免费公共图书馆财政拨款经费预算相关问题探析,图书馆学论文

免费公共图书馆财政拨款经费预算相关问题探析,图书馆学论文根据(关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见(文财务发〔2018〕5号)文件〕精神,2018年底之前,全国所有公共图书馆、文化馆(站)实现无障碍、零门槛进入,公共空间设施场地全部免费开放,所提供的基本服务项目全部免费[1].图书馆服务的公益性决定了其经费主要来源于财政拨款,但因我们国家现行法律法规不健全,财政拨款监督保障机制不完善,所以财政拨款数额上的随意性及构造配置上的不合理性,严重制约了公共图书馆事业的快速发展.1数据来源与指标选择1.1数据来源本文数据主要源于(中国文化文物统计年鉴〕2008-2020年发布的各地区省级公共图书馆基本情况,以及(中国图书馆年鉴〕、(中国经济年鉴〕等发布的相关数据.1.2指标选择本文选取与图书馆经费运行直接相关指标9项:财政拨款、经费总支出合计、工资福利支出、上级补助收入、专项购书费、对个人和家庭补助支出、商品和服务支出、其他资本性支出、新增藏量购置费.间接相关指标4项:从业人数、总流通人次、所在地服务人口、居民消费价格指数.2研究结果2.12008-2020年省级公共图书馆经费总支出与财政拨款情况分析(见表1)【1】2.1.1经费总支出骤增,增长幅度受政策因素影响2008年省级公共图书馆免费开放政策出台后,图书馆读者量出现了井喷,致使运营成本骤增,经费总支出增长率在2008年、2020年出现了峰值22.84%、20.06%,这恰是免费服务政策全面施行的两个重要时间点,与各馆为落实免费政策所进行的馆舍改造、人员配备、文献藏量补充及设施设备维护等密切相关.2.1.2财政拨款逐年增加,但财政拨款预算指标增幅有限为支持免费政策的落实,和地方财政给予了很大的资金支持,但上级补助收入多以专项经费形式支付.2008-2020年财政拨款逐年增加,2018年出现了峰值29.30%,但未计入上级补助收入的2018、2018年,财政拨款增长率仅为7.04%、9.08%,可见除去消费价格上涨指数影响,列入财政拨款预算的常规指标增幅有限.2.1.3过度依靠财政拨款,严重抑制了图书馆服务创新图书馆经费总支出的90%左右都来源于财政拨款,2018年财政拨款占总支出比率甚至到达了102.33%,这讲明公共图书馆通过社会捐赠或建立基金等方式筹措到的经费很少.对财政拨款的过度依靠,使图书馆疲于应付基本服务而无暇顾及高层次研究型非基本服务,这严重抑制了省级公共图书馆的服务创新.2.22008-2020年省级公共图书馆总支出构造分析(见表2)【2】2.2.1人员支出详目齐全并优先保障2008-2020年工资福利支出与个人与家庭补助支出之和(即人员支出)占总支出的30~35%,即总支出的三分之一用于人员支出,且详目齐全并优先保障,这是长期以来我们国家事业单位吃饭财政的详细表现.但由于省级馆当前实际从业人员编制并未相应增长,所以外聘人员成为很多馆破解人员荒的唯一途径,而这部分人员支出只能由图书馆自个承当,这无疑增加了图书馆的人员经费支出.如陕西省图书馆2020年在岗人数286人,华而不实外聘人员84人,假如按2020年西安市最低工资标准1000元/月计算[8],84名外聘人员年工资支出为84*1000元/月*12=100.8万元.2.2.2商品与服务支出严重缺乏2008-2020年商品与服务支出占总支出的23~30%左右.基本服务全免费后,图书馆读者量骤增、业务流量不断提升,加之服务深度与广度的拓展,省级公共图书馆商品与服务支出于是陷入了捉襟见肘的窘境(见表3).另外,相对于人员支出详目而言,商品和服务支出、其他资本性支出则在财政拨款预算中综合编制,并未按其支出用处具体划分,如流动服务、咨询服务、读者活动等基本服务项目.【3】从表3可见,2008-2020年,总流通人次增长率除2018年为负值外(很多馆因馆舍改造闭馆所致),其他年份均有不同程度的增长,十分是2018年总流通人次年增长率到达了32.14%,而商品与服务人均支出年增长率除去居民消费价格指数影响后,仅2018年为正值.如陕西省图书馆2020年总流通人次261.24万,若按2008-2020年人均商品与服务支出11.12元计算,2020年商品与服务总支出应为2937.01万元,但实际支出仅有1033.2万元[3],占应支出的35.18%,也就是讲,商品与服务支出的缺口为64.82%.2.2.3其他资本性支出中新增藏量购置费增长较快在总支出构造中,其他资本性支出主要包括新增藏量购置费、设施设备维修(护)费两项,从表2可见,2008-2020年其他资本性支出占总支出的35~40%左右.【4】从表4可见,2008-2020年其他资本性支出呈逐年增长的态势,但2008、2018年出现了峰值29.91%、22.53%,明显高于其他年份,这与国家或地方财政为落实免费开放政策,一次性拨付的专项新增藏量购置费和设施设备维修(护)费密切相关;2008-2020年新增藏量购置费基本占其他资本性支出的60%左右,与财政拨付的专项购书费基本持平(契合度90%以上).2008-2020年其他资本性支出平均增长13.22%,而新增藏量购置费平均增长8.53%,这讲明在其他资本性支出中新增藏量购置费增长较快.3关于图书馆财政拨款经费预算的几点考虑的十七届六中全会提出,要以公共财政为支撑,把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算.鉴于财政拨款是公共图书馆经费的主要来源,因而怎样确定图书馆经常性支出预算,并用制度严格约束预算的支付,是加强财政预算严肃性、合理性和有效性的关键.3.1人员支出经费的预算根据2020年7月1日开场施行的(事业单位人事管理条例〕(令第652号)第五条规定:国家建立事业单位岗位管理制度,明确岗位类别和等级.因事业单位人员工资由地方财政严格根据地方人事综合管理部门核准的岗位类别、数量及等级列入财政预算给予拨付,因而,人员支出经费预算的关键是在编人员数量及构造比例.据(公共图书馆服务规范〕要求,省级公共图书馆人员配置以所在地服务人口数量为基数,每10000-25000人配备一名图书馆员,这就为动态调整在编人员数量提供了根据.根据在编人员数量,岗位的类别、数量、等级以及国家或地方事业单位工资体系相关要求与标准等,计算出人员支出经费的预算.保证在编人员数量且构造合理,能够使图书馆始终拥有一支稳定、高素质的人才队伍.3.2商品与服务支出经费的预算国家对图书馆基本服务范畴的界定,为图书馆商品与服务支出预算提供了两个基本思路:一是以年度计划完成的读者接待总量为基数,综合考虑上年度基本服务人均商品与服务支出及当地居民消费价格指数变化等,计算出商品与服务支出经费预算;二是将基本服务项目在商品与服务支出构造中细化,如流动服务支出、咨询服务支出、网络信息服务支出、读者活动支出等,在对上年度各服务项目支出、支出效益综合分析评价的基础上,考虑到将来因业务拓展或服务提升可能产生的支出需求等,计算出商品与服务支出经费预算.3.3其他资本性支出经费的预算图书馆大宗设备设施维护(修)经费,如今都以采购的形式支付,因而提早规划下年度改造维护工程项目,争取尽早地向采购部门申请并立项,这就给地方财政编制大宗设备设施维护(修)费用预算提供了根据;对达不到采购标准的常规设施设备维护(修)费,应在国有资产计算机管理的基础上,综合考虑资产的使用年限、折旧率及年度维护(修)实际支出等因素,确定该项费用占资产总额的比例(一般占5%~10%左右).以上两项之和,就构成了其他资本性支出中设施设备维护(修)支出的经费预算.新增藏量购置费可分为印刷型文献与非印刷型文献两部分计算.印刷型文献(含音像资料)购置费的预算,应以当年文献购置费为基数,考虑文献出版量年增幅、书价上涨幅度,以及根据采选原则年平均选中率等因素,计算出完成采选总量所需经费;非印刷型文献,如电子图书、数字资源等,主要以续订或新增方式提早预定,所需购置费以供给商报价和实际续订或增加的数量进行预算.以上两项之和,就构成了其他资本性支出中新增藏量购置费的预算.3.4综述经费是公共图书馆实现正常运作的经济基础,一旦出现短缺,短时期能够通过其他渠道弥补缺乏,但是长此以往,必然会对图书馆产生宏大的负面影响.通过制定科学的预算定额标准、细化财政预算的支出项目、建立预算临界预警体系等方式,逐步实现财政拨款预算编制、执行、调整各环节的科学规范,对确保公共图书馆科学、适度、有效地运行具有重要的意义.4关于公共图书馆经费保障的几点建议4.1通过立法用制度保障公共图书馆经费投入制定专门的公共图书馆法律,是保障和促进图书馆事业发展的普遍做法.据不完全统计,自1848年美国公布第一部公共图书馆法以来,世界上已有80多个国家和地区先后公布了250多部图书馆法规.我们国家(公共图书馆法(征求意见稿)〕、(公共图书馆服务规范〕、(第五次全国省级公共图书馆评估标准〕等相关法律、法规及标准的发布,将从根本上保障公共图书馆经费投入的严肃性、合理性和有效性.4.2推进重点文化建设工程项目,使有限资金效益最大化由国家财政给予经费补贴,积极推进重点文化建设工程项目,如全国文化信息资源分享工程、国家数字图书馆建设推广工程等,以改良地区间因经济实力悬殊而导致的财政拨款不平衡;各级也应根据本地实际推进一些地方性建设项目,如地区图书馆联盟建设等,充分发挥省级馆的地区龙头作用,实现本地区服务网络构建、文献资源建设与服务能力提升的全面整合,使有限的资金发挥最大的效益,并惠及普通群众[9].4.3明确非基本服务项目及价格,加强本身造血能力非基本服务项目及价格的欠缺,使图书馆深层次服务始终处于非常尴尬的局面,不收费吧,一些非基本服务的成本都无法收回;收费吧,又与免费服务背道而驰.因而,根据服务能否具有增值因素,包括附加技术因素产生的增值与成本消耗产生的增值,确定非基本服务项目及价格,以知足读者更多的个性化服务需求,实现文献信息服务的产业化、商