实现城乡公共服务均等化的制度环境优化措施

实现城乡公共服务均等化的制度环境优化措施

第一节完善公共利益表达的有效机制一我国公共利益表达机制的缺陷改革开放30多年以来，我国经济发展取得了令世人瞩目的成绩，但是同样不能回避的是，随着经济转型带来的各种社会矛盾和问题也已积累到了十分严重的程度。诸如被称为“新三座大山”的“看病贵”、“上学难”、“房价高问题”，劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育收费、收入分配、安全生产和社会治安问题，在企业改制、土地征用等方面弱势群体利益受损问题，都是当前经济社会改革中利益矛盾和冲突问题的集中表现。改革发展到今天，面临着许多攻坚性、敏感性的问题，必然涉及利益格局的重新调整，必然造成各种利益集团之间的相互博弈。因此，我国后改革时代的发展与其说是一个经济问题，不如说是一个政治问题。实际上，“当前我国经济社会发展中存在的许多问题都与利益表达机制的不完善有直接关系，社会冲突背后是利益表达机制的缺失”[1]。城乡公共服务供给严重不均等的一个重要原因，就在于我国公共需求的利益表达机制不健全，公众的公共利益表达缺乏实质性的制度性保障，特别是社会弱势群体利益表达渠道不畅。与市场经济体制的建立相伴随，我国社会结构的分化也不断加深，不仅表现为利益主体的多元化，而且突出地表现为不同群体争取自己利益的能力发生巨大差异，这种差异尤其表现在强势群体和弱势群体之间。在我国现阶段，公认的弱势群体主要包括农民、进城务工者、城市无业者、残疾和老年群体等。此外，相对于商家来说，消费者也是弱势群体；相对于资方，劳动者是弱势群体；相对于权势阶层，普通民众是弱势群体。强势群体具有相当大的社会能量，能够对重要公共政策制定和执行过程产生重大的影响，对社会舆论产生影响并具有强大的话语权等，而弱势群体则由于各方面的原因，在表达和实现自己利益方面，都明显地处于弱者的一方。客观地说，就我国现行政治体制而言并不是没有公众利益表达的渠道，如在我们的制度设计中，各级人大代表、政协委员会、党组织、工会组织、农村的村民委员会等，都是作为利益表达机制成为我国政治体制的重要组成部分。他们均以社会经济发展为己任，积极履行自己的职责，竭力反映社会公众共同关注的热点、焦点和难点问题，表达绝大多数人民群众的利益要求。但是，这种制度安排在实际运作中明显地存在着诸多不足和缺陷。第一，这种利益代表机制的人员构成不完全具有代表性。我国各级人大代表、政协委员大多是政府官员、各界的成功人士和社会名流，而真正意义上来自基层的普通老百姓代表少之又少。由于人们的经济状况、社会地位、个人禀赋、家庭状况等情况千差万别，人们的利益要求各不相同，而且往往相互冲突，人们关注的问题焦点、对问题的看法都有所不同。人大代表和政协委员的人组成结构显然不具有广泛的代表性，因此，也不可能充分表达广大人民群众尤其是弱势群体的利益诉求，而弱势群体在各级代表中少有利益代言人，必然会造成他们的利益和诉求在立法和政策制定中得不到满足。第二，这种代表性质的利益表达机制是一种非常设的机制。目前我国人大和政协每年召开一次全会，各级人大代表、政协委员由来自各界的代表兼职担任，这种民意代表身份的非职业化、非专业化使他们很难有时间和精力深入社会充分了解社情民意。造成的结果是：一方面，代表们的提案和建议往往具有一定的片面性，往往不能准确地反映广大人民群众的利益诉求和需求；另一方面，即使他们准确地表达和反映了老百姓的诉求和利益，在时间上往往会出现滞后性。第三，公共利益表达途径的虚化。改革开放以来，我国积极探索公民利益表达的途径，除了人民代表制度、政治协商制度外，目前的利益表达途径主要包括听证会、征求意见会、信息发布会等公众利益表达途径；信访制度；市长公开接待日、市长热线等各种形式的行政领导接待制度。但是，“这些制度措施明显带有随意性和人治色彩，甚至只是政府的形象工程、政绩工程的道具而已”[2]。对于弱势群体而言，这些渠道往往存在着梗阻现象，无法成为他们有效表达利益诉求的渠道。比如，在公共服务领域广泛得到采用的听证会制度，政府在听证范围、听证程序、听证结果、是否采纳民众意见等方面并没有明确的法律规定，社会公众的利益表达得不到法律的保障，因而这种利益表达机制的作用和效果也就不能令人满意。由于利益表达机制的种种缺陷和渠道的不畅通，社会弱势群体无法通过这些正式途径来表达和实现自己的利益诉求，因此，他们就转而寻求其他的表达方式。近年来，我国各地群体性事件不断，老百姓集体上访甚至非正式地组织对抗基层政府的事件频发，其根本原因就在于我国公共利益正式表达机制的无效性，这些群体性事件大大增加了经济社会发展的成本。据统计，2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%，而2010年8.9%的增幅已超过国防开支增幅，总金额将高达5140亿元人民币。[3]可见，在利益主体多元化的今天，利益表达机制特别是弱势群体的利益表达机制的建设已经是一个亟待解决的问题。二完善公共利益表达机制的政策建议在我国农村公共服务供给中，也存在着农民公共利益表达途径不健全、利益表达渠道不通畅问题。目前，农村公共服务供给实行自上而下的强制性供给方式，公共服务供给的数量及结构基本上由基层政府的利益偏好决定，广大农民被排斥在公共服务决策之外，不能有效表达自己的利益及需求偏好，导致农村公共服务供给的低效率、低质量、低水平。因此，要实现城乡公共服务均等化，就必须建立农村公共利益的有效表达机制。第一，改革农村公共服务供给决策程序，实现“自上而下”向“自下而上”转变。改革农村公共服务供给决策程序，关键是要建立由农民内部需求决定公共服务供给的机制，使农民能完全行使公共决策的参与权。重构农村公共服务供给决策机制的关键，是建立起一个能使农民表达自己对公共服务的真实偏好和自主选择的机制，并通过这一机制的建立和运行，逐步改变农民淡薄的权利观念，彻底消除公共服务的强制性供给状况。目前，要进一步加强村民委员会和乡人民代表大会制度建设，充分发挥这两个制度在农村公共服务供给决策中的作用，由全体农民或农民代表对本社区内事关公众切身利益的大型公共项目进行投票表决，使农民能够通过直接或间接的渠道充分表达对公共服务需求选择的意见。只有当这种公共服务供给决策过程充分显示农民自身的偏好并对其费用做出有效监督时，才有可能在实际中达到或接近公共服务供给的帕累托最优。第二，允许农会这样的利益集团形成并发挥其作用。利益集团是西方社会中的一个重要现象，是西方民主政治体系的一个重要组成部分。在我国的经济转型过程中，利益分化和利益博弈以及功能成为一种客观存在，社会已经逐步将利益群体显性化为利益集团，从而使不同利益群体的利益表达具备确定的形式和通道，为政治决策和公共政策的制定提供信息更为完善的前提。正如有的学者认为的那样：“民众需要真正的利益集团，国家首先应有步骤有选择的扶持不同的利益集团，而不是要打压，应把利益集团看成不同利益群体政治参与的形式和通道，而非政治斗争或政治冲突的工具和手段，即它的功能不是引发和加剧社会对立。”[4]因此，如果能够在农村建立完全属于农民自己的农会组织，农民就可以通过农会组织这一利益集团来表达自己的真实意愿，维护自己的合法权利。这一制度上的创新能够使村民委员会和乡人民代表大会的“用手投票”机制更加有效，更能促使乡镇政府提高工作质量与效率，从而实现农村公共服务的最优供给。第三，要进一步推进农村基层民主制度建设。要借鉴发达国家的选举制度，改革农村基层政府官员的产生办法，乡、村两级官员应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门任命指派，通过选举约束使基层官员真正对本社区的选民负责，把争取本地选民的公共利益放在利益序列的首位。也只有这样，基层政府官员才敢于抵制来自外部的达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定，切实维护广大农村居民的公共利益。第四，重视公共舆论作为利益表达和回应公众的重要作用。公共舆论既是公众利益表达的重要途径，也是有关组织和部门回应和满足利益表达的重要途径。在我国，虽然广播、电视、报刊等大众传播渠道也承担着公众意见表达的功能，但实际上受到种种限制，很难发挥其应有的公众利益表达作用，这与我们只重视发挥其作为党和政府喉舌的作用而忽视其下情上达的功能有很大关系。在利益不断分化、人们的权利意识不断加强的今天，充分发挥社会公共舆论在利益表达中的作用，使政府和公众有一个良好的沟通渠道和平台，对于调整利益矛盾、实现公共服务利益均衡意义重大。第二节健全公共服务供给的约束机制一完善公共服务领域的法律约束机制（一）发达国家公共服务法律体系简述在西方国家，由于公民权利保障经过了三个多世纪的发展，加之近代法治国家的建立，在公共服务领域，他们也非常注重通过健全法律制度体系，使得政治承诺与管理责任上升为法律义务。这就使得西方发达国家政府的公共服务运作始终处于法制化的轨道之中，从资金筹集到组织机构，从服务项目到执行流程等各个方面都有章可循，同时也将公共服务纳入了可监控的绩效考核体系，便于民众对政府公共服务供给效能进行直接评价。发达国家的公共服务法律体系可分为三大层次。其一是宪法层次。大多数国家都在宪法中立法规范政府间行为的责权利关系，保障各级政府公共服务中的事权依据与财权来源，使得公共服务的内在流程得以顺畅进行。例如，美国联邦宪法用列举的方式对联邦政府（中央政府）和各州政府及其他地方政府公共服务的事权配置进行了明确，并通过第十宪法修正案赋予各州政府及其他地方政府相应的税收征收权。德国的《基本法》和《财政宪法》也有类似的对各级政府公共服务事权及相应财权的明确规定。其二是财政法制层次。这个层次主要是通过对国家预决算的法律规制，保证各级政府公共服务的资金来源和流向；通过资金的统筹安排和转移支付，均衡地方政府的财政能力，实现公共服务均等化目标；通过法律规制，强化政府提高公共服务的绩效。如日本的财政立法包括《财政基本法》《地方财政法》《中央地方财政关系法》《一般性转移支付法》等，形成了一个非常完善的法律体系。其三是部门法和单行法层次。发达国家通过对社会发展变化的衡量，因时因地制定了众多公共服务的配套法律，这些法律主要是用于明确政府公共服务项目的具体实施内容和操作方式。西方国家较早实行全民普遍义务教育，并相应制定了政府对教育体系支持的《中小学教育法》或《初等和中等教育法》等。美国1935年就颁布了《社会保障法》，逐步使社会保障税和政府财政保障的强制养老金计划成为社会保障体系的核心支柱。此后，联邦政府还颁布了遗属基金制度的操作规则，对缴纳社会保障金的公民家属给予资金资助。在公共基础设施建设上，美国联邦和各州州府相关部门也制定法律法规，如《联邦高速公路法》《交通公平法》《农村电气化法》《电力合作社公司法》《田纳西流域管理局法》等。（二）我国公共服务领域的立法现状及存在的问题改革开放以来，我国逐步开始建设社会主义法治国家，在法制建设上取得了许多成绩，依法治国、依法行政的理念正在逐步深入人心。但是，与西方发达国家相比，我国建设法治国家还任重而道远。仅就基本公共服务方面的法制建设而言，虽然我国已经初步建立了由法律、法规和部门规章条例三个层次组成的公共服务法律法规体系，在保障基本公共服务供给方面发挥着重要作用。但现行的基本公共服务法律法规体系也存在一些亟待解决的问题，表10-1对我国和英国目前在公共服务领域的立法情况做了一个简要的比较。表10-1中英两国与公共服务相关的立法对比一是涉及基本公共服务领域的正式立法工作相对滞后。从表10-1的对比可以看出，从与基本公共服务相关的正式立法看，英国有多达40多部法律（不含为数众多的判例法，英美法系将判例也视为正式法律），而我国仅有18部相关的法律。比如，就公共财政这一公共服务体制最重要的支撑制度而言，我国现有的财政税收方面的法律总共只有5部，与公共财政制度相适应的一些基本法律，如《财政基本法》《税收基本法》《财政监督法》等均尚未制定。正如有些学者所谈到的，我国基本公共服务领域的法律体系还相当薄弱，“近20年来有关教育、卫生、文化、社会保障等13个社会事业领域的国家正式立法屈指可数，立法工作的滞后导致基本公共服务各个分领域普遍缺乏可靠稳定的制度性保障”[5]。二是公共服务领域的立法层次过低且政出多门。从我国现有的公共服务法律法规体系看，绝大部分属于中央政府各部委以及地方政府制定的政策性法规文件，这些政策性法规文件由于出自不同的部门，在制定时缺乏系统性考虑，法规政策之间的不协调、不一致问题相当突出。另外，不少政策性法规文件自20世纪80年代初以来就未曾修订过，已经远远不适应社会主义市场经济体制的要求。这样就导致“许多公共服务领域既没有法律，也没有相应的政策性法规，或者政策性法规已经与现实情况差别很大，从而在事实上形成了大量的制度空白”[6]。三是现行法律法规质量还有待提高。1993年，世界货币基金组织发表的题为《中国的税收与法治》的考察报告中所称：“中国的立法喜欢用比较抽象、广泛的词汇，更像制定宪法的风格，而不是写细、写具体。其结果是中国的税法和规定加起来所描述的细节也不及西方国家单独法律里描述的细节多。”正如世界货币基金组织的报告所言，我国公共服务领域现行的许多法律及政策性法规文件过于概括、简约、原则和笼统，缺乏明确的细节规定，弹性较大、随意性较大，现实中缺乏实际可操作性。有些规定本身就不合理、不切实际，使得执法过程中容易出现理解偏差和人为操作空间。（三）加强我国公共服务领域立法工作的政策建议第一，加强城乡公共服务均等化的基本法立法工作。当前，造成城乡基本公共服务保障方面差距的一个主要制度性原因，是缺乏全国统一的法律制度约束。为了把城乡公共服务均等化从党的方针政策上升到国家意志和政府的法定责任，国家应尽快制订《城乡基本公共服务均等化保障法》，对基本公共服务提供主体、公共服务决策及社会公众参与机制、政府财政资金保障、公共服务设施管理与使用、相关主体客体的责任追究机制等等方面，从法律的角度进行规范，确保城乡公共服务均等化在法律的框架内顺利实施。第二，加强基本公共服务各分领域内的实体法体系建设。应根据《中华人民共和国宪法》和基本公共服务的内涵，对已有的法律法规要及时修订，对空白领域要加强立法，尽早完善覆盖城乡基本公共服务所有领域的实体法体系，至少应包括《义务教育法》《社会保障法》《公共卫生法》《促进就业法》《保障性住房法》《养老保险法》《城乡基本医疗卫生法》等。对现有的层次较低的政策性法规，在条件成熟时，应尽快调整上升为相关法律，有针对性地对基本公共服务的相关领域进行规范，在相应的法律规范中体现城乡均等化的价值观。各实体法制订时，要进一步规范与国情和发展水平相适应的基本公共服务供给目标、内容，标准、适用对象、资金来源、评估体系以及责任部门、责任追究、监督等内容，要充分体现阶段性、适应性和动态性。第三，完善基本公共服务的资金保障法律制度建设。实现城乡基本公共服务均等化需要有资金来源保障。当前，针对公共服务资金不能保障、基层政府财政困难的突出问题，应借鉴国际经验，应制定《公共服务投入法》，确保公共财政资金对公共服务形成规范化、刚性化的投入机制，进一步增强公共财政的法律地位和法律权威。要探索建立基本公共服务均等化基金及其科学运行管理的法律制度，进一步修改完善《预算法》，增强公共预算的严肃性，提高公共预算的执行力。要尽快制订《政府间转移支付法》，通过对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有权威性的法律规定，规范各级政府之间的转移支付行为，尤其是规范省级政府对县乡基层政府的转移支付行为，确保财政转移支付的各个环节都有法可依，为转移支付资金的使用提供法制基础，确保公共服务提供主体有与事权相应的财权，以形成良好的激励约束机制，通过转移支付促进基本公共服务均等化。第四，完善城乡基本公共服务均等化的其他相关配套法律。制定《城乡基本公共服务均等化保障法》的同时，应出台相关配套法律法规，形成系统化、科学化的促进城乡基本公共服务均等化的法律体系。一是进一步规范各级政府基本公共服务职能的法律制度。政府作为公共服务的主体，向全体社会公民提供公平的基本公共服务，是政府职能的回归。政府转型要有法律制度保障，应以法律制度进一步规范各级政府职能。要进一步明确中央和地方事权财权关系的法律制度，如出台《中央与地方关系法》，明确各级政府提供基本公共服务的职责，既要维护中央权威，也要有利于调动地方提供基本公共服务的积极性。二是健全政府与社会机构关系的法律制度。我国非营利社会组织发展不发达，没有形成多元的公共服务供给体系。其主要原因是缺乏相关的法律制度保障。应尽快完善社会组织提供基本公共服务的法律制度，明确社会组织参与公共服务的权利和义务，以及政府购买社会组织提供基本公共服务的具体措施和办法等法律制度。三是健全促进农村发展的法律法规。主要从促进农村地区经济发展、改革户籍制度和土地制度、实施管理权限下放等角度进一步规范相关法律制度。二建立以公共服务为导向的政绩评价机制第一，进一步强化政府的公共服务的职能。一般而言，“政府的职能包括经济调控、市场监管、社会管理和公共服务”[7]。按照现代西方财政理论，在市场经济条件下，政府的核心职能是公共服务职能，“它是政府得以存在的合法性的基础”[8]。我国已经建立了社会主义市场经济体制。在市场经济体制下，社会要发展、要和谐，首先应该充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，但同时政府必须做好自己应该做并且有能力做好的事。因此，当前必须加快政府职能转变的步伐，建设与市场经济相适的服务型政府，切实把政府职能的重心转移到为社会公众提供公共服务上来，使政府在“市场失灵”的公共产品供给领域切实履行好自己的职责，弥补市场机制缺陷，充分利用政府和市场之间的互补性，减少贫富差距和利益冲突，降低随之而来的社会成本，为市场经济的运行提供良好的外在环境，促进社会的协调发展和公平正义。第二，建立以公共服务为导向的政府绩效评估体系。在市场经济条件下，政府部门和社会公众之间的关系是公共服务提供者和消费者之间的关系，政府部门行使公共权力的目的就是为社会公众谋利益。因此，对公务员绩效高低的评价关键，要看他的行政行为在多大程度上满足了公民的需求，如果提供的服务不是公民所要求的，就是一种异化的公共服务，而这种服务提供得越多对社会越不好，因此，公民的满意度是公共服务提供首要的价值尺度。当前，我国所采用的过分看重经济增长速度的政绩考核办法，必然会促使一些地方政府官员过分追求自己任内的直接的、看得见的短期经济效益，而忽略区域公共服务的提供和经济社会的长期协调发展，因此，必须重新设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济增长速度指标，更要有关注公共服务、关注经济增长质量、关注社会效益的指标，以避免官员的短期行为。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，把实现社会发展目标、公共服务水平、社会稳定和谐以及降低行政成本、勤政廉政等情况作为评估的重要内容，形成正确的政绩导向，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要健全完善公共服务效果跟踪反馈制度、行政问责制，完善决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，规范操作程序，加大社会透明度，加强对公共服务决策活动的全程监督。要建立回应性的绩效评估机制，让公务员及时知道绩效评估情况，避免绩效评估的形式化、模糊化，通过及时的反馈使公务员知道工作中的缺陷从而调整服务中的不足。第三，建立科学的官员选拔考核机制。在现行体制下，地方政府并不受当地纳税人和公共服务受益人的直接和连续的监督，政府官员的升迁是由其上级领导决定而非社会公众，而上级则主要运用经济增长等指标进行考核。在这种特殊的政府体制下，地方政府身处诱惑却缺乏监督，出现短期行为和机会主义行为在所难免，从而导致公共产品提供的不合理和低效率。如目前GDP增长被看成重要考核标准，政绩工程的高投资必然带来GDP的提高，于是地方上大搞以取悦上级为目的政绩工程、形象工程。政府提供公共产品并不意味着可以不考虑收益成本和效率搞形象工程，盲目投资的结果必然造成效益损失。因此，要改变公共服务领域的突出问题，就必须发展社会注意民主政治，建立科学的官员考核选拔机制，从根本上把考核和选拔政府官员的权利交给人民。三完善公共服务领域的其他监督制约机制第一，加强对政府公共预算的监督。对政府绩效审计需要从公共预算开始。要充分发挥各级人大及其各专门委员会的权力，对各级政府每年的预算编制及其执行情况进行有效监督和审计。强化预算管理的关键环节是要对预算编制的科学性进行论证，建立科学严格的审议和批准制度。预算监督和审计包括以下主要内容：一是财政资金分配是否合理，是否把钱花在社会发展和公共服务最需要的地方；二是财政资金的使用是否绩效最佳，能不能发挥最大效益；三是预算执行是否符合要求，财政资金有没有被挪用、挤占。第二，加强对政府公共服务绩效的审计。为加强绩效审计的操作性与公平性，需要建立一套科学可行的公共服务绩效指标评价体系，指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。由于社会效益是很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以保证公平。因此，在制定社会效益评价指标时，可以做出一些原则性较强的定性规定。另外，针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，可通过总结经验增加一些补充性质的规定，以不断完善制度建设和规范化建设，努力形成“事事都在制度中，时时都在规范中，人人都在监督中”的绩效审计法制工作环境。第三，健全政府公共服务信息公开制度。阳光政府是相对于暗箱政府而言的，主要强调在信息化基础上，实现政府决策等重要管理行为的公开透明，鼓励公民参与和监督政府管理行为。实现公共信息透明化，是现代社会治理的基本准则。一方面，信息是政府公共管理的源头活水，没有及时、有效、准确的信息，政府制定公共政策就有可能偏离公共利益；另一方面，信息也是公民了解、参与、监督政府管理的基石，离开公开性而谈民主是很荒唐的。因此，要努力提高政府的信息公开水平，特别是一些重大决策和涉及公共利益的决策必须要向社会公开，让公共服务的享用者充分参与行政决策并提出相关的意见和建议。第四，加强社会公众和舆论对政府监督和约束。要完善社情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大公众在公共服务提供的知情权、参与权和监督权。要重视建立公共服务决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，完善在社会各阶层广泛参与基础上的公共政策听证制度，逐步从封闭型的公共决策向公开、透明的公共决策转变。要充分利用电视、广播、报刊、互联网络等各种媒体，采取互动的方式，让市民经常性地参与评议政府公共服务项目，对政府公共服务项目的运作过程实施有效监督。此外，要逐步建立公共决策预警和评估机制，在提高政府公共决策民主意愿的基础上，降低公共决策的成本，提高决策效率。目前，世界上已有几十个国家制定了信息公开法，如美国就有《情报自由法》《阳光政府法》《电子情报自由法》等，我国也应尽快出台政府信息公开、公共服务运作流程等方面的相关立法，确保公民对公共事务的知情权、参与权，真正把政府的公共政策和公共服务置于社会公众和舆论的监督之下。第三节完善公共服务的多元化供给机制一公共服务供给的多元主体及其模式20世纪60～70年代以后，随着科学技术的进步以及实验经济学、博弈论和组织理论等微观经济理论的发展，一批主张经济自由的经济学家对于市场提供公共物品的可能性进行了探讨，人们发现在公共物品的很多领域，避免政府的强制行动是可能的。现代经济学研究表明，为社会发展和公众的共同需要提供公共物品是政府的核心职责之一，“但是政府提供不等于政府应当提供所有的公共服务和产品，政府提供也不等于政府直接生产。就主体而言，公共服务的提供者应当多元的，包括政府、私人或者社会组织”[9]，其中政府处于主体地位，发挥着主导作用；在此基础上，私人与社会组织也可以在部分公共服务领域发挥积极作用，从而在公共服务供给中形成政府、私人与社会组织之间相互协调、相互补充的“一主多元”格局。为此，在理论和实践中，西方新公共管理运动提出了一系列公共服务多元化供给的制度安排，具体内容如表10-2所示。表10-2公共服务（物品）供给的多元主体及其模式在公共服务和产品供给的制度安排上，根据决策与执行分开的原则，新公共管理将公共服务供给中涉及的因素划分为三个基本参与者，即消费者、生产者、提供者（或称为安排者）。其中，服务的消费者直接获得或接受服务，服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，服务提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务生产者。由于服务提供和生产之间的区别，新公共管理确定了公共物品供给的不同制度安排，而这种不同制度安排的原因在于，政府既能作为一个提供者，也可作为一个生产者，私人部门也一样。根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系，新公共管理运动将公共物品供给的制度安排划分为十种：“政府服务”是指政府工作人员直接提供服务，此时政府同时扮演服务安排者和生产者角色，这种供给方式即原来意义上的政府直接生产公共物品；“政府出售”表明人们可以从政府机构购买物品和服务，其中政府是生产者，个人或组织是安排者；“政府间协议”表示一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务，此时一个政府是服务生产者，另一个政府则是安排者；“合同承包”表明政府与私营企业、非营利组织签订关于物品和服务的合同，此时私营企业是生产者，政府是安排者；“特许经营”是服务提供的另一种制度安排，其中排他性特许是指政府将垄断性特权给予某一私营企业，让他在特定领域提供特定服务，政府实行价格管制，非排他特许方式也同样存在，如出租车行业，此时政府成为安排者，私人组织成为生产者；“补助”强调政府给予生产者补贴，从而降低特定物品的价格，此时生产者是民间组织，政府和消费者是共同的安排者，二者都向生产者支付费用；“凭单”是围绕特定物品而对特定消费者群体实施补贴，使其在市场上自由选择受补贴的物品；“自由市场”方式被用以提供最普通的个人物品和可收费物品，它由消费者安排服务和选择生产者，生产者是私人企业；在“志愿服务”这种制度安排中，志愿团体扮演服务安排者角色，它们让自己的雇员直接生产服务，或者雇用私人企业去做；“自我服务”是物品供应的最基本形式。在现代市场经济社会中，社会日益表现出复杂性，公共事务所涵盖的范围越来越广泛，“这使得现代政府没有能力也没有必要包揽一切公共服务，公共服务的供给逐步从政府垄断向政府、私人部门和第三部门共同承担的多中心供给结构转变”[10]。在这个转变的过程中，新公共管理理论强调区分公共服务的安排者和生产者的不同角色，并严格区分二者的界限：“公共服务的生产者是指直接组织生产或者直接向消费者提供服务的组织，公共服务的安排者则通常是特指政府，其中心任务是指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者”[11]。因此，在市场经济条件下，政府应该清晰地界定自己的职责，在公共服务领域动态地扮演安排者、生产者以及培育者、监督协调者等多重角色。二建立公共服务供给的“一主多元”机制实现城乡公共服务均等化任务艰巨、责任重大，不能完全依赖政府的单一行动。在充分发挥政府的主体地位与主导作用的基础上，应该努力探索公共服务供给的其他有效供给模式和途径，有限度地发挥市场作用，充分发动社会非营利组织的力量，形成公共服务政府、市场与社会组织相互协调、相互配合的“一主多元”供给机制。第一，充分发挥政府在公共服务供给中的主体和主导作用。政府在公共服务领域的主导和主体作用表现为四个方面：首先，政府应当是公共服务的安排者。政府作为安排者的主要责任是组织和调动一切社会力量完善公共服务供给满足社会对公共服务的多元化需求。在这个过程中，政府首先需要确定哪些公共服务可以交给市场或者第三部门供给，哪些只能由政府自身垄断供给。对那些可以通过市场化或社会化供给的公共服务，政府可以通过签订公共服务生产合同，采取合同外包、凭单制等方式方法，让私人部门、第三部门来供给。其次，政府应当是基本公共服务的生产者。政府作为基本公共服务的生产者，是指政府直接提供基本公共服务，满足全体社会成员的基本公共需求，此时政府同时扮演着安排者和生产者的双重角色。再次，政府应当是公共服务多元主体的培育者。在实现公共服务多元化供给过程中，私人部门和第三部门是重要的供给主体，其发展状况直接影响着公共服务多元化供给的有效性。因此，政府应当充当充分为私人部门和第三部门的发展营造良好的竞争和发展环境，使它们能够发展壮大具备足够的能力来承担部分公共服务的供给职能。最后，政府应当是公共服务的监督者。在公共服务的多元化和市场化过程中，多元主体参与和竞争机制的引入在打破政府垄断、提