关于完善我国治安处罚执行制度的思考

关于完善我国治安处罚执行制度的思考

引言《治安管理处罚法》自2006年施行以来已经走过了10个年头。可以说，这部法律的出台在我国法治的进程中是具有里程碑式的意义的，它标志着我们国家对依法治国的认识的深入，对通过制度规范权力尤其是警察执法权力的重大进步。世界各国的法治进程表明，国家的法治状态要看它的行政法治制度的完备与否，而行政法治文明实现的程度则要看其警察执法法治化的程度。从这个意义上来说，《治安管理处罚法》对规范警察权力，保护公民合法权益，维护社会治安秩序起到了不可替代的重要作用。但是，随着社会的发展，新的情况、新的问题层出不穷，我们也从新的高度提出要从推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标出发，提高警察的执法能力和执法水平，因此，现有的《治安管理处罚法》在很多方面已经很难适应这样一种形势发展的趋势，需要从实际出发，总结以往的经验，结合现实和考察世界警察法治发展的规律，对现行的《治安管理处罚法》进行修订、补充甚至是创新。本文从治安管理处罚的执行制度进行考察，分析我国目前治安处罚在执行方面存在的问题，并提出相应的完善建议。一我国治安处罚执行制度的构成治安处罚执行制度是保障公民合法权益、维护社会正义、履行治安管理职责的重要保证，如果处罚的决定不能得到执行或是执行得不及时，都会严重地影响公民的权利及对法律的信仰，法治的权威必将遭到极大的损害。因此，执行制度从某种程度上而言，是实现正义、创造社会和谐良好秩序的最重要的环节。从现行的《治安管理处罚法》来看，我国治安处罚执行制度相对而言比较完备，它体现出了执行过程中的公正公开的原则，加强了对公民基本人权的保护，体现出人本主义的关怀精神。具体而言，治安处罚执行制度主要由即时执行制度、罚缴分离制度、暂缓执行制度以及缓拘担保制度构成。（一）即时执行制度即时，在现代语言中有立刻、马上的意思。即时执行，即立刻、马上执行。即时执行制度体现了行政法中的效率原则，尤其是在治安管理的过程中，如果执行制度一味强调公平原则而无视效率原则的话，从某种程度上反而会背离法治的本意，成为实质正义实现的障碍。因此对于处罚的执行尤其是治安管理中的处罚情形，只有对治安管理处罚决定即时予以执行，才有利于更快、更有效地处罚和教育违法者、保护和安慰受害人，实现法律的维护社会正义的价值追求，同时因为违反治安管理行为的情节和危害性比较轻微，其社会不良影响的时间相对较短，处罚决定如果拖延时间迟迟不予执行，会降低甚至失去对违法者的教育与处罚效果，从而发挥不出治安管理处罚的应有作用，并在客观上给受害人带来物质损失和精神创伤，降低法律在人们心目中的权威和公信。《治安管理处罚法》第103条规定，“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行”，第104条则规定，一般情形下，受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。但是，有下列情形之一的，“人民警察可以当场收缴罚款：（一）被处五十元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的；（二）在边远、水上、交通不便地区，公安机关及其人民警察依照本法的规定作出罚款决定后，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的；（三）被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。”对警告的执行，虽法律并没有规定即时执行，但是根据相关规定的精神，本着警告处罚的原意，警告的执行应当即时执行，即在警告处罚决定作出后，只有马上执行，才有利于教育被处罚人转变为守法公民，因此即时执行是产生教育作用的重要条件。（二）罚缴分离制度我国《治安管理处罚法》第104条明确规定了，除法定可以当场收缴罚款的情形，“受到罚款处罚的人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款”。这一规定即确立了执行制度中的罚缴分离制度。它体现了现代行政法制发展的趋势和要求，有利于避免公安机关罚款的随意性，促进公安机关依法行政，同时也有利于消除被处罚人的抵触情绪，从而更有利于执行的顺利完成。（三）暂缓执行制度《治安管理处罚法》第107条和第110条的规定确立了暂缓执行制度。被处罚人不服行政拘留处罚的决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。从内容上来看，这一制度适用的条件是有严格限定的，首先，其只适用于被作出行政拘留处罚决定、不服行政拘留处罚决定且提起行政复议或提起行政诉讼的当事人；其次，由公安机关进行评估，确定当事人在暂缓执行拘留期间不会发生社会危险；最后，对于逃避行政拘留处罚执行的要予以法律上的处罚。暂缓执行制度从其立法本意上体现了保障人权的原则，即通过一定的程序上的设置保护被处罚人的人身自由免受不应有的侵害。（四）缓拘担保制度《治安管理处罚法》第107条、第108条、第109条和第110条对于适用暂缓执行行政拘留的被处罚人规定了担保制度。首先，对于担保制度的形式，法律规定可以提供金钱担保，即由被处罚人或其近亲属按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金；也可以提供人保，即由被处罚人或其近亲属提出符合法定要求的担保人。其次，对于担保人的资格、法律义务以及不履行法定义务的处罚作出了详细的规定。这一制度的确立为适用暂缓执行制度提供了有力的保障。二我国治安处罚法执行制度存在的问题（一）“重罚”价值理念突出应该说，我国《治安管理处罚法》从其法律价值的选择上，还是强调了秩序优先于自由的价值排序。因此，秩序优位的选择意味着我们对于社会的管理会更加关乎社会秩序的稳定。体现在《治安管理处罚法》中就必然表现出通过加大处罚的力度，来达到维护社会秩序稳定的目的。有学者对新中国成立以后三部治安管理的法规性文件进行了梳理和分析，发现处罚幅度变化集中在罚款的数额和拘留期限上。处罚幅度整体呈罚款数额增加、拘留期限延长的趋势。[1]以拘留期限为例，1957年条例拘留幅度是半日以上、十日以下、加重不得超过十五日，1987年条例中规定，拘留为一日以上、十五日以下，2005年《治安管理处罚法》规定，拘留幅度有三个档次，五日以下、五日以上十日以下、十日以上十五日以下，合并不超过二十日。这一结论表明，我们在治安管理中，是不断通过强化重罚的手段来加强对社会的治理。此外，从第三章“违反治安管理的行为和处罚”的法条分析来看，该章共计54条，除3个条文未设行政拘留外，行政拘留占全部条文的94%，罚款才占到了83%，将违反治安管理行为及其处罚设定的具体条、款、项拆开，可直接适用行政拘留的有84项，占处罚总项（127项）的66%，而可直接适用罚款的为32项，仅占处罚总项的25%。[2]并且第三章的部分条文把“拘留”前置，难免让人觉得立法者有强调“重罚”之意，文字所传递的这种信息显然与社会发展的趋势不相符，也难免会导致被处罚人的抵触情绪。[3]（二）自由裁量权规制失范行政机关“可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”[4]。尤其是在警察权力行使的领域，自由裁量权的范围涉及管理社会的广泛性和某些因素导致事件的突发性，从而使得其权力范围具有扩张性。“任何有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[5]这就导致执法机关或部分个人，受到主观因素或非法律规制因素的影响，在行使自由裁量权，尤其是法律规定可以进行选择适用时，渗入过多人为的干预，最终造成处罚权力的使用不当、滥权甚至是违法现象产生。我们仔细考察《治安管理处罚法》的执行环节就会发现，治安处罚决定和执行都是由公安机关独立进行，缺乏有效的公民参与和社会监督。比如该法第107条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关人为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”其中关于被处罚人是否能够暂缓执行行政拘留，完全是由公安机关认定的，什么样的情况会导致“社会危险”的发生，除了公安机关，任何机关和个人都无法做出认定。因此这就导致公安机关在处罚决定的作出和执行中，就存在滥用权力的可能。（三）处罚决定缺乏有效执行措施亚里士多德曾经说过，法治需要具备两个条件，即良善的法律和法律得到遵守。如果法律不能被遵守，并且也缺乏强有力的手段来迫使违法者遵守，那么法律的尊严将荡然无存，更遑论维护社会的安定和保护公民的合法权益了。因此，从这个意义上来说，法律的生命力在于它的执行力。“对法律观念来说，主要是必须附有制裁手段；换言之，不守法要处以刑罚或惩罚。如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。”[6]从目前处罚执行的实际效果而言，主要是涉及罚款的决定在现实中出现“执行难”的频率最高。《治安管理处罚法》规定，适用罚款进行处罚的行为共有44条102项，而且存在5条5项只能单独给予罚款或只能先警告后罚款的行为，如出租房屋给无身份证件人居住、制造噪声干扰他人生活等；而能够给予拘留处罚即不涉及罚款处罚的行为仅有12条18项。所以，罚款处罚的合理合法适用和有效执行就成为执法实践中值得关注的一个问题。[7]尤其是当前，随着人口流动的进一步增强，治安罚款的执行越来越困难，尤其对于外来打工人员、流浪人员、以乞讨为生群体等不易控制的人群，该类人员大多居无定所甚至无固定收入，难以进行有效控制。如果不能及时进行处罚和及时执行处罚，那么，一旦异地、异时，则难以再次找到行为人，处罚根本无从执行。而即使当时执行，如果行为人确实无钱交纳或拒不交纳，决定也无法执行。而对水上、旅客列车上的违反治安管理行为，如果不能当场收缴，则罚款势必更执行不了。“规则未被执行这事本身使人想起另外一点，掌权者（他本来可能尊敬的）并不很认真对待这规则。规则未被执行时，其威胁和合法性都削弱了。”[8]（四）权利救济制度规定不足“无救济无权利”，对权利进行救济，既是保护当事人权益的有效途径，也是弥补制度刚性的有效措施。从我国《治安管理处罚法》的规定来看，对被处以行政拘留的行为人的救济手段为行政复议或者行政诉讼，但是这一权利救济的手段难以实现。仍以《治安管理处罚法》第107条规定为例，虽然该条规定将行政复议和行政诉讼并列，供被处罚人自由选择，但从行政复议和行政诉讼的实际效果来看，并不能完整地救济被处罚人的权益。一方面，行政复议仍属于行政系统内部的复核，其他社会主体无法参与，行政复议的这种单方性与内部性，无法在行政复议中形成抗辩与质证，有违被处罚人或者相关社会主体的参与原则。另一方面，即使被处罚人直接提起行政诉讼，面对强势的公安机关，被处罚人依旧处在较为弱势的地位，行政诉讼也很难在公权与私权的对抗中完全发挥救济作用。[9]因此，就造成了在治安处罚实践中，当事人很难有效地通过行政复议或行政诉讼的手段达到权利救济的目的。二完善我国治安处罚执行制度的建议从某种意义上而言，治安处罚的执行是一个说理的过程，执法者必须对这一过程进行充分的法律论证，以获得公众的认同。随着我国法治化进程的推进，公众对于公权力机关在执法方面（特别是涉及公民人身、财产权利方面）的要求越来越高。这对公安机关的治安管理处罚执行制度提出了双重的要求：第一，处罚应建立在明确的法律规定的基础上，即执行法定；第二，处罚应在符合逻辑的推理基础上作出，即执行合理且符合比例原则。因此，根据转型时期社会发展的特点以及在治安管理处罚执行中的经验，我们需要对目前的治安处罚执行制度进行更为精致的规制和完善。（一）完善执行回避制度《治安管理处罚法》第81条规定，“人民警察在办理治安案件过程中，遇有下列情形之一的，应当回避；违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人也有权要求他们回避：（一）是本案当事人或者当事人的近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。”该规定只明确了回避制度适用于“案件办理过程中”，而未能包括执行的阶段。同时，构建“违反回避制度”的追惩制度，[10]以保证回避制度的落实。从执行伊始到执行结束的整个过程，都应当设置回避制度，无论在哪个环节出现可能会影响案件执行公正的情况出现，当事人都有权利提出执法人员的回避。（二）设立执行时效制度目前，我国《治安管理处罚法》在执行时效制度上的规定缺失，导致执法规范性不强。从时效制度规定的法律后果而言，一方面，要求处罚主体在法定期限内如不行使职权，在法定期限届满后则不得再行使，同时应承担相应的行政责任；另一方面，如果法律利害关系人在法定期限内不行使权利，则其将丧失相应的法律保护，并承担相应的法律后果。因此，对于现行的《治安管理处罚法》的规定，一方面，要明确警察决定作出后执行的期限，敦促其在法定期限内依法进行处罚，履行职责，防止因期限不明而导致对公民合法权利的侵害，比如《德国违反秩序法》第34条第2款根据罚款数额的不同分别规定为5年和3年，我国台湾地区“社会秩序维护法”第32条根据不同处罚种类分别规定了3个月和6个月的执行时效；另一方面，要明确执行过程中的法律利害关系人及时行使自己的权利，比如回避的提出、陈述和申辩权利的提出、要求行政复议和行政诉讼等救济权利的行使，“要在法律规定的时间内行使，否则因为权利人自身的原因而导致权利救济超出法律规定的期限的话，可以作为公安机关免责或强制执行的正当依据。”[11]（三）建立多元化的处罚方式阿图尔·考夫曼在谈到法律的安定性的时候，曾指出，“法的安定性包括法律本身的认识的可能性、操作可能性和实践可能性，只有实现法本身的安定性，才能实现作为法律目的之安定性。”[12]这就意味着法律只有具有实践意义上的可能和可操作性时，法治才会从理想状态演化为一种真正起作用的制度。而从目前处罚决定的执行情况来看，很多的处罚决定往往成为一纸空文，“当一种制裁措施已变得没有现实意义时，行政处罚转换制度就成为保障行政处罚公平性、权威性和有效性的重要制度。”[13]尤其在社会转型时期，面对执行难的问题，我们就应当突破以往的处罚单一的模式，根据社会发展的特点，建立起多元化的处罚方式。1.名誉罚《治安管理处罚法》立法的初衷是希望通过惩罚达到教育的目的，因此，在处罚的种类中设置“警告”罚，也就是说，对违法行为的社会危害性质较轻的行政相对人而言，可以适用“警告”的处罚方式。但在现实的执法活动中，“警告”往往无法起到立法预期的效果，甚至成为一种“摆设”。因此，对“警告”处罚的适用可以做进一步的补充性规定，尤其对于拒不改正的被处罚人，可以通过名誉罚的手段来达到矫正和教育的目的。名誉罚是根据违法行为的性质和违法行为人改过的态度，对违法行为人相关违法信息和处罚结果在相关媒体上进行公布，起到对拒不改正或多次违反治安管理法律规定的行政相对人的教育和惩罚的目的，并借此形成对社会其他公民的警示和法律宣传教育的目的。但是，名誉罚的实行还要注意到对当事人个人隐私信息的保护，防止执法者对公民个人隐私权的侵犯。应该说，适用名誉罚的执法实践已经开始在尝试过程中，比如公安部要求各地在2016年4月底前通过当地新闻媒体、门户网站等渠道公开公示2016年春运期间重点车辆严重交通违法行为，“公开公示内容包括：驾驶人姓名、车辆号牌种类、号牌号码、处罚事由、处罚依据、处罚结果以及被处罚车辆所属企业名称、法人姓名、统一社会信用代码等信息；对当事人身份证号、住址、电话等信息将严格保密，防止个人信息泄露。”[14]2.社区服务代罚制度法治的社会不仅仅是通过规则规制人们外部的行为，更重要的是通过法律的引导和教育，形成人们内心对法律所倡导的价值的认同，从而自觉地遵守法律，维护社会秩序。“无论社会发展到什么样的阶段，法律必须反映社会的民德以便有效调节人们的行为。法律作为促进社会变迁的一种工具，它只有与一个社会的民德或者与其实施对象的民德相一致时方能胜任其职。”[15]因此，要注重对行为人的教育，增加非拘禁性的社会化处罚方法，引入社区服务代罚的制度。所谓社区服务代罚制度就是遵循过错与处罚相适应、教育与惩处相结合的原则，立足于法律引导和教育，对于治安违法行为社会危害较小、情节轻微、危害程度较小的行为人，确实无法执行的话，可以赋予公安机关权力，对违法行为人实施社区服务等措施抵偿其行政罚款，这不仅起到教育的目的，也维护了法律的尊严与权威。例如对违反交通法规的人责令其在一定期限内协管交通指挥，对违反社区秩序的人责令其在一定期限内进行社区服务等。这里我们可以参照国民政府时期《违警罚法》的“罚役之制”规定，“该罚制期限为2至8小时，需以与公共利益有关的劳役为限，于违警地或必要处所执行。要注意与违警人的身份与体力相适应。且每日不得逾8小时，否则应分日执行。”[16]3.个人征信系统相关联制度个人征信系统就是通过专业化的、独立的第三方机构为个人企业建立信用档案，依法采集、客观记录其信用信息，并依法对外提供信用信息服务的一种活动，它为专业化的授信机构提供了信用信息共享的平台。将违法行为与个人征信系统相关联，实际上是对个人的公共属性进行有效规制的一种制度设计，它直接影响到被处罚人的生活和经济活动的方方面面，将法律切实地嵌入到人们的生活最深处，使不遵守法律者真正感到法律的尊严，从而使其能够自觉反省、改正并诚信守法，这样的一种效果不正是我们努力要实现的吗？实际上，从目前的执法实践来看，公安部已经开始尝试对这一制度进行探索。2016年初，公安部交通管理局汇总各地情况在122交通网（）统一公布，并向信用中国网（）推送，为金融机构、保险公司、税务机关、社会信用机构等单位评估当事人融资授信、确定保险费率、评定纳税信用级别、调整信用等级或评分时提供参考。[17]同时，与个人信用系统相关联的制度也在全国各地开始探索实行，比如上海警方将违法燃放、交通违法等行为与企业、个人信用关联，对造成严重影响的不文明交通行为纳入上海市公共信用信息征信平台，实施相应惩戒。[18]山东警方也已经开始探索将交通违法行为与个人征信系统相关联的具体办法。总体来看，目前对于这一制度的适用主要集中在道路交通违法行为方面，而从整个治安处罚执行的实际执法效果来看，将违法行为的处罚与个人征信系统相关联制度将能够极大地改善执行不能的局面，通过法律制度约束企业和个人的行为，增强整个社会的诚信守法意识。4.设立罚款执行的易科制度当罚款由于各种原因不能及时执行的话，就应该根据情况设立罚款执行的易科制度[19]，即对于确无财产可供执行或拒不执行的案件，可以对当事人的人身采取强制措施，以达到执行的目的，保证法律的施行，维护法治的尊严。从各国的法律规定来看，罚款执行的易科制度也具有普遍性。美国行政程序法规定“对于宁愿忍受惩罚而拒不执行行政机关决定的人员，或者由于公共利益的需要，某种决定必须立刻执行。在这种情况下，法律有时授权行政机关直接执行当事人因行政决定所负担的义务。或使第三人执行当事人的义务而向当事人征收费用，或者对当事人的人身或财产直接施加强制力量，以达到执行目的”[20]；《德国秩序违反法》和我国台湾地区的“社会秩序维护法”都将罚款作为基本的、主要的处罚种类。《德国秩序违反法》规定，“如果违法行为人从违法行为中获取的经济利益高于法律中罚款处罚的最高限额，作出罚款处罚的额度可以继续追加从而高于罚款处罚的最高限额；拘束（拘留）不作为处罚种类而作为在查处违法行为时的一项短期限制人身自由的法律措施”；台湾地区的“社会秩序维护法”第二十条（罚款之完纳与易以拘留）规定，“罚款应于裁处确定之翌日起十日内完纳。被处罚人依其经济状况不能及时完纳者，得准许其于三个月内分期完纳。但迟误一期不缴纳者，以迟误当期之到期日为余额完纳期限。罚款逾期不完纳者，警察机关得请易以拘留。在罚款应完纳期内，被处罚人得请求易以拘留。”[21]鉴于此，我们在规定罚款执行易科制度中，可以缩小适用这一制度的范围，规定对于有能力执行罚款而拒