认真，严重的会进行干扰和抵制。特别是对于那些作出错误决策或者那些在政策执行过程中犯了重大错误的机构和人员来说，他们就有可能竭力抵制政策评估或使评估活动半途而废。（二）客观因素.政策目标的多样化与政治化政策目标是评估政策的主要依据和前提。通常，单一的政策目标比较清晰，容易评估衡量;不过，复合的政策，其目标是多元化的，甚至是相互矛盾的，这样，应该根据什么标准来衡量目标的主次轻重就会显得困难。而且，有些政策目标设定的出发点不在于解决问题本身，而是建立在满足政治要求（如保持社会稳定的需要、突出政绩的需要、解雇相关官员的需要等）的基础之上，这就使目标无法定位于解决实际问题上，使政策评估难于用纯粹的科学标准来衡量。同时许多政策目标难以量化，有时决策者还有意用含糊的、不太确定的形式表达政策目标，甚至在执行政策的过程中政策目标还可能发生变更，所有这些都增加了评估的难度。.政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重准确的政策信息资源是高质量评估工作的前提和基础。对政策评估而言，最基础的应该是掌握相关的政策信息和资料。但在实际生活中，准确而相关的统计数据及其他信息的缺少可能会妨碍政策评价者。政府一般习惯于传统的思维运作方式，对政策信息和相关资料公开设置障碍，往往以保密为由拒绝发布应该发布的政策信息和相关资料。而对于评估者来说，或由于信息系统不完备，或由于缺乏有效的信息收集手段或措施，便无从获悉相关政策信息，即使获得了，其信息和数据也残缺不全。这样，外部评估和非正式评估无法有效地发挥它应有的作用，势必影响其政策评估的科学性、可靠性。.政策评估缺乏经费支持政策评估活动既需要一定数量的评估人员的参与、必备的物资和充裕的时间，又需要相关经费的资助。但在实际评估过程中，除委托评估能够有委托组织提供一定金额的经费外，其他的评估活动形式所需的费用很难及时得到全部满足，有的则完全筹措不到经费。在这种情况下，评估要保持正常地开展活动就显得困难重重。.政策结果衡量困难政策评估往往是以政策实施和政策结果的因果关系为依据的，但是现实的问题往往是复杂的，人们很难充分证明一种客观情形的产生源于某项公共政策的实施。而且，除政策的经济效果之外，政策的社会效果以及政策影响有时很难用数量衡量。特别是是政策行动与环境改变之间的因果关系不易确定，因为除政策行动的影响以外，现实社会状况的改变还受到政策以外的其他因素的影响。如犯罪率的降低可能是预防犯罪的政策的结果，也有可能是社会经济状况好转的影响。5、评估客观数据的不确定。评估所需要的客观数据有时可能会存在一定的缺陷，这是由政策条件和认识能力局限性决定的。因为政策实施过程是不可重复的，也不是严格控制外部条件的，因而，所收集的评估数据可能不是精确的。三、政策评估的八种模式7在西方政策评估实践中，有各种各样的模式。韦唐博士从政府干预的实质结果入手，按“组织者”的不同将评估模式分为三大类：效果模式(effectivenessmodels)、经济模式(economicmodels)、和职业化模式(professionalmodels)。“效果模式由一个相当大的、各不相同的团体组成。除了传统的目标达成评估(goal-attainmentevaluation)外，效果模式还包括附带效果模式(side-effectsevaluation)、无目标评估(goal-freeevaluation)、综合评估(comprehensiveevaluation)、顾客导向评估(client-orientedevaluation)和利益相关者模式(stakeholdermodel)。”经济模式与效果模式的不同在于前者总是关心成本，而后者是忽略成本的。经济模式的两个基本变种是生产率模式(productivitymodel)和效率模式(efficiencymodel)。职业化模式并不直截了当地关心评估的内容，因为它把重点放在了执行评估的人身上。最著名的职业化模式是同行评议模式(peerreviewmodel)，用这种方法，举个例子来说，就是教授评估教授、工程师评估工程师、外科医生评估外科医生。按照韦唐的概括，政策评估模式的分类如下图所示：7本节主要资料来源：陈振明《公共政策学》中国人民大学出版社，2004年第292——300页.

目标目标达成模式

附带效果模式评估模式效效果模式Y结果目标目标达成模式

附带效果模式评估模式效效果模式Y结果一一无目标评估模式1系统 综合评估模式"利益相关者模式（北美）利益相关者5客一一顾客导向模式政策委员会（瑞典）经济模式生产率一生产率模式经济模式一成成本一利益分析效率1成本一效能分析职业化模式一一同行评议图1政策评估模式的分类.目标达成模式目标达成模式是探讨评估问题的传统方法，它主要由两部分组成：（1）目标达成评价。关注的是结果与由政策（项目）目标是否一致；（2）影响评价。关注的是结果是不是由政策（项目）所造成。应用目标达成模式要按三个步骤进行：第一，明确政策（项目）目标及它们的真正含义，并将它们按重要程度加以排序，再把它们转变成可以测量的客体；第二，测定这些预定目标实际上可在多大程度上实现；第三，弄清楚政策（项目）促使或阻碍目标实现的程度。可见，该模式是以预定的政策（目标）作为评估的标准和组织者，评估的主要任务是判断预定的政策（项目）目标是否已经实现，以及项目在多大程度上有利于目标的实现。同任何方法一样，目标达成模式有它无可替代的优点，也有它鲜明的缺陷。韦唐对此作了具体的阐述。在韦唐看来，存在三个主要理由去推崇目标达成评估：一是体现了民主。目标达成模式是以预定的政府政策目标作为评估的对象，政府预定的政策目标是公开而法定地被人民代表在政治议会上所采纳，体现了政治过程中的民主。同时，政治目标是在责任感之下制定的，政治官员在制定目标时会更多地考虑民众利益和可利用的资源。二是提供客观的评估标准。目标达成模式以既定的政策（目标）作为标准，以项目目标来判断项目结果，所以可以避免评估者在评估项目的价值问题上持个人的主观标准。三是具有简单性。这个模式只包含两个主要的问题，即结果是否与目标一致？结果是否由政策（项目）所引起？韦唐认为，目标达成模式的缺陷表现在五个方面：第一，忽略了成本。政策过程中需要投入大量的人力、财力、物力和时间等各种资源，这些资源在目标达成模式中完全被忽略了。第二，在目标不清的情况下难以运用。而政策目标的不确定性又是政策分析中常常碰到的问题。第三，不考虑意料之外的结果。目标达成评估只考虑预定的项目目标的结果，而忽视那些偶然发现的结果或意料之外的结果，这是片面的做法。第四，忽视了公共政策制定中的隐秘议程的作用。目标达成评估将官方宣布的、表面的预定目标作为评估的标准，而忽视政治游戏现实中的一些重要东西。比如，官方宣布的目标可能仅有象征性意义，并不打算真正去实现。在这种情况下，目标达成评估往往是无效的。第五，忽视实施过程。目标达成模式只关心项目结果，而实施过程则被看作是一个黑箱。.附带效果模式附带效果模式正好解决了目标达成模式的“困境”，即关注非预期的、预料之外的政策效果。附带效果是指项目目标范围之外的影响，与主要效果——政策制定者有意识地想要得到的主要实质性影响——相区别。附带效果模式的特征是预定目标仍然是基本的“标准”，但是要充分考虑到附带效果的存在。要认识附带效果，应该把政策活动中可能出现的反常效果和零效果相区别。反常效果是指产生的与预期目标完全相反的结果；零效果是指政策在目标范围内没有产生任何影响；反常效果和零效果都是产生在目标范围之内，而附带效果则是产生在目标范围之外。在人们的印象中，附带效果似乎带有贬义，但它并非总是有害的，也可能是有利的。附带效果可以是预期的，也可能是非预期的。一些政策分析家甚至认为大部分政策效果在决策做出时是非预期的。附带效果不管是否有利，都是综合评价政策活动的关键因素，因此必须受到重视。项目可能产生副产品，副产品反过来组成或产生新问题，从而又产生新的政策（项目）。韦达夫斯基写道：“越来越多的公共政策是关于解决过去政策的结果。”8因此，有关附带效果的信息对于任何一个政府政策的综合性评价来说都是不容忽视的，不及时发现与及时解决将可能导致更复杂的问题的出现。附带效果评估遭遇的主要挑战是判断价值时应用的什么样标准。对此，韦唐也没有明确的分析。但他指出，应勾划出主要效果并由委员们和其他评估的使用者去明确它们的价值，计算全部价值的方法是将知道的每一个单独附带效果的价值与主要效果价值相加或者相减。.无目标模式无目标模式最初是由米歇尔•斯克里文设计出的，他猛烈抨击评估者沉迷于预定的干预目标，被牵着鼻子走。无目标模式的关注的是结果——不管是计划内还是计划外的结果。评8See,EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.p.56.估者的主要任务是全面观察政策实施，然后找出所有相关的效果。无目标模式对政策效果持广阔的视角，它帮助评估者全面关注结果，尤其是一些可能被忽视的结果。无目标模式与政策效果模式的主要区别是：附带效果模式仍然是“基于目标”之上的，同时辅之于对各种附带效果的考察评估；而无目标模式则完全抛开政策的预定目标和其他事前标准，只分析研究结果，单纯判断结果的价值。可见，无目标模式是针对目标达成模式忽视附带效果，在目标模糊时束手无策的弊端而提出的。因此，其应用领域也十分广泛。但是，它完全忽视评估标准和预定目标，只依赖于决策者和权力使用者的公正判断，这显然容易导致主观因素的介入，影响评估的客观公正性。此外，这种模式在实践中还存在难于操作上的困难。斯克里文认为，项目的效果要和顾客以及受影响的人们的需要相比较，但评估者如何查明需求呢？从方法论上来说，找出需要比描述结果更困难。.综合模式综合模式的评估范围比目标达成模式广泛得多。该模式认为，评估不应只局限在已得到的结果上，而至少应包括执行，甚至还包括计划。综合模式与目标达成模式的主要区别在于目标达成模式关心的是预定的和实际的结果是否相符，而综合模式除了关心结果，也包括判断政府干预的计划、决策和执行阶段。从系统论的观点看，公共政策可分为“投入”“转换”和“产出”三个阶段。综合模式又在每个阶段中区分了描述和判断两个范畴。描述范畴又细分为意图和观察；判断则分成标准和判断。整个干预过程被分成了12个单元，如表1所示：9投入阶段描述：意图（目标是什么样的，希望得到什么样的效果）观察（发生在这一阶段的活动的相关数据；对现状的描述）判断：标准（作为比较基础而使用的价值准则）判断（比较意图、观察和标准的过程）9EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.p.64.转换阶段描述：①意图（项目如它所计划的那样执行吗）②观察（实际的执行和项目交付）判断：标准（作为比较基础而使用的价值准则）判断（比较意图、观察和标准的过程）产出阶段描述：意图（项目所预期的结果）观察（项目结束后所收集的与实际结果相关的数据）判断：标准（作为比较基础而使用的价值准则）判断（比较意图、观察和标准的过程）表综合评估模式框架从表中我们可以看出，综合模式将整个评估活动划分得细致而全面。每一阶段全面而细致的描述为评估工作提供了丰富的信息。从信息到判断，步步递进，使主观判断建立在客观描述基础之上。而且，在每个阶段，政策价值的实现都被衡量到了。因此，这种评估模式是相当完整的。但是，综合模式也存在一些缺陷，如只关注官方的具体目标，不重视成本等。此外，模式的12个单元的设计在实践中很难理解，也很难操作，因而使综合模式在实际应用中受到阻碍。.顾客导向模式顾客导向模式将政策干预对象的目标、期望、关心甚至需要作为评估的组织原则和价值准则。顾客导向评估的核心是项目是否使目标群体的关心、需要和期望得到满足。什么是顾客导向？奥斯本和盖特勒在《改革政府》中指出：“顾客导向的政府”向顾客提供选择，“把各种资源直接交到顾客手中，让他们选择服务的提供者，从而开始让顾客坐到驾驶的座位上”，并且“为顾客建立后果负责机制”。1间见，顾客导向评估正是基于这样一种观点：公共行政在市场领域为顾客提供物品与服务，顾客表明对服务供应的态度会导致10［美］戴维.奥斯本，特德.盖布勒著.改革政府——企业精神如何改革着公营部门.上海：上海译文出版社，1996：152页.服务交付的改进和顾客满意度的提高。应用顾客导向评估的关键是定位政策（项目）的顾客，得出顾客对项目的看法。顾客导向模式没有明确规定项目的哪些部分应该被评估，它允许进行广泛的、多样的评估。价值的多元化是顾客导向模式的一个显著特征。评估者会要求顾客对服务的某些方面做出判断和发表看法，而不同的顾客的需要和对公共服务的满意度肯定是不同的，顾客可以在评估中表达不同的意见，甚至是相互冲突的观点。顾客导向模式的最大优点在于体现了民主和参与。由顾客根据自己的价值观评估公共服务，使顾客处在主动的位置上，而不是被动地接受服务；通过参与评估，顾客可以对服务的供应者表达他们的需求和不满，这必然在一定程度上影响服务供应者，并使之提供更加符合顾客需要的服务。这种模式也使得评估更容易为政策制定者或服务提供者所使用，并使他们清楚地了解顾客的需求和不满，从而最终提高公共服务的水平。至于顾客导向模式的应用领域，韦唐指出：“顾客的价值标准在公共服务方面的评价，比在受规章限制的政府干预的评估中扮演更占统治地位的角色。”1也就是说，顾客导向评估主要应用于公共物品和服务的提供领域。但是，顾客的价值标准是以个人利益倾向为准，顾客个人价值的多元化难于形成对政策总的看法。而且，顾客导向模式要获取顾客的看法和需要，则要花费很多的时间。因此，顾客导向模式不能成为评估的唯一模式，而只能起补充作用。.利益相关者模式利益相关者是指所有对政策（项目）的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。它和顾客导向模式相似，它们的主要区别是顾客导向模式关心的对象是受影响的一组利益群体，而利益相关者模式关心的是所有对象。应用利益相关者模式首先要找出卷入或对项目的出台、执行和结果感兴趣的主要团体和个人。利益相关者是一个范围广的概念，这一模式也没有明确界定其范围。下面我们借助联合国开发计划署（UNDP）在对其开发合作项目所作的评估中对重要的利益相关者的界定，来帮助我们对利益相关者的理解。重要的利益相关者包括：（1）目标群体：从计划/项目的结果中最终收益的那部分目标人群；（2）直接受益者：一般是指在承担由特定目标群体所指导的开发任务的同时，可加强其能力的、直接的受益人群；（3）直接管理者：指那些负责保证按计划产生结果的计划管理者及政府职员或联合国执行机构的雇员；（4）资源提供者：负责向计划/项目提供资源的国家政策制定者及预算部门、UNDP、投资人以及其他开发合作伙伴；11EvertVedung.PublicPolicyandProgramEvaluation.p.69.(5)外部咨询顾问、供应商以及其他对计划/项目提供支持的人或机构；(6)在本计划/项目环境中可能受到计划/项目结果影响或对其感兴趣的其他机构(私人实体机构、社会组织)。12利益相关者模式有许多优点，归纳起来主要表现在三个方面：(1)知识性。利益相关者养成对附带效果和执行障碍的看法为评估者提供进一步研究的知识。(2)应用性。传统的目标达成模式的评估结果往往产生不了什么影响，因为评估者处于孤立地位。而利益相关者模式提高了被关心团体的真正利益被评价的机会，使信息更符合不同利益相关者的真正需要，提高了评估结果应用于实践的可能性。(3)目标管理性。利益相关者模式为没有目标或目标不清楚的政策评估提供了解决问题的策略。在利益相关者模式中评估者应描述各个不同利益相关者的价值观而无需作任何评判，而最好把其留给。利益相关者去做。利益相关者模式的缺陷有忽视评估成本、耗费资源、缺乏对利益相关者的明确界定、信奉实用主义理论等。7.经济模式同效果评估模式相反，经济模式最典型的特征是关注成本。经济模式可以分为生产率模式和效率模式。(1)生产率模式。生产率，简单地讲就是产出与投入的比率。如何判断生产率的高低？韦唐在以色列政治学家德洛尔(Y.Dror)提出的政策评估常用价值准则的基础上进一步研究，形成了以下10条准则：①过去——已经取得的生产率和过去的相比较？②国内比较——同一国家或行政区域相似组织间生产率的比较？③国际比价一一不同国家相似组织已得到的生产率的比较？④水准基点——和过去最好的经验相比已取得的生产率如何？⑤目标——已取得的生产率符合政治主体的目标吗？这个结果与政府的目标一致吗？⑥顾客期望——满足顾客的需要吗？⑦利益相关者期望一一满足利益相关者的需要吗？⑧职业准则一一生产率满足已被接受的职业准则吗？⑨最小化——生产率是否满足最小化的要求？⑩最优化——生产率是否与最优化模式一致？13(2)效率模式。效率通常被当作公共行政的价值。西蒙在他的《行政行为》(AdministrativeBehavior)一书中说道：行政人员应用实际问题的标准之一是效率。资源、投入、在行政人员的支配下受严格限制……他的功能是有效地应用提供给他的有限的资源使政府项目的产出最大化。效率可以从两个方面来测量:成本一利益分析和成本一效益分析。在成本一利益分析中，12联合国开发计划署评估办公室编.计划管理者手册：面向结果的监督与评估.北京：科学出版社，1999：61页.13EvertVedung,PublicPolicyandProgramEvaluation.pp.259-260.项目的投入与产出都用货币单位测量；而在成本一效益分析中，投入用货币单位而产出则根据真实效果计算。经济模式是在经济学方法被引进到政策科学领域后迅速形成并广泛应用的一种模式。它克服了所有效果模式的共同缺陷：忽视成本，从而把成本即政策投入作为一个重要指标纳入评估范畴。经济模式在现代政策评估中因为数字的精确性而广受推崇。但是，必须注意，经济模式不是万能的，它在对政策的社会影响、象征性的效果和软目标等无法用数字精确表达的项目的评估是无能为力的。此外，它忽视了民主社会政府干预的其他价值准则，比如公正、公平、民主等。8.职业化模式职业化模式指职业人员根据他自己的价值准则和执行的质量标准来评估其他人员的执行情况，主要是同行评议，如律师评估律师、教授评估教授、外科医生评估外科医生等。同行评议特别着力于对评估对象作一个全面的质量判断，在一些技术性领域，政治官员们把规划和讨论专业性的技术问题留给受过良好教育的专业人员去完成。实施同行评议首先要选定同行。这个同行应该是具有比被评估的同事具有更专业的知识的专家，并且他们是独立的，并没有实施这一领域的工作；其次，评估者于被评估者应相互作用，评估者应认真考虑被评估者的观点，而被评估者要提供相关的资料。职业化模式主要应用于公共生活中的一些目标较复杂、技术难度较大的领域。第三节公共政策评估方法14一、公共政策评估方法的演进不同时期，根据不同的评估需要，产生各种不同的政策评估方法。美国学者古巴和林肯依据时间先后将评估方法的演进分成四个阶段：第一阶段，属于第一代，从1910年至第二次世界大战时期。这一时期评估方法的标志是〃测量(Measurement)〃。评估的重点放在技术性测量工具的提供上，以实验室内的实验为主，政策评估者相当于技术员。因此可以说，政策评估就是实验室实验。这种评估方法的不足在于，过分重视测量和实验室评估研究的结果，没有顾及到这种实验室评估的结果能否运用到活生生的现实活中。第二阶段，属于第二代，从第二次世界大战至1963年。这一时期的评估方法的标志是〃描述(Description)”。除仍保留技术测量的特性外，重点强调描述的功能，政策评估者逐435页14本节内容主要参考宁骚《公共政策学》高等教育出版社，2003,第428陈振明《公共政策学》中国人民大学出版社，2004,第303——313页435页第三阶段，属于第三代，从1963年至1975年。这一时期评估方法的标志是〃判断（Judgement）。强调政策评估者个人的主观追求和计划，认为政策评估者不仅要把科学的实验室研究的方法与实地调查的方法相结合，而且还体现出个人对政策目标价值结构的判断，强调个人价值的重要性。第四阶段，属于第四代，从1975年以后。这一时期评估方法的标志是“回应的一建构性评估”（TheResponsiveConstructivistEvaluation）。这一模式的焦点不是目标、决定、结果和类似的组织者，而是诉求、利益和争执，涉及众多的利益相关者。第四代评估模式分享着一个结果性的信念:价值多元主义。由于不同的判断在面对同一个事实性证据时引起利益相关者价值上的冲突，因此，必须重视政策利益相关者的内心感受以及利益相关者的诉求、利益和争执等回应性表达，使评估者扮演起问题构建者角色，通过与利益相关者的讨论、回应，使政策评估者与利益相关者之间形成对问题的共识。这样，协商就是第四代评估的标志，在政策评估活动中占有较重要的地位。〃回应的一建构性评估〃阶段的主要内容包括⑴确定政策评估中的利益相关者；（2）按照每一利益相关者的不同情况，选定评估项目的构想、声明、考量和问题；（3）了解和说明利益相关者之间的构想、声明、考量和问题;（4）在讨论的基础上，使利益相关者之间的构想、声明、考量和问题尽可能达成共识；（5）对于无法或没有达成共识的评估项目，采取协商议程妥善处理；（6）收集和提供协商议程所需信息；（7）设置论坛供利益相关者之间相互协商之用；（8）提供利益相关者各自的报告，通过沟通，增加构想、声明、考量和问题上获得共识的可能性；（9）通过持续不断的评估，寻找构想、声明、考量和问题尚末解决的原因，采取适当措施得以解决。二、公共政策评估的基本方法用于公共政策评估的方法很多，按照不同的标准，可以分为不同的类别。近几十年来，随着政策科学的发展，各种新的评估方法不断涌现，大大丰富了评估的实践活动。帕顿在《政策分析和规划的初步方法》中指出，许多专家对最近几十年的评估方法进行分类，已有100多种方法被确认。常见方法有以下几类：（一）定量评估方法、定性评估方法与定量定性结合评估方法.定量评估方法由于公共政策评估活动中，有不少内容涉及数量与统计，如评估对象人员的配置、财力和物力的安排、时间的使用、政策备选方案的数量、决策前召开座谈会的次数、政策对社会组织和人员所导致的损益程度，都与一定的数字有关，评估人员能够通过客观指标状况反映出一定的比例关系，由此说明公共政策需要使用定量的评估方法。定量的评估方法具体包括实验方法、准实验方法、非实验方法、折扣、成本效益分析等。当然，定量评估方法的使用有利于减少不必要的评估纠纷与争论，避免评估活动中过于偏重主观价值的倾向。用事实和数据说明评估问题易使评估对象接受评估判断，最终与评估主体一道尽快地就评估结论达成共识，结束评估活动。.定性评估方法不管在何时何地，公共政策的评估活动，都无法离开人们特有的观念与思想，这就使不同的评估人员形成并产生自身的价值判断，从而影响政策评估标准。所以，公共政策评估活动中仅用客观指标的定量评估方法无法真正反映事物的本质特性，体现评估主体和评估对象的主观意愿，还需要依靠定性评估方法。定性评估方法包括脚本法、德尔菲函询法等。通过定性评估方法，弥补定量评估方法的不足，能够对无法进行客观指标量化的政策进行恰当的评估，最终达到有效评估政策的目标。.定量定性结合评估方法有的公共政策适合用定量评估方法，有的公共政策适合用定性评估方法。而有的公共政策的部分内容适合定量评估方法，部分内容又适合定性评估方法。对于这种政策，就需要用定量定性结合评估方法。定量定性结合评估方法是指，在评估活动中把定量评估指标与定性评估指标，按照一定的权重拟合形成综合评估结果。根据定性评估指标得分对定量评估结论进行校正，计算出综合评估得分的结果，其计算公式为：定量定性结合评估得分=（定量指标评估分数x权重）+（定性指标评估分数x权重）定量定性结合评估方法既发挥了定量评估方法的长处，又避免了定性评估方法的不足，使评估活动更多地得到人们的认同，评估结论更易被评估对象所接受。（二）对比评估方法对比评估法指的是评估者根据政策运行过程的不同时段，进行前与后、始与终、始与中、有与无等状况之间的比较，从而观测到政策目标与政策效果、预期效果与实际效果之间的差异的一种方法。这种方法将动态与静态、局部与整体、价值与效果有机地组合起来，反映出政策评估的基本特点和本质要求。该方法主要包括〃前一后〃对比评估法、〃目标与效果〃对比评估法、〃始一终〃对比评估法、〃始一中〃对比评估法、〃有一无〃对比评估法。.〃前一后〃对比评估法〃前一后〃对比评估法，就是将政策实施前评估对象的状况与政策对象接受政策后发生变化的新状况之间进行对比，从中测量政策产出与政策影响。这是一种定量分析法，它通过一系列的客观指标进行前后对比，使评估人员能够发现政策执行前后之间的变化程度。这种方法的不足之处在于:评估对象的变化，一方面依赖于特定政策发生的作用，另一方面可能与特定政策的作用没有必然的关系。如果将评估对象变化的程度全部归因于特定政策作用，可能会夸大特定政策影响力，忽视其他政策和社会其他非政策因素的影响。.目标与结果〃对比评估法〃目标与结果〃对比评估法，就是将政策主体所制定的政策目标与最后政策结果之间进行比较评估，从而得出政策过程最后实现政策目标程度的评估方法。这是一种定量定性结合分析法，它通过一系列客观指标与主观指标来认