北京再生水利用产业发展分析

北京再生水利用产业发展分析

一北京市再生水现状1.北京市污水处理及再生水利用发展历程从20世纪80年代开始，北京污水处理及再生水利用发展经历了四个主要阶段。第一阶段（20世纪80年代）。北京市再生水利用由建筑中水起步。20世纪80年代，随着北京市环保所污水处理设施的修建，再生水成为北京市新水源之一，主要用于冲厕所和庭院绿化等市政杂用。随后，《北京市中水设施建设管理试行办法》出台，要求全市2万平方米以上的宾馆、饭店和3万平方米以上的其他公共建筑开始配套建设中水设施，建筑中水应用得到推广。第二阶段（1990～2002年）。为提高再生水利用率，扩大再生水利用范围，从20世纪90年代开始北京市逐步将再生水建设的主要方向转移到发展集中式供水，修建了高碑店、酒仙桥等大型再生水厂，并配套建设输送管线。在这一阶段，水厂尾水大部分未经深度处理，直接排入下游河道，不能作为工业用水、河湖景观用水、城市杂用水的替代水源，城市污水处理厂尾水中氮磷营养物质、色度和臭味等制约了污水再生利用的范围和推广。[1]第三阶段（2003～2011年）。2003年北京开始再生水回用。随着水资源的进一步紧缺，北京市加快推进了污水处理厂的升级改造和再生水厂的建设，使其排水均能满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B限值要求，北京市进入了再生水设施建设的高峰。第四阶段（2012年至今）。北京市颁布的污水排放地方标准——《城镇污水处理厂水污染排放标准》（DB11/890-2012）总体严于国家标准，对推进城镇污水处理厂的技术水平提升、污水处理设施的升级改造提出了强制要求。为提升全市污水处理能力和水资源循环利用水平，北京市先后制定了《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013—2015年）》（以下简称“第一个三年行动方案”）、《北京市进一步加快推进污水治理和再生水利用工作三年行动方案（2016年7月—2019年6月）》[2]（以下简称“第二个三年行动方案”），先后完成了北小河、吴家村、清河、肖家河、小红门等再生水厂的升级改造，建设了槐房再生水厂、清河第二再生水厂等水厂，高品质再生水生产能力随着污水处理能力的提升而逐年增强，再生水成为南水北调通水后北京市的“第二水源”，对缓解“水荒”、保障城市用水起到了积极作用。在对再生水设施的大力推广建设下，全市再生水利用量从2005年的2.60亿立方米上升至2017年的10.51亿立方米，占全市总用水量的比例由7.5%上升至26.6%（见图1）。图12005～2017年北京市再生水利用状况2.北京市再生水利用的主要途径2015年以前，工业、农业和环境用水是再生水利用的主要途径。工业再生水利用从2005年的1.06亿立方米上升到2014年的1.59亿立方米，但从2015年起逐年下降。农业再生水在2005～2010年逐年上涨，2011～2014年稳中下降，到2015年起逐渐不再使用。环境用再生水量多年来迅猛增长，从2005年的0.24亿立方米上升到2017年的9.70亿立方米（见图2），成为再生水利用的主要途径，主要用于河湖补水和环卫绿化。此外，市政杂用再生水利用量2005～2017年保持在均值0.21亿立方米左右，主要用于冲厕、小范围内道路的喷洒降尘，用量保持相对稳定。图22005～2017年北京市再生水利用途径分布3.北京市再生水管网建设情况随着北京市再生水厂的大力建设，再生水输配管线和再生水泵站也配套修建，不断扩大服务范围，再生水的利用范围从单一的环境补水，扩大到工业、农业灌溉、市政杂用等其他领域。2017年，北京市共建成再生水管线1598.38千米，较2008年的593千米增长了62.9%，其中中心城区892.32千米，郊区706.06千米（见图3）。图32008～2017年北京市再生水管线建设情况4.北京市再生水管理情况北京市再生水的管理涉及水务局、发改委、财政局、规划委和生态环境局等多个部门。北京市水务局是再生水的行业主管部门，负责本市污水处理和再生水利用行业管理，其职责包括制定并组织实施城乡污水处理和再生水利用发展规划、年度计划、政策、标准、规程规范，组织再生水利用和污泥处理处置与资源化和污水处理和再生水利用行业特许经营，并对污水处理和再生水利用设施运行安全开展监督管理。其中，北京市节约用水管理中心作为市水务局下属单位，负责对建筑中水设施建设情况、中水设施的生产运行情况、水质达标情况进行监管。市建委下属的物业管理部门，负责对住宅小区建筑中水的建设及运行情况进行管理。北京市规划委负责对水务局上报的再生水规划进行审查。北京市发改委负责对上报的再生水厂建设申请进行审批并对再生水进行市场定价。北京市财政局根据再生水的公益性质，负责对再生水设施运营进行财政补贴。再生水管理还涉及较多的协助管理部门。其中，北京市环保局负责对污水处理厂和再生水厂出水水质进行监测管理，北京市工商局负责再生水终端市场的准入、交易等管理，北京市质监局负责再生水出水安全的管理，北京市城管局负责监督终端用户使用再生水。二北京市再生水产业发展政策北京市高度重视再生水利用及其产业发展，通过法规约束、政策支持、工程规划和市场化建设运营改革，基本形成了城乡统筹的产业宏观发展格局，有效吸引了社会资本及专业化力量参与再生水建设，再生水产业逐步向法制化、规范化、专业化方向大步迈进。1.以国家政策为纲，制定地方法规，强化约束引领（1）国家层面。2006年出台的《城市污水再生利用技术政策》对再生水利用的目标和原则、规划、设施建设、设施运营与监管、安全保障、技术创新、保障措施等方面做了详细的规定，对再生水的利用和再生水设施的运行管理提出了明确要求，并在融资和资金补助上提供了宽松的政策环境。[3]2015年施行的《水污染防治行动计划》明确要求，到2020年京津冀区域再生水利用率达到30%以上。[4]2017年《水利部关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》要求，到2020年京津冀地区非常规水源配置量超过20亿立方米。[5]（2）北京市层面。《北京市中水设施建设管理试行办法》要求建筑面积2万平方米以上的旅馆、饭店、公寓等，建筑面积3万平方米以上的机关、科研单位、大专院校和大型文化、体育等建筑，按规划应配套建设中水设施的住宅小区、集中建筑区等均按规定配套建设中水设施。[6]《北京市排水和再生水管理办法》明确了对损害排水和再生水设施行为的处罚力度，设定了运营单位未履行维护管理职责的法律责任。[7]《北京市节约用水管理办法》鼓励绿化使用雨水和再生水，逐步减少使用自来水。住宅小区、单位内部的景观环境用水和其他市政杂用用水，应当使用雨水或者再生水，不得使用自来水。[8]2.制订再生水发展方案，完善政策支持北京市结合污水治理和再生水利用阶段发展实际，坚持点面结合、建管并重、政策集成、政企协同、创新驱动的工作原则，制订并实施了第二个三年行动方案。[9]方案明确到2019年底，全市污水处理率达到94%，再生水利用量达到11亿立方米的具体目标，并制定了一系列支持政策：将污水处理和再生水利用设施建设项目相关审批权限由市级下放至区级，优化了再生水利用项目审批流程；鼓励探索利用农村集体建设用地开展污水处理和再生水利用设施建设的新模式；推动制定自建污水处理和再生水利用设施运营经费补贴政策，建立自建设施运营经费保障机制。北京市在环境治理上的决心和工程建设力度，以及对再生水利用的补贴扶持政策，为涉及污水处理、污泥处理、管网建设等环保类企业和产业发展带来了一定的发展机遇。3.实行特许经营政策，推动产业发展北京市通过分区授权、区域与流域相结合的形式，推行了不同的特许经营模式，不断推进再生水利用设施市场化建设、专业化运营改革。中心城区由北京排水集团作为特许经营主体，开展中心城区污水处理和再生水利用服务，由市政府固定资产投资和特许经营主体筹资共同解决项目征地、工程建设资金及50%的拆迁资金。中心城区稳定的特许经营模式，理顺了再生水运行管理体制，经营主体机组设计处理能力充裕，设备运行保证率高，出现紧急情况时污水处理厂和再生水厂可以实现协调响应，极大提高了中心城区再生水的供应和保障能力。其他区域通过公开招标、竞争性谈判等方式确定各区域特许经营主体，采用政府与社会资本合作（PPP）、委托运营等模式开展污水处理和再生水利用设施建设、运营。[10]排水系统特许经营政策使北京排水、污水处理、再生水利用设施管理体制和运行模式逐渐向市场化、专业化转变，城市排水系统的建设由政府直接投资转变为政府与社会资本“利益共享、风险共担”的共同体关系，明确了回报机制与盈利模式，既减轻了政府的财政负担，又很大程度地降低了社会主体的投资风险，提升了再生水企业的投资积极性，广泛吸引了社会资本的投入，有效推动了再生水相关产业的发展。三再生水产业特点分析1.再生水特性决定其产业发展特殊性同自然水资源相比，再生水作为新开发的水源具有特殊性（见图4）。图4再生水利用与水循环利用关系示意图从其来源来看，再生水不是来源于自然界的天然水资源，而是来源于经过使用后的废弃污水，再生利用过程就是将污水资源化的过程，具有重新赋予水的资源属性的特点。从商品属性来看，再生水具有价格属性，从再生水厂出厂后，可以直接进入供应市场进行交易，不同于天然水资源存在并直接取用于公共水域内的形态。从再生水供应市场的角度来看，具有商品属性的再生水在水资源稀缺的供应市场中的形态可近似于生活必需品。如果把再生水视为天然水资源的可替代品，那么再生水的使用必须具有优于天然水资源产品之处，这种优势可体现在水量、水质、使用成本、应用便利程度等方面。应用实践表明，再生水的生产成本高于天然水资源，再生水应用便利程度滞后于天然水资源。从污水到再生水的过程是赋予再生水资源特性和商品价值的过程，污水经过污水处理企业净化加工处理后形成再生水产品，再生产品水具有同自然水源处理后的产品水相同的可被销售的商品化特性，再生产品水限定具体的使用用途与使用用户，但是符合使用标准的高品质的再生产品水可以通过再生水供水管线对不同的用户或根据不同的用途形成多种商品水，如景观环境、市政杂用、工业和农业等用水。2.再生水产业的主要特点再生水特性决定了其产业发展的特殊性。一是公益化特性。再生水利用是污水资源化利用，具有公益性、社会性的特点，因此决定了其产业发展应以政府为主导，制定合理的政策，通过引导和规范污水回用的经济运作方式，提高污水资源化利用的发展速度，让公众在尽可能少支付的情况下得到优质的产品和服务，实现公众利益和社会利益，同时满足环境保护的要求。二是具有可持续性。再生水利用即污水资源化利用的政策目标在根本上符合可持续发展的基本原则，污水资源化能满足当代人的一部分用水需要，尽可能多地保存现有水资源；既实现当代人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的资源，促进人水和谐发展。三是需求差异化特性。再生水存在不同使用用户和不同使用用途的需求，这种需求可以通过市场化，即再生水成为水产品并通过交易而得到满足。四是微利性。再生水可以通过规模生产来实现，再生水成为产品水可交易并存在一定的获利空间，但由于其公益性，利润很低。四北京市再生水产业发展中存在的主要问题1.产业发展的管理法规有待完善北京再生水利用产业发展的专项管理法规缺失，特别是缺少对再生水生产行业准入、行业监管、安全运营服务等相关的管理规定。对再生水的部门管理是多部门管理，各主管部门缺乏综合协调机制。2.相关激励政策不足科学合理再生水水价体系尚未形成，难以刺激再生水利用规模提升。不同类别（原水、自来水、再生水等）差额水价对水资源利用结构影响很小，再生水的价格优势难以体现，无法发挥市场机制有效配置资源的作用。目前实施的非常规水利用优惠政策缺乏具体措施，减免有关税费的政策没有明确执行方式，可操作性弱，优惠扶持政策受益范围较小。3.缺乏监督和应急管理制度再生水生产监督管理薄弱，出水水质不稳定，若出水水质不达标则在生态与景观环境用再生水、农业灌溉用再生水、地下回灌时会存在一定的安全隐患。在使用建筑中水时，入户中水水质不稳定会影响用户感受，并存在极大的卫生隐患，入户后管线错接导致使用不安全。对于出现来水超过再生水厂的设计处理能力等原因引起的再生水出水水质不达标、再生水使用过程出现的安全隐患缺少相应的应急管理制度等。五政策建议1.建立健全地方再生水相关产业法规及制度建立再生水相关产业发展的法规，研究拟定与再生水产业有关的管理办法及政策文件，完善再生水产业制度标准，形成法规与制度双重约束，促使再生水相关产业监督管理水平、服务管理水平、依法行政水平不断提高。在地方层面，积极探索再生水相关产业的立法，增强地方的立法积极性，鼓励再生水相关产业发展较为迅速的地区各级政府积极开展本地区的再生水相关产业的立法工作，明确本地区促进再生水相关产业健康发展的重要因素和关键点，从地方层面为再生水相关产业发展提供法制保障，同时也为国家层面再生水相关产业立法提供实践基础。2.强化行政强制和经济激励措施，推广利用再生水在需求端，从行政强制和市场激励两方面着力推动，提高相关企业使用再生水的积极性，增加有效需求。京津冀缺水地区、地下水超采区，以及水污染严重区，要按照“能用尽用”的原则，优先配置再生水；工业生产、城市绿化、道路清扫、生态景观、洗车等行业要优先推广使用再生水。实施可操作性鼓励优惠政策，优化再生水与外调水、地表水、地下水的比价关系，维持再生水的供水价格低于自来水水价的价差优势，引导用户积极使用再生水。在工业、洗车、市政环卫、城市环境绿化等用水行业探索建立再生水利用量与水资源费征缴挂钩机制，对有条件使用再生水的用户，按照再生水利用量的一半减征或免征常规水源利用量的水资源费。3.完善政策引导和市场激励措施，加强再生水开发利用在再生水生