北京市法律援助概览

北京市法律援助概览

中国的法律援助制度是为维护公民的合法权益，由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员为经济困难或特殊案件的当事人提供减免收费的法律服务制度。它在中国始建于1996年，是一个新生的法律制度。本文拟从立法、组织管理、资金来源、受援者及援助模式几个方面对当前北京市的法律援助制度的实施情况做一个初步的介绍，以便对北京市的法律援助实施和制度建设的现状提供一个总体的认识。一、立法中国建立法律援助制度的构想最早由司法部在1994年提出，并在一些城市进行试点、积累经验，其后全国人民代表大会于1996年3月和5月颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》分别对法律援助在我国的法律地位做了规定。各地建立法律援助的根据是1996年6月司法部发出的《关于迅速建立法律援助机构，开展法律援助工作的通知》；该部1997年5月《关于开展法律援助工作的通知》；及1997年4月和1999年4月最高人民法院、司法部联合发布的《关于刑事法律援助工作的联合通知》和《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。正是在以上通知的基础上，中国的法律援助从无到有，现在已经发展到了全国共两千五百多家法律援助机构。在法律援助的具体实施管理中，有一些问题逐渐已经暴露出来，比如收费问题，援助的主体资格问题，第三部门组织的法律援助活动的管理问题、资金拨付问题等，这些问题随着法律援助事业的开展，已经越来越阻碍这一事业的成长。经历了最初的从无到有的新生阶段，法律援助事业需要制度化、立法化、正规化，为达成建立法治国家的目标，这些问题只能通过立法来解决。在西方，最早的一部法律援助法由英国在1948年制定，1951年加拿大安大略省也对法律援助立法，使现代的正式全面的法律援助制度得以确立。到20世纪60、70年代，随着西方民权运动的兴起，越来越多的人认识到，仅有形式上的平等是不够的，整个社会存在着结构性的不平等，于是大多数人的注意力从单纯对贫弱者个人的救济转向对整个司法制度的完善上。这时很多国家逐步把法律援助上升到宪法的高度，通过在宪法里明确对穷弱阶层的司法救济原则而把整个法律援助工作由形式上的正义导向司法程序上的正义，把穷人获得免费的法律服务明确为一项公民权利。与此同时，一些国际人权公约如《公民权利与政治权利公约》、《保护儿童权利公约》也纷纷签署，这些公约把刑事案件的当事人获得法律服务作为其最基本的人权，而且这些公约对于缔约成员国也有国际法上的约束力，这就在一个更高的层次上对各国的公民权利保障加以约束。现在各界关于法律援助的立法呼声强烈，但中国的法律援助立法现状是没有一部全国统一的有关法律援助的立法，除了广州有一部关于法律援助的地方法规之外，各地也没有可以依据的法律，北京市的法律援助立法目前也只在酝酿中。其实中国早在1995年就加入了《公民权利与政治权利公约》，作为公约的缔约国，实施最低限度的法律援助以保障贫弱阶层的司法权利的实现是国家的基本义务，只是国内的法律援助实践开展较晚，经验还在总结之中，但也恰恰是法律援助实践的需要更加强化了立法的要求。二、组织管理北京市司法局在1999年成立的法律援助指导处是北京市法律援助的管理机构，负责对北京市的法律援助工作进行指导、协调和监督，而具体的法律援助实施工作由北京市法律援助中心负责，该中心成立于1996年，现有专职律师三人，远不能满足全市的法律援助工作需要。此中心虽然是事业单位，但对全市的法律援助工作又具有司法行政职能，有权指派市内各律师事务所派出律师，完成其指定的法律援助任务。到2000年，北京市共有律师事务所345个，律师工作人员5495个，这些律师事务所按照一定的次序，指派自己的律师在北京市法律援助中心轮流值班，负责该中心的日常法律援助事务的接待和咨询。另外在北京市下辖各区县又建有17家法律援助工作站，以指导各区县的法律援助工作，是法律援助工作在各区县的管理机构。社会团体的法律援助组织在北京市的发展也非常引人注目，如北京大学有妇女法律服务与研究中心，专门从事妇女法律问题的研究、咨询和对妇女进行法律援助；丰台区的青少年法律援助与研究中心专门受理对未成年人的法律服务；政法大学有刑事法律援助中心；清华大学法学院与朝阳区工会法律援助工作站合作，进行诊所式教学与法律援助工作结合的实践。另外各高等院校如北京大学、清华大学、政法大学、人民大学、国际关系学院等都有学生的法律援助组织，这些组织给当事人提供法律咨询和建议，是一支不容忽视且潜力巨大的民间力量。目前这一部分的法律援助还没有纳入政府的统一管理，也不能得到政府财政的支持，是这些机构开展工作的一个极不利的方面。三、资金来源北京市法律援助的经费来源：首先是政府拨款，但是该部分只够维持法律援助各管理机构的日常办公费用，并不能用于支付法律援助的律师费；其次是北京市法律援助基金，给予受理法律援助案件的律师的象征性的津贴，即由该基金的孽息支付。北京市法律援助基金会经中国人民银行北京市分行批准，于1996年3月成立，资金来源有国家拨款、国内外企事业单位和个人捐款，共有基本金近400万元。该基金会是非营利性的社团法人，其宗旨是：通过国家拨款和国内外企事业单位、个人的捐资设立基金，对因经济困难又急需法律援助的公民个人和企事业单位进行援助，为提供了法律援助的律师个人发放补贴，并表彰、奖励积极从事法律援助的单位和个人，以加快社会主义民主法制建设进程，实现国家法律的平等与公正，维护法律的正确实施，保护公民的合法权益不受侵犯。北京市法律援助案件基本上都由法律援助中心指定的律师事务所指派律师义务完成，只领取很少的一点象征性津贴，标准是刑事案件300元/件，民事案件150元/件，这种由国家责令律师义务工作的方式与意大利、西班牙的做法很相似。另外一些第三部门的法律援助活动得到境外基金的支持，比如北京大学的妇女法律服务与研究中心得到福特基金会的支持，青少年法律援助中心的一些项目也得到该基金会的资助。中国法律援助的资金来源主渠道与西方各国没什么不同，但是由于各自经济社会发展的水平差异，在中国各地开展的法律援助工作普遍面临着资金不足的问题，北京市的情况也不乐观，这已经成了制约法律援助工作开展的一个最大的障碍。这一问题的解决主要是一方面政府加大力度，另一方面动员社会力量捐资，例如在西方主要捐资者是律师协会，还有一些基金会。因为当前在中国法律援助制度还只是刚刚建立，无论是政府投资还是社会捐资都存在着对这项制度的认识问题和社会法治环境的完善问题，法律援助制度既是依法治国原则和法律面前人人平等原则的保障，也是这些原则贯彻的标尺，只有正确的认识这一制度，把社会中弱者的权利保障当作维护社会公平的必由之路，才能积极的支持它。四、援助范围北京市法律援助的范围包括：①盲、聋哑或者未成年人为刑事被告人而没有委托辩护人的刑事案件；没有经济能力聘请律师的残疾人、老年人为刑事被告人的案件；②被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的案件；③被告人因经济困难或者其他原因而没有委托辩护人的刑事案件；④请求给付赡养费、抚养费、抚育费的民事诉讼案件；⑤除责任事故外，因公受伤害请求赔偿的民事诉讼案件；⑥请求国家赔偿的行政诉讼案件；⑦请求发给抚恤金、救济金的行政诉讼案件；⑧其他确需法律援助的事项。在实践中，上述范围所包括的刑事诉讼案件基本全部获得了法律援助，民事案件的法律援助另有几个先决条件，其一为当事人为户口在北京市的居民或虽非北京市民但身份证、务工证、暂住证齐全的来京人员；其二为当事人经济收入在北京市的最低生活保障线以下；其三是案件本身的性质确系被侵权，主要指涉及赡养费、抚养费、抚育费的“三费”案件。表1是北京市法律援助中心1997～2000年在全市范围内受理的法律援助案件数。表1北京市1997～2000年接受法律援助的人数总体来看，在北京市，可能被判死刑的诉讼当事人和面对刑事指控的残疾人、未成年人基本上得到了法律援助部门提供的法律服务，一部分典型、复杂、疑难案件的当事人的诉讼法律援助申请也不同程度的得到了满足，但是因为受到资金、人力等资源的限制，各法律援助机构普遍感到力不从心，面对巨大的社会需求无能为力。与西方法律援助工作开展的程度相比，我国明显还有很多不足，尤其在民事法律援助上，范围窄，力度小，受援人数有限，这点从上表中所给出的北京市历年接受法律援助的人数中也有所反映，这种情况无疑影响了法律援助制度维护社会公平作用的发挥，尤其是限制了对弱势群体权益的维护和保障。目前各法律援助机构因资金、人力等原因，只能在大量的申请案件中有所选择地给予诉讼援助，其他大部分都只能简单的给予咨询、指导，这远不能满足社会的法律服务需要。五、援助模式北京市以前在法律援助事务中采用的是完全由国家指定律师义务服务的方式，只给办案律师很少的津贴，并不反映其服务的市场价格，这既不符合市场经济规律，也可能对当事人获得的法律服务质量产生影响。广州的法律援助采取的是国家专职律师负责实施法律援助事务的模式，由政府聘请的律师专门受理法律援助案件，领取国家的津贴，目前北京市也在探索这一模式。从国外的实践来看，这种模式资源利用的效率最高，在人力、资金等有限的情况下，是较为有效的法律援助模式。这种模式免除了对大多数律师的强制义务，也使一些打着法律援助幌子的非法律援助机构攫取案源的做法得到有效的控制，但这种模式需要的政府财政支持较大，需要政府较多的经费支持。在民事法律援助上，北京市采取的是所谓的“要案模式”，即更注重案件本身的特殊性和代表性，从中取得经验，以便对不仅是法律援助事业，还为立法、司法等提供有益的经验和借鉴，这一点在北京大学妇女法律服务与研究中心的实践中表现最为突出。要案模式在当前情况下，对积累我国的法律援助工作经验，积极探索适合我国国情的法律援模式是必须的，但这种模式援助范围较小，受援人数有限却是现实存在的问题，如何在此基础上广泛开展法律援助工作，最大程度地保障广大人民群众的诉讼权利，实现司法正义和社会公正，仍然需要更多的探索。六、小结以上对北京市的法律援助制度做了简单的介绍，从中可以看出中国的法律援助还有很多可以完善的地方，当前尤其迫切的是完善立法，把这一制度的建设真正纳入法治的轨道中来。如何获得更充分的资金支持和吸引更多的法律服务人才投身法律