中国民间组织管理的现状、问题和对策

中国民间组织管理的现状、问题和对策

一、现状和问题民间组织是我国深化经济体制和政治体制改革的产物。党的十一届三中全会以来，我国经济体制改革取得了突破性进展，社会主义市场经济体制的建立，使我国的生产力得到极大的发展，多种所有制、多元化利益主体进入社会；政府部门的部分职能逐步向非政府组织转移，群众参与社会管理的积极性高涨。这就为民间组织的发展奠定了基础。短短十几年间，我国民间组织以不寻常的速度发展。目前全国社会团体已达20万个，民办非企业单位总数超过70万个，其它各类民间组织也在不断孕育和发展。民间组织异军突起，有效利用了我国丰富的人力资源、财力资源、和智力资源，打破了过去封闭的社会结构，形成了与行政单位、事业单位、企业单位鼎足而立的新的社会群体组织，成为我国社会主义现代化建设的一支重要力量。事实表明，民间组织是建立社会主义市场经济体制的必然结果，反过来，又成为建立社会主义市场经济体制的推进器。社会主义现代化事业愈发达，民间组织就愈发展；市场经济体制越完善，民间组织的作用就越显著。这是不以人们意志为转移的客观规律。根据十五大确立的战略目标，我国民间组织正面临着十分有利的发展机遇。纵观形势，种种因素和可以预见的趋势显示，进入21世纪，我国民间组织生存和发展的环境和时机比任何时候都好，将保持蓬勃发展的良好态势，前景十分广阔。这是因为：第一，十五大提出要依法治国，健全民主制度，扩大基层民主，使人民有更多的民主权利。遵循十五大的精神，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，自觉自愿地结成利益共同体，通过民间组织的形式，进一步参与管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，直接行使各项民主权利，依法管理自己的事情，做自己想做的事，创造自己的美好幸福生活。社会主义民主的广泛实践，将给民间组织的发展创造良机。第二，十五大提出从现在起至下世纪的前十年，要建立以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，建立社会主义市场经济体制。按此目标，我国经济将继续稳步发展，市场发育更加成熟，社会化大生产更具规模，原有的社会组织已不能满足社会发展的需要。这就对民间组织提出了新的更高的要求。适应这一要求，我国民间组织必然在总量上继续扩大，结构上更趋多元，布局上更加宽广，功能上日益齐备，专业化特征更加突出，社会分工更加明确，服务领域进一步延伸。不仅原有的民间组织继续巩固壮大，而且新型的民间组织也会不断涌现。随着经济体制改革的深化，民间组织的发展将拥有巨大的空间。第三，十五大决定推进机构改革，转变政府职能，并明确提出要培育和发展社会中介组织。随着政府职能转变，政府将进一步实行政企分开、政事分开、政社分开，加强宏观调控，“小政府、大社会”的格局进一步形成。为适应这一形势，民间组织将在更广阔的领域、更高的层面上进行整合，行业协会、商会等中介组织将发挥更大的作用。切实提高民间组织的整体质量，让其发挥应有的作用，是时代对民间组织提出的迫切要求。第四，十五大指出要加强执法监管部门，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。这就为理顺民间组织管理体系，强化民间组织管理机关职能提供了依据。去年，党中央、国务院专题研究了民间组织管理问题，下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理的通知》，决定实行归口统一登记管理和业务主管部门与登记管理机关双重负责管理体制，将民办非企业单位的登记管理工作交给民政部门，就严格依法管理、加大执法监督力度、加强机构队伍建设、建立综合治理体系等重大事项作了部署。依据中央精神和有关法规，我国民间组织必定会沿着正确的轨道健康发展，我国民间组织管理工作将进入一个新纪元。十五大再次重申了我国正处在社会主义的初级阶段。这应该成为我们观察问题，分析问题的基本出发点。总的看，我国民间组织的发展是健康的，在社会诸多方面发挥了不可替代的积极作用。但是我们也要清醒地看到，我国民间组织的发展与管理工作，受到社会主义初级阶段经济基础和上层建筑客观条件的制约，表现在，一是民间组织的素质不适应发展的需要。有的民间组织不是按照市场经济体制的要求设立的，而是直接从行政机关脱胎出来，先天不足，有较严重的依赖和行政化倾向，未能真正建立自律、自主、自强机制。二是思想认识不适应时代的需要。在一些地方不重视民间组织的管理，放任自流。三是方式方法不适应管理的需要。法制建设滞后，思想观念陈旧，部门体制不顺。四是机构队伍不适应任务的需要。管理机构不健全，人员严重不足。由于民间组织素质不高，管理滞后，带来了许多问题。社团管理的问题：一是非法组织屡禁不止，仅北京市近几年就查出非法社会团体300多个。二是超前发展。“八五”期间，每年新增社会团体2～4万个，发展过快，超出了社会的需求；三是不少社团内部管理不善。有的非法集资，非法牟利，触犯了国家的法律；有的和境外敌对势力相勾结，从事反对四项基本原则的活动，给国家造成了危害；有的缺乏民主监督，领导专断，争名夺利，内耗严重，丧失了凝聚力和战斗力；有的乱设机构，制度不严，多年不开展活动，形同虚设；有的宗旨、任务与其他社会团体相同或相似，重复设置，抢占资源，相互排斥，等等。民办非企业单位管理的问题：一是缺乏统一的规划和管理，完全是各部门自行审批、自行管理，至今没有实行归口登记制度，导致政出多门，管理不力；二是一些民办非企业单位内部管理松散，吸纳人员宽泛，有的搞行业垄断，谋取暴利，甚至搞非法活动，干扰了正常的社会经济秩序。近年来，业务主管部门和登记管理机关收到了不少群众的投诉。这些问题，损害了民间组织的总体质量和声誉，损害了党和政府同人民群众的关系，不同程度地影响了经济的发展和社会的稳定。加强管理势在必行。由此可见，面对21世纪，我国民间组织管理工作，挑战与机遇同在，困难与希望并存。如果说社团统一归口登记管理是民政部门的第一次创业，那么建立民办非企业单位统一归口登记管理制度就是我们的第二次创业。因此，我们面对的挑战和困难可能会更大些，必须保持清醒的头脑。党的十五大提出，把我们的事业全面推向21世纪，就是要抓住机遇而不可丧失机遇，要开拓进取而不可因循守旧。我们要在部党组的坚强领导下，以贯彻十五大精神为动力，因势利导，驱害兴利，以极大的毅力和勇气，面对挑战，励精图治，去开创我国民间组织管理工作的新局面，迎接继往开来的新时代。对此，我们满怀希望，充满了必胜的信心。二、改革的目标和思路今后一个时期，我国民间组织管理工作的指导思想是：以邓小平理论和党在社会主义初级阶段的基本路线为指针，深入贯彻党的十五大精神，建立和完善我国民间组织管理的法规体系，依法强化民间组织管理，维护民间组织的合法权益，充分发挥民间组织在社会主义两个文明建设中的积极作用，为维护社会稳定、促进经济发展和社会的全面进步作出积极贡献。今后民间组织管理工作的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范、管理和服务有机结合的民间组织行政管理体系，不断提高行政管理干部队伍依法行政的水平。形成较为完善、具有中国特色的民间组织管理法规体系，把民间组织的管理工作纳入法制化轨道。培育和发展布局合理、结构优化、重点突出、作用显著的社会中介组织网络，为建立和完善社会主义市场经济服务。建立各有关部门各司其责、密切配合的民间组织综合治理机制。公安、司法、安全、宣传、财政、银行、民政等部门齐抓共管，加大监督力度，打击非法民间组织，查处违法行为，维护社会稳定。建立与经济发展、社会进步和民主建设相适应的民间组织自律机制，使民间组织逐步走上自我管理，自我服务、自筹资金的道路，充分发挥民间组织在两个文明建设中的积极作用。为实现上述目标，主要管理思路如下。（一）统筹发展规划，引导民间组织健康有序发展根据十五大精神，顺应由新型经济制度的建立带来的社会组织多元化发展的趋势，我们要做好民间组织的发展规划，推进战略性调整工作。目前各地发展不平衡，一段时期数量盲目扩张，结构也不合理。因此要本着合理布局、优化结构、突出重点、提高质量的要求，研究各类民间组织的发展计划，并将其纳入国民经济和社会发展规划中。经济发展条件较好的东部沿海地区可发展快一些，条件相对较差的中西部地区发展可慢一些。通过规划，使全国的民间组织在数量、种类、结构、布局方面符合经济和社会发展的实际需求，增强设置的科学性，切实改变目前一些地区忽视质量管理的现象。在规划民间组织发展中，要把握以下两个指导原则。一是大力培育和发展社会中介组织。根据政府机构改革、政府职能转变和行业发展需要，按照社会主义市场经济体制的要求，将培育自主协调和自律性的行业管理组织作为发展规划的重点。今后要与有关部门密切配合，积极参与行业协会、商会管理的调研工作和法规起草工作，通过制订有关政策法规，规范行业协会的分类、组织结构，确立行业协会的职能，规范行业协会的行为，理顺行业协会与有关部门以及与其他社会组织的关系，培育出一批覆盖全社会、跨部门的高能量、智能型的民间行业管理组织。二是积极发展与当地经济建设和与人民群众生活密切相关的民间组织。改革急需什么就发展什么，社会缺什么就培育什么。要着力发展受政府委托管理公益性、福利性事业的民间组织，使民间组织在建立城乡社会化服务体系中发挥积极作用。要对改革中涌现出的新型民间组织，如职工持股会、农村各种专业技术协会、农村合作基金会等，进行调查研究，提出发展和管理的思路，使其成为经济和社会发展的新的生长点和催化剂。尤其是各种类型的农村专业技术协会，是联结农户与市场的有效组织形式，是农村经济发展和农民走向更高形态的联合的内在必然要求，具有深远的社会意义，要对其进行规范和引导，促其更快更好地发展。（二）推进民主建设，实行依法管理十五大阐明的关于民主与法制建设的一系列原则和内容，对于搞好民间组织管理工作有着重大的现实指导意义。建设社会主义民主政治制度，是我国政治体制改革的一项重要任务。我国社会主义民主政治的主体是人民群众。让人民享受权利，将权力交给人民，是最大的民主；让群众依法结社，行使结社权利和义务，积极参与国家和社会事务管理，是社会主义民主政治的一项基本内容。根据十五大精神，今后在社团民主建设上，我们要着力做以下两方面工作：一是发挥民主参与和民主监督作用。要利用现行的管理职能，帮助社团与政府之间建立广泛的联系，增进彼此了解和信任，调动社团在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督作用的积极性。既增强单体活力，又发挥群体优势。让社团通过合法形式向党和政府反映群众的愿望和要求，为政府决策提供咨询和信息服务，对党和政府的工作实行民主监督，成为党和政府工作的参谋与助手，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。二是强化社团内部民主管理。通过加强社团组织建设等手段，探索社团内部民主管理的有效形式和途径，建立社团的内部民主管理制度，使社团成员充分享有民主权利，制止滥用结社的行为。十五大指出，发挥民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。因此，民间组织的管理工作必须坚持依法管理的原则。从长远看，要起草《结社法》，但由于目前条件不具备，可以留待论证研究。目前立法工作应突出重点，任务十分艰巨。根据中央要求，我们正在起草《社会团体登记管理条例》（修改稿）、《民办非企业单位登记管理条例》和《外国人社会团体登记管理条例》，争取国务院早日颁布。同时要在这三个法规的基础上，制订配套实施细则和系列单行法规，注意协调好与现行其他政策法规的有机衔接。要加强政策指导，根据客观情况发展变化，及时调整制订相应的指导性政策措施。力争在2010年之前，建成比较完备的民间组织管理法律法规体系。要把立法与普法结合起来，利用各种有效形式，广泛深入开展民间组织管理的有关法律法规的教育，不断提高广大人民群众依法结社的自觉性。随着政府职能的转变，今后行政执法将成为民间组织管理机构的主要任务。因此要依据三个条例，进一步明确民政部门的执法责任，加大执法力度，提高执法效率，改善行政执法活动，避免执法不力、放弃法定职责或超越法定权力问题的出现。（三）加强民间组织管理，维护社会稳定党的十五大报告，在分析社会主义初级阶段的社会主要矛盾和基本特征的基础上，要求我们正确处理改革、发展同稳定的关系，把握好三者的内在联系，排除一切破坏稳定的因素，致力创造一个安定团结的政治环境和稳定的社会秩序，在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。这对于我国民间组织管理工作来说，提出了新的更高的要求。民间组织是群众的结合体，是社会组织中最庞大、最活跃的力量。纵观古今，它对于社会的发展和稳定有着巨大的能效，顺则载舟，逆则覆舟。因此，我们必须高度重视民间组织的特性，采取切实有效措施，强化管理手段和力量。正如十五大所指出，当前我国社会正经历着历史上最深刻的变革。经济体制、社会结构和生活方式正发生着很大的变化，社会方方面面的利益关系变动较大，人们思想观念的变更需要一个过程，各种社会矛盾在某些领域会比较突出，有的将通过民间组织不同程度地反映出来。由于一些民间组织内部管理不善，容易引发事端，改革中社会的一些丑恶现象，如经济犯罪、极端无政府主义等等，也会蔓延到民间组织身上。特别应该指出的是，民间组织是敌我必争领域。西方反华的战略图谋很清楚，一是想通过政党和政府内部，这点他们难以做到；二是企图通过民间组织选择代理人和突破口。目前西方敌对势力正在窥视我国的民间组织，加紧聚合各种力量，千方百计地对我国进行渗透、颠覆活动，企图推翻共产党领导，把中国引向资本主义道路。这些都构成我国社会和政治不稳定的隐患。稳定对于改革和发展有着极端的重要性，没有稳定我们将一事无成，所以任何时候都要把稳定作为头等大事。社会的稳定，需要民间组织的稳定，民间组织的稳定是社会稳定的基石之一。我们要保持清醒的政治头脑，居安思危，警钟长鸣，以国家稳定为己任，自觉从国家长治久安的高度去认识民间组织管理工作的重要性、紧迫性、长期性和艰巨性，把维护社会稳定作为民间组织管理工作的根本出发点，从严管理民间组织，防微杜渐，堵塞漏洞。在实际工作中，我们要注意防止两种倾向，一是管理不力，二是管得过死。这二者皆不可取。要正确处理好严格管理与发挥作用的辩证关系。严格管理是手段，发挥作用是目的，归根到底，就是要促进民间组织的健康发展，发挥积极作用。三、工作措施民间组织管理是一项社会系统工程，内涵十分丰富。依据职能，我们应主要做好以下几方面的工作。1.把好登记审批关要严格执行三个条例，坚持设置条件，严格审批程序。有下列情况之一的不予登记：可能危害国家统一、主权和领土完整，危害国家安全，破坏民族团结或者危害社会公共利益的；宗旨、业务范围与法律、法规或者社会公德相违背的；属于在同一行政区域内重复设立相同或者相似的社会团体的；在申请成立登记过程中弄虚作假的；拟任负责人曾经受过剥夺政治权利的刑事处罚的；有法律、行政法规禁止的其他情形的。2.狠抓日常管理业务主管部门和登记管理机关，要依据职能分工各负其责。要建立健全日常重大活动的报告审批制度。要加强年检工作，重点对政治方向、业务活动、财务管理、组织人事、遵纪守法等方面进行检查，对年检出的问题要作系统分析，找出原因和对策，为领导决策提供依据。对未通过年检的民间组织要依法予以处理。要加强对外国人社会团体的管理，一方面要保护他们依照法律和章程开展活动的权利，另一方面要消除可能带来的消极不利因素。在做好上述工作的同时，今后日常管理工作要注重民间组织的自律管理，即强化内部管理制度，全面提高自身素质。从现在开始要与有关部门共同研究制订民间组织的人事、工资、组织、税收、财务、社会保障、党建等管理办法，争取国家政策扶持，切实解决民间组织生存和发展面临的诸多问题，为民间组织的健康发展创造良好的外部环境。3.依法监督管理在现行基础上，我们要加大执法监督管理力度，落实工作责任制。要与业务主管部门建立联系通报制度和联络员工作制，预防为主，协同作战，打击非法组织，查处民间组织的违法违纪行为，形成齐抓共管的新局面。要与公安、安全、司法等有关部门密切配合，建立监控网络和快速反应机制，对进行渗透、颠覆和破坏的境内外敌对势力的活动，予以坚决打击。逐步建立起在民间组织自律管理基础上的全方位的监督管理系统。4.健全管理机构，确保管理工作全面落实新形势下，我国民间组织管理任务十分繁重。必须按照十五大提出的加强执法监督部门，建立一支高素质的专业化的国家行政管理干部队伍的要求，切实搞好管理机关的自身建设。①要认真实施双重负责的管理体制。民间组织管理是一项社会系统工程，仅靠某一个部门的管理是不行的。前几年我们对社团管理实行双重负责的管理体制，虽不尽完善，但实际效果比较好，把关严了，管理的范围扩大了，也比较符合部门的职能角色。根据中央决定，今后业务主管部门和挂靠单位，主要负责申请登记、思想政治工作、党的建设、财务活动、人事管理、召开研讨会、对外交往、接受资助审批等工作；登记管理机关主要负责登记审批、研究制定政策规定并组织实施、对活动进行指导检查监督、依法查处违法行为。作为登记管理机关，我们要按高标准履行职责，同时也