北京与台湾社会救助的异同

北京与台湾社会救助的异同

2011年，北京市社会科学院研究人员通过对中国台湾地区社会救助工作的考察，以及与台北市社会保障局进行有关社会救助的交流，对台湾社会救助现状与北京近年的救助状况作了一个比较，分析两地保障的异同点，并以此为视角，对首都社会保障制度的纵深发展和改革提供一些意见和建议。一贫困线界定：标准不同北京和台湾对最低生活保障线标准的界定分别来自不同的测算体系，由于界定标准不同，计量贫困人口的规模也不同。因此，在进行比较时，这是一个不能忽视的问题和前提。不同的国家，由于社会经济发展水平的差异，贫困的界定标准大相径庭。一般认为：绝对贫困的标准是以维持体能最低限度的生活必需品为界限，它一般用于发展中国家贫困线的制定；相对贫困是指社会平均水平的贫困，通常用社会平均收入或平均消费的某一个百分比体现。[1]联合国确定的贫困标准为日均消费低于1美元属于“绝对贫困”。我国的绝对贫困率呈下降趋势，但也有专家指出，由于住房和物价上涨等因素，城市相对贫困率却在上升，实际贫困人口的数量大约是低保标准和受保人数的2倍[2]。北京的低保线以维持“基本生活需要”为划线标准，按照这个标准，2011年，北京市共有城市最低生活保障对象13.5万人，农村低保对象8.1万人，全市合计21.6万人。[3]低保对象人数近两年一直呈下降趋势。台湾的“最低生活标准线”按照“人均消费支出”的比例界定，低于这条线以下被视为“贫困线”。按照这个标准，台湾的贫困人口约为12%到15%，近340万人。[4]就台北市而言，2011年低收入者有42906人，占全市总人口的1.63%，低收入户共有17502户，占全市户数1.8%。[5]台湾的最低保障标准很长一段时间是由政府制定的。作为社会救助依据，计算内容几经变动。直到1999年，台湾实现了统一的标准，以“当地最近一年的平均每人消费支出60%”作为最低生活费标准线。“最低生活费标准”可被看做台湾的“贫困线”[6]。“低收入户”的认定资格主要有三个标准，即收入标准、动产标准和不动产标准。这个标准因各地人均消费水平不同而不同。台北的“低收入”的门槛是：①收入标准：家户平均每人月收入不超过14794元（新台币）；②动产标准：家户平均每人动产不超过15万元（新台币）；③不动产标准：家户不动产总价值不超过550万元（新台币）。二社会救助：两地都已形成了多元化模式近年来，北京的社会保障走在了全国前面。在十几年发展过程中，逐步形成了以生活扶助为主，教育、医疗、住房、交通等专项配套措施为辅的多方位、多层次的社会救助网，困难群体的生活得到了很大改善。2011年，在多元化救助模式的基础上，北京又增添了一些救助新举措。第一，建立了社会救助与物价上涨挂钩的联动机制，使“救助金”根据物价上涨指数而增加，该措施主要是为了缓解当前物价上涨给贫困家庭带来的压力。第二，为解决困难家庭的子女就学难问题，北京将低收入家庭（月人均收入低于740元）纳入教育救助范围，进一步扩大了对困难群体的救助。第三，在低保制度中，首次采用了“财产审核制度”，由民政、金融、公安、建设几个部门联动，利用互联网对低保人员的房产、汽车、存款进行调查，以保证“低保资格审定”的科学性和准确性。台湾的救助理念最早源于“贫穷救济”思想，对遭遇不幸、危机和高风险的弱势家庭，以保护、辅导、照顾为第一优先。台湾按“致贫原因”分类实施救助，除了生活扶助费，其他给付措施还有“每月家庭生活补助”、“身心障碍者额外生活津贴”、“就学子女学杂费补助”、“就学子女生活补助”及“老人额外生活津贴”，等等。台湾困难群体不仅享有多样化的生活救助金，还同时享有多元化的救助服务，例如对弱势群体的医疗救助，内容丰富而齐备。在给予紧急救助之外，及时而完整的照顾体现了其救助多元化的特点。在日常生活中，对残疾人、老年人和患病儿童的照顾与后续性的医疗服务依靠多种方式来完成，像机构服务、社区服务、住宿服务、居家护理和日间照顾等方式，多样化的服务以社会资源的有效整合和利用为支撑，而不单纯依赖某一个机构，在为弱势群体的特殊需求提供了丰富选择的同时，也减轻了政府的负担。三养老制度覆盖：北京领先一步在养老保障方面，“北京模式”近年来受到注目。在基本养老制度方面，北京已形成“职工和居民”两大体系。特别是居民养老制度，北京在全国率先实现了两个突破，一是为城乡无社会保障的居民建立了养老保障制度，二是建立了新型农村社会养老保险制度，创立了“个人账户+基础养老金”的制度模式。2011年，北京市居民养老保险的参保率为92%，因占地拆迁人户分离等多种原因，还有8%的人群尚未参保[7]，2012年的任务是填补空白，实现养老保险参保人群的“全覆盖”。2008年，台湾建立了新的社会保险体系——“国民年金制”。这个制度面向25岁至65岁的所有公民，只要没有参加过军、公教、劳、农保险的人，都可参加到“国民年金保险”制度中。“国民年金制”社会保险体系建立后，将台湾470万国民纳入社会安全网。这样，年轻时缴纳一定的保险金，到65岁退休就能按照投保年资长短领取老年年金。“国民年金制”的出台，与台湾的社会经济发展密切关联。近十年来，台湾党派间的争执愈演愈烈，矛盾和分歧逐渐白热化。为了避免社会动荡使社会政策发生较大变化，排除政治因素对社会福利制度的干扰，“国民年金制”出台。同时，台湾社会老龄化现象也是新制度产生的原因，在老龄人口比例已超过10%的台湾，要防止“老年贫穷”，必须“未雨绸缪”。按照“国民年金制”，政府要替被保险人缴纳部分保金。对一般民众，政府为其缴纳40%保费；对生活困难者，政府补助金提高到55%或70%；对低收入家庭和残疾人家庭，政府的补助费为100%。被保者满65岁后，每月可按其投保年资长短领取养老金，领取金额随物价指数调整。假如一个人从25岁投保到65岁，共缴纳保费515082元（新台币），65岁后他每月可领取养老金8986元（新台币）。以台湾人平均寿命82岁计算，共可领取1833144元（新台币）。“国民年金制”以预先缴费的方式向被保险人提供年老时定期性现金收入，其优点在于，给付额度可以随薪资水准逐年调整[8]，使老年退休者能够适应经济变化给他们带来的补偿。加上以前的老年保障制度，基本上解决了人们的养老问题。但是，“国民年金制”也遭到了台湾一些专家学者的批评，认为它并没有做到制度全覆盖，一部分65岁以上的老人，约有300万人仍游离于制度之外没有保障。[9]四福利服务社区化：台湾相对成熟当前，福利服务的社区化已成为许多国家社会救助的一种模式，它首先为需要服务的人提供了更多的选择，同时使政府将公共服务转移给社区，其机构不会臃肿、庞大。社区服务刺激了居民的公共参与意识，降低了公共服务的成本。台湾的许多福利服务都是通过社区来完成的，如“社区照顾”、“日间服务”、“社区居住”、“居家服务”都以社区为载体开展。社区服务追求的目标是便利性和就地化。为推动高龄智障者的便利服务，政府部门协同社区及相关机构构建了高龄老人的照顾支持系统。例如，台北市设有6个疗育社区资源中心及身心障碍者社区资源中心，办理生活重建及家庭支持服务，其中包括临时及短期照顾服务、居家照顾服务，提供辅具费用补助，提供专用停车位识别证和24小时手语翻译服务。让长辈在自己熟悉的环境中享受社区照顾和关怀是台湾社区服务就地化的体现。为了老年人的身心健康，服务的重点侧重于“社区参与”和“健康锻炼”。为此，许多社区腾出场地，设立老人日间照顾中心，完成一区一个老人日间照顾中心的目标。凡是被“长期照顾管理中心”评定为中度或重度的老年人和50岁以上的身心障碍者，可进入“管理中心”享受配餐服务和看病接送服务。在发展福利服务社区化方面，北京的步伐正在加快，2010年底，西城区建立了首家“残疾人日间照顾中心”。2011年8月，玉渊潭社区卫生服务中心正式成立了“社区日间照料中心”。2011年9月，“麦子店日间照顾中心”又在朝阳区落户，这些机构的相继建立说明了北京的社会救助模式正在发生转变，各区为实现福利服务社区化，正在进行有益的探索。在以往的社会救助中，我们往往偏重政府的财力物力支持，忽视了社会民间团体的资源和力量，台湾充分利用社会资源实施救助服务的办法，值得学习和借鉴。五扶助贫困群体就业：侧重不同由于台北的救助水平相对较高，低收入家庭享有较完善的救助服务，因此，一些具备劳动能力的被救助者就业意愿不强，促就业成为台湾面临的一个普遍难题。为了应对这个问题，近年来许多国家都采取了缩短救助金的领取期限、减少救助金的办法，向劳动力传递就业信号，使他们在有限的时间内不能轻易拒绝就业机会。此外，政府增加了就业补助、就业援助，采取了灵活就业政策，实施了教育培训、工读课程，帮助受助者重新回到劳动力市场。在这个大背景之中，台湾的社会救助理念也发生了转变，即从传统的消极救助转向积极救助——“工作脱贫”。台湾的“社会救助法”规定，对有工作能力的低收入户，主管机关应协助其接受职业训练、就业服务、创业辅导或以工代赈等方式辅助其自立，而对不愿接受训练或辅导，或者接受训练或辅导后不愿意工作者，不予扶助。在台北的“自立脱贫方案”中，政府的扶助重点放在中、低收入户子女的自救能力上。例如：2005年实施的“大手牵小手”方案、2007年的“青苹果发展账户”方案、2008年的“伴我童行儿童希望发展账户”[10]，都以社会救助机构出资的方式，让中、低收入户子女参加就业辅导、职业训练、课外辅导和创业培训课程，并要求受助者完成一定的学时和学分。此外，社会救助机构还根据需要为中、低收入者及子女提供就职交通补助，就职或职业训练期间临时托育及日间照顾津贴等就业服务和补助，为受助者解决后顾之忧，帮助他们更快融入社会、摆脱贫困。北京对低收入群体的就业扶助是近年来社会救助的重头戏。一方面，北京的扶助特点在于，各区都有自己的就业扶助体系，其扶助方式各具特色。但另一方面，由于全市没有形成一体化的就业扶助机制，各区经济实力有差异，使就业扶助难以形成合力。2011年开始，这一状况将被改变。2011年7月20日，《北京市就业援助规定（草案）》得到通过，这项法规旨在解决就业困难群体的就业问题[11]。该法规明确了各级政府的责任，并推出在全市实行两个“优先”措施，即凡是政府组织投资的建设项目应优先招收本市就业困难人员，凡本市国家机关招收工勤人员应优先招用就业困难人员。当前，北京城乡就业困难人员累计约124万人次，其中城镇就业困难人员约95.6万人次，农村就业困难人员约28.4万人次，[12]就业形势不容乐观。新措施将使就业困难者获得就业优先的扶助，同时还可获得免费的职业指导、职业培训和创业培训。六相关思考和建议比较北京与台湾的社会救助，笔者认为，有以下几点建议值得思考。第一，应该适当提高北京市的“低保线”。在最近一二十年中，一方面我国贫困率不断降低，另一方面表示贫富差距的基尼系数一直在增大，导致这种现象的一个原因是贫困标准太低，只有很少部分人得到了政府的扶助，许多需要救助的人游离于制度之外。像北京这样一个将近2000万人口的大城市，享受低保救助的人数只有约21万人，占人口总数约1%，这个救助规模显然比较小。台湾有2300多万人（2009年数字），享受最低生活救助的人大约有350万，占总人口数量的15.2%；香港有707万人，2005年低于贫困标准的有103万人（60万人生活在“综援家庭”，40万人属于低收入人士[13]），被救助率为14.6%左右；俄罗斯的首都莫斯科有1150多万人（2011年数字），享受救助者有157万人，救助率约为13.7%。与这些城市和地区相比，北京的救助规模显然不能满足困难群体的救助需求，因此，应该适当提高低保线，使更多的生活困难群体和低收入者被纳入政府救助的范围，让他们能够分享到改革开放后经济发展带来的成果。这样有利于社会的公平分配，缩小分配差距，使获益较小和利益受损的人得到一定的补偿。当然，低保线提高到什么程度是问题的关键。因为我们毕竟还是发展中国家，改革开放后，我们也一再强调社会福利的建立要与我国的经济发展状况相适应，不能使国家和社会的供给能力与个人需求之间出现过大差距。因此，低保线的提高一定要适当，既要解决应保尽保的问题，又不能超出政府的负担能力，这样才是可行的，才能避免像西方一些国家所出现的因保障过度而引发政府举债维持保障，致使发生债务危机的情况。第二，打破救助主体单一化的格局。我们现行的救助制度还存在着许多缺陷，救助主体的非多元化限制了救助的发展，救助的社会性体现不足。如社会各界、非政府组织、基层社区等，也应该是社会救助的主体，而我们现在主要靠国家。社会救助的社区化在发达国家很普遍，它首先为需要服务的人提供了更多的选择，同时使政府将公共服务转移给社区，其机构不会臃肿、庞大。但目前，我们国家由于过度的行政化管理无法构成多元化的、开放的福利运作机制，给贫困群体提供的服务有限。比如社区养老，基础很薄弱，许多国家的养老机构都依托的是社会团体和个人出资建设。再比如，对高龄老人实施的购买服务，由于社区基本设施的构建还缺乏基础，所以使“购买服务”的初衷落空。与台湾的福利服务相比，我们的社会民间团体的