中国海绵城市建设报告

中国海绵城市建设报告

海绵城市是指遵循生态文明理念，在城市建设中充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水地表径流，实现雨水自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式的城市。海绵城市是生态城市建设的重要组成部分，对于解决城市内涝、缓解城市水资源短缺、消除城市水体污染等难题，都具有非常重要的意义。海绵城市建设作为生态城市水资源利用领域的一项重要内容，丰富和发展了生态城市建设理论和实践。本报告从中国海绵城市建设的实际出发，总结了近年来中国海绵城市建设的成绩、经验，探讨了建设中存在的若干问题，并提出了一些建设性意见，希望引起社会公众的关注，推进中国生态城市建设的历程。一海绵城市建设亮点频现近年来，海绵城市建设受到了中央和地方政府的高度重视。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确提出：要建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。2015年1月，以《关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知》为标志，中国掀起了海绵城市建设的热潮。2017年3月，李克强总理在政府工作报告中再次强调，要推进海绵城市建设，启动消除城区重点易涝区段三年行动。全国各城市在建设中探索出了许多新技术、新做法，海绵城市建设亮点频现。（一）试点城市表现出色为了确保海绵城市建设的健康有序进行，2015年、2016年，国家批准了两批国家级海绵城市试点城市，共30个城市（第一批16个，第二批14个）入选。2015年4月，住房和城乡建设部、水利部、财政部依据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建〔2014〕838号）和《关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知》（财办建〔2015〕4号），确定迁安市、厦门市、武汉市、重庆市、白城市、萍乡市、常德市、镇江市、遂宁市、南宁市、嘉兴市、池州市、济南市、鹤壁市、贵安新区和西咸新区等16个城市（或城市新区）为第一批海绵城市试点城市，计划建设时间3年。2016年4月，住房和城乡建设部、水利部、财政部确定福州市、珠海市、宁波市、庆阳市、西宁市、三亚市、青岛市、固原市、天津市、北京市、玉溪市、大连市、深圳市、上海市等14个城市为第二批海绵城市试点城市，计划建设时间3年。在国家级试点基础上，河南省、吉林省、四川省、浙江省等十多个省份组织实施了省级试点城市的评选工作，郑州市、洛阳市、长春市、四平市、温岭市、绍兴市、昆明市、曲靖市等90个城市入选。截至2016年12月，两批国家级试点城市共计划建设项目5603个，试点区域总面积922.71平方千米，总投资1837.31亿元。已开工项目2176个，已完工项目795个。建设面积419.26平方千米，已完工173.85平方千米，累计完成投资544.16亿元。第一批海绵城市试点经过两年多的建设，工作已经接近尾声。第二批国家级试点城市实施样板工程109个，已完工15个。截至2016年12月，在试点城市中，遂宁市编制了中国第一部《海绵城市建设专项规划》，并且规划海绵城市建设项目346个，成为海绵城市规划建设项目最多的城市。武汉市计划投资总额为133.60亿元，成为海绵城市计划投资最多的城市。济南市以完工面积29.98平方千米的好成绩，成为海绵城市试点建设进度最快的城市。白城市完工项目133项，成为海绵城市完工项目最多的城市。南宁市建成全国首个海绵城市防涝预警监控信息系统，已经正式投入运行。常德市建成区内20%的区域铺上了“海绵”，提前完成了住房和城乡建设部提出的海绵城市建设目标，《人民日报》头版刊文介绍了常德市海绵城市建设的成功经验。在源头减排样板工程项目中，深圳市因完成光明群众体育文化中心等五项样板工程而名列榜首。上海市环湖80米景观带新建及改造工程（E1区），福州市胪雷新城保障房项目，青岛市沧口公园海绵建设改造（一期），珠海市金湾互通立交周边绿化带提升工程、金山公园，三亚市荔枝沟水质净化厂扩建工程、凤凰路海绵设施、红树林生态公园等八项工程，作为源头减排样板工程已经完工。作为黑臭治理改造样板，青岛市大村河上游海绵城市改造工程、李村河中游整治海绵城市改造工程也已经完工。在海绵城市建设中，还涌现出一批特色项目。例如，合肥市庐阳区利用零星绿地，规划建设了13个“口袋公园”，其步行街路的路面全部进行了透水铺装。南京市江心洲新建的商业综合体，屋顶有1.25万平方米的屋顶花园，实现了“治霾增绿”与雨水渗滞的完美结合。镇江市海绵城市建设秉承“工匠精神”，从细节入手抓工程建设，并且充分考虑市民感受，建立了群众投诉受理机制。上海市港城广场按照“低冲击开发”理念进行建设，充分发挥了生态带系统对雨水的调蓄作用。南京市江北新区浦辉路综合管廊工程，提出“海绵管廊”概念，实现了海绵城市和城市综合管廊的跨界融合。澧州新城按照“蓝环绿道”的水敏性城市设计策略，建设雨水综合利用系统，有效增强了城市水资源的弹性。武汉市交警部门在微信公共服务平台上新增了“城市积水上报”功能，鼓励市民发现城市积水迅速上报，防止更大灾害发生。试点区域“海绵”效果初现。2016年汛期，多数完成改造的试点区域开始呈现出“海绵”效果。例如，陕西省西咸新区沣西新城每年可收集地表径流4500万立方米，用于绿化景观灌溉，可以节约费用1.5亿元。长沙中航国际社区“山水间”里的湖水，经过海绵城市改造以后，每年可节省2500立方米的外来补水，完全实现了自给自足。常德市试点区域在2016年夏季的多次强降雨过程中，未出现大面积积水，结束了城区“看海模式”。济南市通过对2016年汛期雨水的监测及观察，发现试点区域的积水内涝问题得到了有效缓解。遂宁市川中大市场项目，在市场内建设了800立方米的蓄水池，下雨时用于接纳雨水，平时用存储的雨水清洗街路，“海绵”效果显著。在海绵城市建设中，PPP模式开始“试水”。为了筹措海绵城市建设资金，调动社会资本参与建设的积极性，中央和试点城市纷纷试水PPP模式。中央财政提出，对采用PPP模式达到一定比例的城市，给予额外的奖励。2015年3月，南宁市那考河项目拉开了中国水流域治理PPP项目的序幕。厦门市通过“代建模式与PPP模式相结合”的方式落实海绵城市建设项目。2016年10月，“PPP+土地”模式得到财政部、发改委、国土资源部的认可。（二）科研工作和理念推广成果丰硕截至2017年3月31日，学术界共发表与海绵城市直接相关的学术论文1958篇，上网《基于城市内涝防治的海绵城市建设研究》等硕士毕业论文46篇，发明专利138项。召开2017海绵城市规划建设论坛、2016中国海绵城市国际交流大会、人水和谐·海绵城市分论坛、2016第四届中国水生态大会、2016第八届全国河湖治理与水生态文明发展论坛等各类高标准学术会议数十次，已经上网会议交流论文77篇。[1]编译出版与海绵城市直接相关的中外学术著作43部。2016年，一项题为“海绵城市建设的风险评估与管理机制研究”的科研项目，获得国家社会科学基金重大项目立项资助。在理论创新方面，涌现出了一批创新观点。例如，王浩院士提出，中国水问题有一定的特殊性，必须从城市水问题本身出发，参照分布式的城市水文模型，综合考虑各种因素，提出海绵城市建设的基本架构。北京建筑大学车伍教授提出，对旧城排水系统的提标改造，不应局限于对不达标的管道进行简单改造，或者建设大面积的地下调节池，而应该在深入研究的基础上，进行经济条件、技术条件以及社会接受度分析，慎重确定改造方案。南京林业大学张青萍教授提出，构建城市雨洪景观安全格局，对于海绵城市建设具有战略性指导意义。在阐述景观安全格局理论的基础上，他还以南京市铁北地区为例，介绍了其构建方法和流程。天津城建大学王建廷教授认为，既有居住小区绿化改造要遵循海绵城市理念，减少硬化，增绿透水，建管结合，持续改进。截至2017年3月31日，百度搜索引擎共搜索到与海绵城市相关的结果约3330000个。国内各类报纸共发表与“海绵城市”建设直接相关的新闻报道1141篇。[2]各界人士建立海绵城市网（http：///）、中国生态海绵城市网（http：///）、海绵城市商务网（http：///）、中国海绵城市网（http：///）等与海绵城市建设直接相关的网站数十个。创建了海绵城市、福建海绵城市、海绵城市超市等与海绵城市建设直接相关的微信公众号21个。建立了中国海绵城市产业联盟、海绵城市投资规划、中国海绵城市建设等与海绵城市建设直接相关的QQ群180个。这些媒体围绕海绵城市建设主题进行研究和讨论，宣传推广海绵城市建设理念，介绍与海绵城市相关的产品和服务，对海绵城市建设的专利技术、国内外现状等内容进行跟踪报道，取得了较好的宣传效果。为了让更多的市民关注和了解海绵城市建设，各试点城市都开展了丰富多彩的线下宣传活动。例如，郑州市通过“绿色屋顶蓝色天空”公益行动，宣传海绵城市建设理念。萍乡市海绵办建设了“海绵城市展示馆”，向市民和游客宣讲海绵城市相关知识及萍乡市海绵城市建设成果。西咸新区沣西新城采取“有奖问卷”的方式，在市民中进行海绵城市调研，并且邀请市民到沣西新城进行实地探访。南宁市委组织部分离退休干部参观南宁市海绵城市建设项目，令广大市民能够近距离接触海绵城市。（三）海绵城市建设的辐射带动作用明显海绵城市相关技术发展迅速。面对海绵城市建设中遇到的技术难题，各高校、科研院所和企业，都积极投入人力物力进行技术攻关。例如，上海市政工程设计研究总院开发的“浅层调蓄生态处理”技术，已经国际领先。北京清控人居环境研究院把信息技术融入海绵城市建设，自主开发了海绵城市规划系统。北京市陆地水循环及地表过程重点实验室研制了城市雨洪模型，并以常德市为例进行了应用研究。[3]中南林业科技大学与7家单位合作，组建了国内首个全产业链形式的海绵城市联盟。华东师范大学生态城市建设研究中心研发的雨水绿色渗虑生态系统技术，已经应用到上海市浦东滨江沿岸绿色贯通大通道项目中。港湾集团自主研发的淤泥固化技术，每天能处理淤泥300立方米，有效解决了河塘淤泥的处理难题。临汾华基科技建材有限公司用建筑垃圾作为透水铺装的再生骨料生产新型透水砖，既解决了建筑垃圾无处存放的问题，又解决了透水铺装的原材料问题，大大降低了海绵城市建设的成本。江苏省晶瑞特环保新材料有限公司利用废旧玻璃研制出玻璃轻石，实现了真正意义上的废物利用，而且产品质量达到国际领先水平。中环（厦门）环保科技有限公司研制的雨水收集模块不仅使用寿命长（50年），而且耐酸碱，目前已经热销到全国各地。此外，城市雨水生态净化技术、基于超磁分离的复合水体净化技术、基于磁混凝沉淀技术的黑臭水体综合治理工艺、基于底泥洗脱污染转移的水体治理技术、柔性生态护坡技术、多孔质生态环境修复技术、基于“仿生态系统”的城市河道治理技术、水体微生物活化技术、人工湿地垂直流生态滤床技术等一批海绵城市建设急需的技术，在科研人员的努力下，不仅技术水平较以前有了大幅度提升，而且其中大部分技术进步成果已经应用到海绵城市建设的工程实践中。海绵城市相关产业快速崛起。随着海绵城市建设的快速推进，对透水沥青、透水砖、污泥脱水一体机、玻璃钢一体化污水处理净化罐等产品的需求量剧增，相关产业也在短期内经历了从无到有、从小到大的快速崛起过程。南宁市、萍乡市为推动与海绵城市相关的新材料、新设备等新兴产业的发展，还专门建设了与海绵城市相关的产业基地。江苏省成立了“海绵城市技术中心”，为海绵城市建设提供技术支撑。面对巨大的市场需求，一些企业主动转型，加入海绵城市建设中，并且在较短时间内迅速成长。例如，东方园林、铁汉生态、丽鹏股份、美尚生态、美晨科技等上市公司的PPP业绩快速增长，东方园林已经发展成中国顶级海绵城市公司。宏祥新材受益于国内海绵城市建设，2016年上半年实现营收1.35亿元，与2015年同期相比增长35.59%，半年净利增加近两倍。腾讯利用技术优势，搭建海绵城市智慧大数据平台，帮助政府部门和企业进行分析和决策，也颇为引人关注。二海绵城市建设存在的问题海绵城市建设是城市发展的方向，但在实际建设过程中，还存在一些明显的问题。例如，在理论上，源于西方的海绵城市理论引进到中国“水土不服”，不符合中国的实际情况，具有中国特色的海绵城市建设理论尚未形成。各地方城市对海绵城市的内涵、外延的把握还不够精准，对《海绵城市建设技术指南》理解不深不透。在实践中，中国城市水资源状况不容乐观，严重制约海绵城市建设；现有技术还不能满足海绵城市建设的需求，亟待突破；各地方城市缺乏海绵城市建设的实践经验，存在盲目跟风和“贪多求快”的现象，政府在引导政策上还有待完善。如果不能解决这些问题，将会迟滞甚至阻碍海绵城市建设的进程。（一）现有城市改造成本过高，引导政策有待完善试点城市过多，有些准备不足，推进过快。目前全国共批准了30个国家级、90个省级海绵城市试点城市。但海绵城市建设是一个新事物，在尚未总结出较为成熟的具有推广意义的建设经验的情况下，确定如此高比例的城市作为海绵城市试点，本身就违背了“试点”的初衷。海绵城市的建设资金平均每平方千米1亿～1.5亿元，每个试点城市的专项建设资金动辄数十亿元。如此巨额的资金，如果不能在正确的理论和科学的规划指导下合理分配和使用，不仅可能劳民伤财，还可能演变成新一轮的“挖湖堆山”“大拆大建”。如果将现有城市改造成海绵城市，成本过高。国务院办公厅提出，2020年海绵城市的建设目标为：城市建成区20%以上的面积达到能够将70%的降雨就地消纳和利用。中国绝大多数城市的市政基础设施目前都能够正常运转，部分市政基础设施甚至刚刚建设完成，远没有达到老化或者需要更换的程度。在现有多数市政基础设施不符合海绵城市建设标准的情况下，如果要达到上述目标，需要在5年内对所有城市建成区至少1/5的屋顶、街路、排水、绿化等市政基础设施进行改造，其耗资强度不亚于重建120个城市的与水相关的市政基础设施。激励机制存在缺陷。中央财政明确提出对海绵城市进行资金支持，“却没有给出具体的细化条例，并没有完善的金融政策”。[4]中央财政提出，对于海绵城市PPP项目中私人资本达到一定比例的，除了基本的专项补助外，还将额外奖励10%。但是，却没有指出“一定比例”的确切数字。此外，各级政府部门对海绵城市建设阶段的激励措施较多，运营和维护阶段的激励措施则远远不足。多数激励措施只是针对企业和施工单位，罕有针对广大市民的激励措施。缺乏法律和制度保障。现有法律和规章制度不能有效解决海绵城市建设中出现的新问题，不能有效约束参与海绵城市建设的各行为主体按照海绵城市建设标准进行施工。海绵城市建设涉及众多部门，目前的规章制度或者政府公告并没有明确指出各职能部门或实施主体的角色定位及其权利义务，缺乏明确的责任追究机制。一旦遇到问题，各部门之间容易互相推诿扯皮，推卸应负的责任。（二）既有理论和技术不能满足需求，亟待取得突破海绵城市建设的理论研究比较薄弱。中国城市现代雨洪管理研究整体滞后，缺乏对雨水调蓄问题的系统梳理和对调蓄系统的综合性分析和科学认知。经过两年多的研究，虽然从总体数量上看，科研成果较为丰硕，但是，海绵城市建设涉及众多领域，分解到每一个领域的研究成果捉襟见肘，有的领域甚至是一片空白。试点城市虽然积累了一些建设经验，但是，这些经验只是基于试点区域的个案研究，是否具有普适性，还有待进一步检验。试点城市建设中所运用的海绵城市建设理论，主要源自欧美等发达国家。由于国情不同，西方发达国家的海绵城市建设理论并不完全适用于中国。而基于中国本土实际创建的具有中国特色的海绵城市建设理论体系还没有形成。海绵城市建设的相关技术不成熟。海绵城市建设涉及对雨水处理的“渗、滞、蓄、净、用、排”六个环节，每个环节都需要一定的技术支撑。长期以来，中国一直按照“快排”理念和技术手段设计城市的排水设施，而对其他五个环节的研究相对较少。即使在“排”的环节，技术上也存在缺陷，每年发生的城市“内涝”就是证明。目前，关于雨水径流的源头控制、立体绿化等项目的研究刚刚起步，尚无成熟的技术路线可以参考。关于城市雨洪调控措施的实地研究监测还相对较少，对城市降雨、土壤、污染特征等信息，在相关基础数据方面欠缺积累和研究。[5]中国拥有独立知识产权的与海绵城市相关的技术非常少，对海绵城市建设关键技术缺乏长期跟踪评估，对其可能存在的负面影响还了解不透。部分海绵城市关键技术问题目前无法解决。对于初期雨水污染物的去除问题，对于深埋于土体内的反滤层、渗透层的堵塞清除问题，目前没有找到有效的解决方法。城市雨洪模拟技术，是当前城市水文学研究领域的前沿和难点。[6]在雨洪模拟技术基础上，如何对城市进行综合性规划设计，科学设置雨洪调蓄的设施和规模，这一难题还没有解决。[7]雨水处理井建设是海绵城市的必选项，却没有任何技术标准可以参考。（三）城市水资源状况不容乐观，严重制约海绵城市建设中国绝大多数城市现有的市政基础设施都不符合海绵城市建设的要求。以居民小区为例。中国近年来新建的居民小区，绝大多数建设了地下停车场。小区花园和路面下方是地下停车场的屋顶。这种屋顶几乎完全是硬质混凝土不透水铺装的，对雨水的自然渗透和吸纳能力极为有限，而且阻隔了雨水的自然下渗。水资源缺乏现象比较普遍。中国缺水城市占全国城市总数的2/3，严重缺水的城市达150个。东西部城市均缺水。例如，廊坊市人均水资源占有量为179立方米，[8]乌鲁木齐人均水资源占有量为351立方米，[9]迁安市人均水资源占有量为436立方米，均远低于1000立方米的缺水下线。水体污染比较严重。中国多数河流存在不同程度的水体污染现象。例如，2007～2014年，媒体报道的大型水体污染事件达40多起，[10]其中，2014年兰州市水污染事件造成了恶劣影响。南宁市18条较大的河流中，经检测，有17条河流的水质为国家地表水环境质量标准V类或劣V类。[11]城市内涝频发。2008～2010年，中国62%的城市发生过内涝。[12]2010～2014年，珠江三角洲地区发生城市内涝107次，其中广州市、深圳市和东莞市发生内涝66次，珠海市和中山市发生内涝20次。[13]2015年，中国154个城市发生过内涝灾害。[14]2016年，据不完全统计，中国79个城市出现过内涝。[15]一些严重缺水城市降水稍多就产生内涝，实在是一件令人遗憾的事情。三海绵城市建设的对策和建议中国地域辽阔，南方和北方、沿海和内地地理环境差异巨大，城市中遇到的关于“水”的问题也不尽相同。有的城市严重缺水，有的城市水太多无法消化，有的城市既缺水又存在“内涝”……。面对复杂的海绵城市建设实际，我们必须本着实事求是的原则，分析各个城市所面临的瓶颈问题，因地制宜地制定建设方略，并且精心组织实施。（一）坚持老城区问题导向和新建区目标导向的总体方向海绵城市建设是一个长期的历史过程，不能不顾实际贪多求快。老城区应基于市政基础设施现状，因势利导进行建设。对于存在内涝的老城区，需要根据实际情况，通过“小微手术”的方式，有针对性地加以解决。对于目前没有发生内涝的老城区，在资金有限的情况下，可以暂时不动。待路面、管网等市政基础设施因老化而需要维修和更换时，或者进行老旧小区改造、棚户区改造时，再按照海绵城市的技术标准进行逐步建设。在新城区则要强制推行海绵城市建设方案。对于待建和在建的城市新区（如雄安新区）、工业园区、商业区及居民小区，必须严格水控制利用标准，强制要求设计和施工部门按照海绵城市理念进行规划和建设。可以把是否达到海绵城市标准作为评价工程是否合格的核心指标之一。（二）开展调查研究，建立健全海绵城市相关法律和制度加强海绵城市立法工作。应制定《海绵城市建设法》，进一步完善与海绵城市相关的法律法规及行政规定。明确政府、企业、个人在海绵城市建设中的权力（利）、责任和义务，使海绵城市建设有法可依。用最严格的制度，保障雨水的资源性利用和海绵城市建设顺利进行。建立“专家巡诊”制度。充分认识专家在海绵城市建设中的作用，通过政府力量把专家组织起来，通过“巡诊”的方式，为各大中小城市“把脉”诊断。为了保证“巡诊”工作的可持续性，可以将这一做法作为制度固定下来。“专家巡诊”制度不仅能够解决各城市建设中的“燃眉之急”，还能使专家们在为城市“治病”过程中积累经验，为国家下一步的海绵城市建设提供智力咨询。完善海绵城市建设激励机制。应尽快形成一套成熟的海绵城市市场化运作机制。通过设计盈利点，让社会资本看到海绵城市建设工程长期稳定的利润和附加收益。要通过各种激励机制，激发各参加方的参与积极性，令海绵城市建设资金发挥最大的效益。可以采取奖励、补贴、贷款或税收优惠等方式，使激励措施惠及所有参与海绵城市建设的群体。可以通过按不透水地面的面积收取雨水排放费等方式，敦促开发商、物业等企业，积极想办法加入雨水收集和回收利用的队伍。对于雨水收集利用工作合格或者优秀的企业，政府可以酌情减免雨水排放费。对于主动通过安装集雨桶、植树等方法收集、使用雨水的住户，政府每年都可以给予一定金额的“雨水利用奖金”。（三）着重运用现代信息科技、跨界融合进行海绵城市建设充分利用信息科技，把大数据、云计算等高新技术手段应用到海绵城市建设中，对