中国义务教育教师编制的供需矛盾、改革实践与政策建议

中国义务教育教师编制的供需矛盾、改革实践与政策建议

教师数量充足是义务教育教师队伍建设的首要目标。在学龄人口变动的大背景下，义务教育教师编制配置的诸多矛盾不断放大，“超编缺人”、“缺编缺人”和“超编超人”等问题不断凸显。面对这些问题，许多地方在现有的编制制度框架下进行了诸多改革实践，取得了一些成效。但是，许多改革仍具有局限性，未能全面实现义务教育师资供需的动态平衡，因此，义务教育教师编制制度应如何改革是当前的重大学术议题。一义务教育教师编制供需矛盾突出在学龄人口稳定的条件下，学校规模和班级规模不会有太大的变化，无论是基于生师比还是基于班师比核定编制，均可以设置合理的标准，从而避免师资不足和师资过剩的问题。但是，一旦学龄人口有波动，学校规模和班级规模有变化，生师比或班师比标准难以实现教师编制的供需平衡。此外，按照生师比或班师比标准配置教师未能满足教育质量不断提升、教师队伍结构优化等现实需求。（一）编制核定难以适应学龄人口的动态变化随着新型城镇化的推进，农村人口进一步向城镇转移，且呈现规模大、速度快的特征。这必然导致学龄人口呈两极分化：农村学龄人口迅速减少，城镇学龄人口急剧增加。当前，“生师比”仍是教师编制核算的主要标准，这种核算标准并不能适应学龄人口的动态态势，导致学龄人口的流出端和流入端均出现供需失衡的状况。在学龄人口流出端，那些教师充足的学校可能会出现教师富余现象，导致教师资源浪费。对于那些原来教师不足的学校而言，以班级为单位的授课方式并未因学生数量的下降而减少对教师的需求，因此，师资紧缺情况仍然可能存在。在学龄人口流入端，流入学生数量庞大且分布不均。部分城市外地流入的学生超过了户籍学生数。基于户籍学生数或常住学生数的核算标准导致这些城市的教师常常处于紧缺的状态。“全面二孩”政策放开后，许多城市学龄人口迅速增加，教师紧缺形势变得更加严峻。（二）编制供给未能支撑义务教育质量全面提升编制紧缺使农村教育教学质量难以得到保证。2014年中央编办、教育部、财政部发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》中明确规定，“将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准”（小学学生数与教职工数之比为19∶1，初中为13.5∶1）。以小学教师编制核算标准为例，若按19∶1的生师比标准进行小学教师分配，对于人数少于19人的班级，最多只能配置1名教师，这必然会导致“多科教学”甚至“跨年级教学”等情况的发生。[1]教师的课时呈饱和状态，工作强度大，没有充足的时间备课、听课、批改作业，也没有足够的时间进行学习和参加培训。教师紧缺导致所有教师工作量过大，难以吸引优秀教师从教，进而影响教育教学质量提升。教师编制缺乏弹性，难以应对学校临时性缺人的状况。“全面二孩”政策出台以后，育龄女教师迎来生育高峰。在农村学校师资紧缺情况下，如何分担女教师休产假时的工作量是个严峻的问题。有的学校采用聘请代课教师的方式来缓解这部分的教学压力，但是，代课教师的教学水平参差不齐，难以保证教育质量。（三）教师编制管理不利于教师队伍结构优化农村教师队伍结构优化面临多重挑战。由于教师退出机制尚不完善，在编制紧缩的政策背景下，学校补充新教师所需的编制主要来自教师退休空出的编制以及从其他事业单位周转的编制，数量极其有限，学科结构和年龄结构难以优化。在学科结构方面，农村音体美小科教师十分紧缺，教师“所教非所学”的现象普遍存在。以学生数作为教师数量分配的依据，对于农村小规模学校的教师分配非常不利，语文、数学等科目教师数量可能都无法满足，更没有多余的编制聘请音体美等小科教师。因此，很多农村教师需承担多科教学任务。据调查，农村小学语文、数学教师兼任音体美学科教学的现象非常普遍，教音乐的教师有75.00%没有音乐专业学习背景，教美术的教师有65.25%没有美术专业学习背景，教体育的教师有64.58%没有体育专业学习背景。[2]在年龄结构方面，农村教师老龄化依然严重。由于教师退出机制尚不完善，只有老龄教师退休，才能腾出编制补充进新教师，导致教师新老更替缓慢。现实中，许多地区农村学生数量的减少速度远快于教师的退休速度，而按照当前编制核算标准，大部分小规模学校始终处于超编状态，没有多余的编制用于补充新教师。另外，由于农村生活条件、教师待遇等实际情况与城镇有较大差距，年轻教师不愿到乡村学校任教。老教师退不出，新教师补不进，导致农村教师老龄化越来越严重。二义务教育教师编制配置的改革实践为了破解义务教育教师供需失衡的矛盾，各地不断提高增量、激活存量，按照三种路径进行改革实践。（一）体制内盘活编制体制内盘活编制，是指在不突破事业编制总量的限制条件下，在系统内协调各单位、各区域编制存量或采用编制预支手段以扩大教师总量供给的改革。[3]针对现有编制存量部分，各级政府通过跨单位、跨区域、跨学校等方式予以调剂、借用；针对预留编制增量部分，地方政府通过“聘用教师控制数”“备案聘用教师”等方式预支未来编制；针对教育系统内编制部分，通过政府购买服务、创新退休机制等方式回收部分编制。1.系统内编制调剂编制调剂，是指根据各单位、各市县、各学校编制余缺状况，为教育系统尤其是义务教育学校调剂富余编制，主要包括以下两种方式。一是跨部门调编，即将其他事业单位的空编资源或撤并后的回收编制调剂到教育系统。山东和江西通过跨部门调整分别精简回收9000余名和30000余名编制，并用于教育系统以弥补中小学师资缺口。[4]为实现部门间编制的盈缺互补，部分地区建立编制信息化数据平台，收集系统内闲置编制，实行跨部门编制调剂。2016年，山东全省从其他事业单位盘活4536个编制用于教育事业。[5]二是教育系统内调编，主要包括省域范围内跨市县的编制调剂和县域范围内跨学校的编制调剂。跨市县调编，是指打破编制地域属性，在省、市、县范围内统筹教师编制资源，跨区域调剂余缺编制。广西、山东临沂市和江西赣州市在客观研判各县区编制使用情况的基础上，对空余编制予以调配。如临沂市划分核减县区和核增县区，并以核减数和核增数为基数、以40%和20%为标准予以回收和补充。[6]县域内调编，是指县级教育部门根据各学校或学段编制余缺情况，合理分流富余教师。为均衡编制分配格局，山东137个县（市、区）通过“县管校聘”改革统筹县域内教师编制，2016年，全省调配分流专任教师和教辅人员达到约1.65万人次。[7]2.临时性编制周转临时性编制周转，是指通过暂借系统余编或专设机动编制以补充师资，并在相应期限内或教育系统编制空缺时归还周转编制，属临时性“借编补人”，主要包括三种方式。一是超编市县暂借系统编制，待自然减员留有空编时予以归还。如内蒙古各盟市向自治区编办预借23534个编制。[8]二是利用系统余编建立编制周转池。山东和江西鹰潭市分别建立中小学教师临时周转编制专户和机动编制专户，为“超编缺人”区县和学校调剂临时编制，补充专任教师。安徽以5%的比例为上限，增加近2万名周转编制。[9]三是实行弹性化编制设计。在小规模学校，一班一师的师资配置使教师很难抽身参与培训。为兼顾学校办学需要和编制经济效益，内蒙古和山东淄博市张店区分别按照25%、3%的比例核定附加编制或弹性编制，[10][11]以应对临时性、阶段性教学工作。3.急需性编制预支急需性编制预支，是指为应对师资紧缺性需要，教育部门或学校预支未来核定编制数，并按其数额招聘教师，待空编时对备案教师进行考核入编，属“先用人后补编”方式。[12]占用预支编制的教师与在编教师享受同样的薪酬、晋升等福利待遇，入编时可按原聘岗位等级聘用。广西按照“聘用教师控制数”聘用专任教师和教辅人员。江苏苏州市和湖南长沙市采取备案制管理，备案制教师可视编制余额情况申请考核入编。4.人员退出腾编人员退出腾编，是指在教育系统内部通过编制实名制清退不在岗人员，采取购买工勤服务压缩非教学人员，创新退出机制腾出专任教师编制，以此提高编制使用效益。针对编制挪用、人员长期借调等行为，安徽和四川成都市分别提出编制实名制改革和专编专用管理机制，保证在编人员切实履行其岗位职责。针对专任教师编制不足问题，山东实行编制配备和购买社会服务相结合的师资供给方式，于2016年补充8401名政府购买服务型人员。[13]通过此方式压缩非教学人员编制占比，为专任教师腾出编制空间，以优化编制使用结构。针对教师队伍结构性缺编问题，宁夏创新教师队伍退出机制，为6155名符合条件的教师办理提前退休手续，[14]通过自然减员打通师资补充入口。在编制紧缩政策与教师需求扩大的现实背景下，体制内盘活编制的改革实践所发挥的效用仍然有限。一是体制内盘活难以完全应对师资供给的数量缺口。在机构编制严格控制的战略部署下，事业单位系统内多数机构的编制供给处于“吃紧”状态，从中可调剂的余编非常有限。而在“二孩政策”和人口流动的双重影响下，部分地区学龄人口规模不断扩大，编制需求也呈持续增长态势。以体制内可调剂的有限编制来应对师资短缺问题仍存在较大困难。二是实现编制资源跨区域动态管理的难度较大。教师编制由县编办根据学龄人口核定，并经上级部门审核通过后交由教育部门分配使用，因此编制本身带有属地性质。在“以县为主”的管理体制下，跨市县调配编制资源的行为难免会造成编制调出地区的抵触情绪。三是体制内盘活可缓解教师编制短缺问题，但较难解除农村地区“有编无人”的师资困境。受客观环境、办学条件、教育质量等因素影响，教师大多选择条件相对优越的城镇学校。即使体制内盘活的编制资源向农村学校倾斜，年轻教师、音体美等紧缺学科教师也不愿意到农村学校任教，也就难以改变农村学校教师不足、结构失衡的状态。（二）全员聘任制教师全员聘任制教师是指取消教师编制身份，淡化编制概念，按照学校需求设置岗位，通过公开招聘和合同管理的方式补充教师队伍。1.在岗教师全员聘任制在岗教师全员聘任制，是指学校所有在岗教师包括编制内教师全部实行聘任制，取消编制身份，按照合同制模式实施教师管理。目前，中小学全员聘任制改革仍处于起步探索阶段，山东济南市高新区在全国率先进行试点。全员聘任制通过聘任合同方式建立双方雇佣关系，严格按照合同内容行使权利及履行义务。全员聘任制采用“KPI”考核管理办法，通过量化考核指标督促教师教学。如济南高新区以月、学期、学年度为考核周期，其中学校考核以学年度为单位，教职工考核则实施“月-学期-学年度”全程跟踪。全员聘任制将“KPI”考核结果作为教师绩效工资、评先评优的重要依据。聘任制教师绩效工资突破与职称等级的挂钩机制，与岗位职责、学校团体及个人工作绩效切实关联。根据“KPI”考核结果，确定教职工评优比例，按照优秀级别记录相应分值，实施职级晋升积分制。2.新招教师实施聘任制新招教师实施聘任制，是指保留已入编教师身份，但对新招聘教师全部采用合同制管理，对编制内教师实施只出不进政策，通过人员自然退出逐步向全员聘任制过渡。在用人方式上，聘任制教师与教育部门、学校或教育集团等单位签订聘用合同，在其义务和权利方面达成协商，确定双方之间的劳动关系，并在聘期结束后重新签约或解聘。在综合待遇上，聘任制教师与编制内教师享受同等的工资收入、职称晋升和培训研修机会等。目前，在新疆、海南、天津、河北等地积极探索新任教师聘任制改革，如海南中小学教师以3年为聘任周期，但针对在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年的教师，可与学校订立聘用至退休的合同。[15]聘任制对教师队伍稳定性、教师职业吸引力等方面将产生一些不利影响。第一，聘任制改革使教育部门、学校和教师个人均面临不稳定风险。在“以县为主”管理体制下，在编教师符合条件方可办理调动手续，否则流出本县后收回其编制，由此编制成为牵制教师流动的重要因素。但聘任制取消了编制身份属性，增加了教师流动的可能性。与城镇地区或优质学校相比，农村学校或城镇薄弱学校在教师招聘中并不占据优势地位，聘任制更强化其弱势地位。对教师而言，聘任制教师出于生育、生病、年老等原因要承担解聘失业的风险，职业的稳定性较弱。第二，聘任制会削弱教师的岗位吸引力。部分地区财政能力较弱，若取消编制身份，将进一步降低教师留任的可能性。与其他行业和私立学校教师相比，公立学校教师的工资待遇相对不高，但编制赋予的稳定属性是其职业吸引力的重要来源，而聘任制的实施减弱了公立学校教师的稳定性，使其失去竞争优势。第三，推广聘任制尚需适应性条件，否则改革容易出现水土不服。与编制教师相比，聘任制教师承担的风险增加，在高风险高收入的原则下，财政部门需提高工资水平以弥补聘任制的部分缺陷，这对于经济发达地区来讲较易实现，但对于经济薄弱地区而言容易陷入“待遇不高、稳定性差、难招教师”的窘境。（三）聘用编外教师为突破编制供给限制，地方采取政府购买服务、学校自主招聘、补充临聘教师等方式，以缓解师资紧缺性难题。1.政府购买服务政府购买服务，是指政府通过购买社会服务方式补充急需的专任教师和配套的工勤人员，不列入事业编制，主要依据合同约定支付相关费用。政府购买服务主要有以下几种情况。一是当前编制核定尚不能满足流动学龄人口的教育需求，教育部门以购买服务方式聘用部分专任教师。据课题组调查，广东深圳市公开选择承接教育服务主体，统一设立预选供应商库，向第三方购买教育教学服务。二是因在编教师产假、病假、研修等造成岗位空缺，向社会购买服务以保证教学工作正常开展。为应对临时性师资短缺问题，补充编制教师会增加财政负担且易造成资源浪费，政府购买临时性教师可满足教学需要且易根据教师富余情况及时退出。课题组获取的调查资料显示，深圳福田区针对三个月以内缺岗的购买短期课时教师，针对四个月以上一学年以内缺岗的购买一般课时教师。三是为给专任教师腾出编制空间，以购买社会服务形式补充教辅和工勤人员。为减轻财政供养负担，部分地区对教辅和工勤编制人员采取只进不出政策，将编制专门用于专任教师招聘。课题组获取的调查资料显示，深圳福田区针对实验员、校医等购买教辅服务，针对宿管员、保管员等购买工勤服务。2.学校自主招聘学校自主招聘，是指学校根据划拨打包的经费和核定的教师数自主招聘教师，并通过校长负责制实现自主式管理。“两自一包”模式是学校自主招聘的典型方式，即“教师自聘”“管理自主”“经费包干”。学校自主招聘致力于“补够教师”“补好教师”。一是受编制紧缩政策影响，部分地区的教师缺口依然较大，为突破编制政策的限制，学校通过自主招聘“补齐”教师。2019年，成都市各区县有53所学校推行“两自一包”改革实验。[16]二是为破除编制教师退出机制的障碍，学校通过合同制管理补“好教师”，退“不合格教师”。哈尔滨市道里区视教师工作表现签订不同期限的合同，按照“长短合同制”模式退出不合格教师，并设计差异化绩效工资体现教师岗位职责、工作绩效。[17]3.临聘教师招聘临聘教师，是指因学龄人口增加但编制尚未补充或在编教师休产病假等，造成教学岗位临时空缺，因此在教师编制系统外聘用的临时性教师。在招聘程序上，教育部门根据批准核定的数额进行公开统一招聘，并与临聘教师签订劳动合同。在管理环节上，县级教育部门对临时教师进行实名管理和统筹调配。课题组获取的调查资料显示，广东按照一年一聘原则实施解聘或续聘，在教育职责评价体系设计中纳入临聘教师规范管理指标，并确保临聘教师与公办教师同工同酬，如《珠海市教育局直属学校临聘教师管理办法（试行）》中明确高级专业技术职称人员工资标准为20万～22万元/年。“编制+编外”的双轨管理体制在运行过程中仍面临诸多问题。一是编外教师聘用制使教育部门陷入维护教师队伍稳定和保证不合格教师退出的两难选择。编外教师的聘用多数采用合同制，固定期限劳动合同采取短期签约方式，可保证聘用教师的质量，但难以保证其稳定性。无固定期限劳动合同使双方形成长期稳定关系，但用人单位较难单方面解除双方劳动关系。二是编外教师聘用制使教育部门面临编制紧缩政策与编外教师要求入编的两难境地。编外教师经常因入编问题上访教育部门，而教育部门在编制紧缩政策限制下，无力解决其入编难题。三是“编制+编外”双轨管理制使编制内外教师难以实现“同工同酬”。在编教师根据工作业绩领取相应绩效工资；而编外教师大多有固定工资，无论工作优劣均无差异性奖励收入。编制内教师根据职称级别享受较高的退休福利，编外教师只能按照企业养老保险领取较少退休费用。三推进义务教育教师编制制度改革的政策建议由于各地义务教育学龄人口的分布特征、经济条件等不同，全国不能推广单一的改革模式。为实现教师供需平衡，应在保证教师队伍的质量和整体稳定的前提下，立足于建立科学的教师编制配置体系，完善多元化的教师补充机制，健全教师退出机制。（一）坚持把编制配置作为教师数量保证的基本方式为了建设一支数量充足、质量优秀、结构合理的义务教育教师队伍，应坚持把编制配置作为教师数量保证的基本方式。首先，有利于建设一支稳定的教师队伍。编制作为师资配置的主要方式，能保证教师队伍的静态稳定和动态平衡。静态稳定主要体现为教师补充和留任等。与其他职业、私立学校教师相比，编制身份仍是吸引人才的重要优势，编制供给仍是师资补充的稳定渠道。与合同聘用制教师相比，编制教师对偏远艰苦地区而言更具稳定性，教师流动频率也较低。动态平衡是指可随学龄人口变化趋势动态调配编制配置，实现供需平衡。其次，有利于全面提升教师队伍质量。第一，公开招聘时制订学历、专业等硬性要求和综合素质等指标，保证入编教师具备良好的教育教学素养和专业的知识技能。第二，在编教师需按照期限修满培训学习时数，遵循培训等专业发展的基本要求。第三，编制身份给予教师长期职业发展规划的空间，有益于教师做长期的、可持续的、完整的职业发展规划。最后，有利于促进师资配置均衡。教育部门根据学段、地区分布态势对教师资源进行统筹管理、调配，并通过积极差异化补偿机制、跨城乡教师交流、职称晋升约束条件等顶层设计，保证薄弱地区师资补充。（二）分类推动教师编制制度改革教师编制结构优化的前提是保证教师数量充足，在“以县为主”的教育管理体制下，各县财政收入水平存在差异。对于财政能力较弱的地区，有限的教育经费难以保证师资供给。为此，应分类推动教师编制制度改革，科学配置教师编制。1.出台教师编制底线配置标准目前，我国各省份主要采用“生师比”作为核编标准，但单一的核编标准无法适应所有地区的具体情况。如某些地区因财政水平偏低出现“有编难补”情况；有些地区财政能力较强，但受制于核编标准，只能通过购买社会服务来解决师资紧缺问题。因此，应依据科学的编制测算模型，出台教师编制底线配置标准，满足各地对师资的需求。采用“基本编+机动编”的方式配置教师，以课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数科学核定基本编，依据轮训周期和轮训时间设置机动编的比例。[18]建立完善的财政保障体系，为教师编制配置提供充足的资金。对于财政水平较低的地区，中央和省级政府应给予倾斜，避免出现“有编不补”的情况；同时，鼓励财政水平较高的地区按需核增编制，满足当地的师资需求。2.构建教师编制的调配机制构建动态的教师编制调配机制是保持编制与学龄人口之间动态平衡的有效方法。随着新型城镇化的推进，学龄人口数仍将继续波动，这就需要构建与之相适应的教师编制调配机制。教师作为“学校人”的身份，很大程度限制了教师的动态流动与调配。为此应打破教师“学校人”的身份，把教师从“学校人”变为“系统人”，并由教育部门对教师进行跨校、跨区的统一调配，实现教师编制的盈缺互补。在调配教师的过程中，应完善教师的待遇体系，保障教师的权益。3.健全教师退出机制建立和完善教师退出机制，是优化教师队伍结构的有效路径。由于学龄人口增长迅速且大规模流动，在学龄人口的流出端，学龄人口的减少速度远超教师的退休速度，教师编制结构性短缺问题严重。为提升教师队伍的整体素质，在保障教师权益的前提下，应采用提前退休、转岗等方式退出不合格教师，逐渐优化教师队伍结构。（三）拓宽教师队伍补充渠道师资补充应坚持以编制配置为主要方式，但并不排斥其他方式，为了保证不同地区的师资供给，可探索多元的教师补充方式。1.公开招聘合同制教师为应对学龄人口的动态变化及学校临时性缺岗问题，公开招聘合同制教师可以满足城乡学校师资补充需要。在新型城镇化背景下，学龄人口不断向城镇聚集，当前编制配置难以适应人口流入的速度，聘用合同制教师是快速补充教师的有效通道。此外，聘任制的退出机制更加灵活。经济转型可能引发随迁子女流动，易使先前流入地陷入超编状态，而退出机制尚未健全，富余编制调整难度加大。聘任制通过合同签订的方式补充教师，可以根据学龄人口的动态变化灵活增减教师数量。为解决学校“产假式”“病假式”“培训式”等临时性缺岗问题，公开招聘合同制教师，也可以满足学校临时性需求。2.扩大特岗教师规模特岗教师三年服务农村教育工作，是化解农村教师队伍人员短缺、质量不高