政策实施中企业的策略行为

政策实施中企业的策略行为

社会养老保险政策作为正式的制度规则，只有在该政策的执行机构与目标群体的互动过程中才能体现其规范性的约束力。该政策要达到既定的政策目标，贯彻政策条文的具体要求，一方面要求执行机构具备相应的执行政策的能力，并切实按照规则的要求完成既定的任务；另一方面，要求目标群体，即政策的实施对象能遵循政策的具体规划，配合执行机构的行动。社会养老保险政策的目标群体为两部分，一是城镇企业、企业制事业单位的职工个体；二是各类企业及企业制单位。社会养老保险政策正是通过执行机构的主动执行与企业、职工的被动执行，最终保障职工个人享有政策规定的养老保险权益。这里，执行机构，即各级社会保险经办机构，是代表国家行使政策的主体，企业和个人是接受政策指令调整自身行动的实施主体。社会养老保险政策实施的效果，直接取决于执行机构与目标群体的互动关系。若两者均能按照国家制定的政策调整自己的行动，互动的结果就能逐步达到政策的目标；否则，就会引致实施结果与政策目标的偏离。表面上看，社会养老保险执行机构是行动的主动一方，因为它是下达政策指令和监督目标群体实施政策的主体，而目标群体似乎只是被动地接受政策指令，做出相应的行动。然而，深入探究两者互动的过程，就会发现实际情形并非如此简单。事实上，执行机构要想顺利完成职能任务，必须得到企业的配合；而企业的行动选择空间，取决于正式规则约束力的大小。由前述社会养老保险政策实施过程中出现的种种问题、相关文献资料及笔者的调查所得，企业的实施行为与政策的正式规则存在不同程度地偏离。也可以说，企业是策略性地执行政策，企业的策略行为既是前述一些问题的结果，如缴费率过高、企业负担重等；又是导致一些问题的原因，如部分企业瞒报、少报缴费工资基数及职工人数，导致养老保险基金不能按时足额地征缴，从而减少基金总量等。由于社会养老保险的政策实施最终要通过企业的执行行为才能达到既定目标，职工个人的缴费一般也要通过企业进行，因此企业的行为表现是决定政策实施效果的关键因素。而既然现在企业的行为表现出一定的策略性，那么究竟怎样理解企业策略行为的涵义？本章及后三章就试图结合笔者调查的资料及相关文献资料，探析以上问题。在此之前，先对策略行为的概念做出阐释。策略行为这个概念的提出，表明了对行为分析的一种理论视角。吉登斯的结构化理论中，谈到制度分析与策略行为分析的联系与区别。可以这样理解策略行为：行为者行动时并不一定有明确的目标和严密的计划，但也并非因此而不合理，它的合理性存在于对一定背景下机遇的把握和对其他行为者行动以及他们之间建立的利害关系的掌握上（拉法耶，1996）。本书将策略行为界定为，行为者基于对特定情境的认知而进行的有目的、有意识的行为，行为者并没有一套严密的计划方案，而是针对情境的变化调整行为方式，以实现有利于自身的结果。策略行为集中反映了行为者的适应性理性，这是一种行为者基于对不完全信息的了解而具有的理性，是一种有限理性（西蒙，1988）。本书将企业区分为单位制企业与非单位制企业两大类，是基于其是否具有计划体制时期形成的单位的特殊属性，单位制企业包括国有企业与集体企业，非单位制主要企业包括三资企业与民营企业。本章主要就笔者于2000年8月至9月在W市的调研资料，描述企业的策略行为。第一节单位制企业的几种策略行为一拖欠社会养老保险费的缴纳在社会养老保险政策的实施过程中，部分企业拖欠缴纳养老费，造成社会养老保险基金的当期拖欠以及收支缺口加大。W市《城镇企业职工基本养老保险暂行办法》规定：“企业不按时、足额缴纳基本养老保险费，由收费机构发出催缴通知书限期缴纳。逾期仍不缴费的，可由社会保险经办机构依法申请人民法院强制执行，并自逾期之日起，每日按所欠基本养老保险费的2‰加收滞纳金。”尽管政策有明文规定，一些企业仍然欠缴社会养老保险费。以下简要介绍调查中一些城区与典型企业的有关情况。S区是W市具有城乡结合特色的城区，区内既有W市几所著名的高校，也有文化层次较低的原周边乡镇居民。区内共有企业523户，区属事业单位89户。其中有12家企业都基本停产，有的企业已停产七八年，共涉及在职职工2588人，退休职工1284人，这12家企业属于常年缴不起养老费的，共欠缴900万元。另外有10家企业也属常年拖欠户，据该区经办养老保险的一位科长介绍，这些企业一般在观念上有障碍，工作人员到企业收费时，企业认为能拖就拖。虽然政策规定可以罚款，但实际上并没有实行。H区是W市工业企业最集中的城区，其中又以国有企业与集体企业为主要类型。该区共有在职职工10万人，退休职工6万人。区社会保险经办机构的副处长认为，从缴纳社会养老保险费的情况看，国有企业与集体企业经济效益普遍较差，总体来看收费较困难。有几家企业是W市著名的欠费大户，如H钢厂下属集体单位共1000名职工，均是H钢厂的职工子女。现在H钢厂断绝了加工原料来源，该单位全部停产，历年欠费无法还清；W水泵厂现在每月都在缴纳社会养老保险费，但是1995年以前的大量养老保险费至今拖欠未缴，厂里现在力争交清当年当月的费用，而没有能力缴纳历年欠款。W市锅炉集团是1956年建厂的国营企业，是W市的四大家国有企业之一，是“一五”计划期间为填补国内锅炉生产空白建造的。现在企业虽然在生产运营，但也面临许多经济困难，是W市社会养老保险的欠费大户之一，历年欠费多达1000多万。当问及企业有关养老保险费的缴纳情况时，该厂分管劳资工作的科长认为25%的缴费率太高了，企业承受不起。W市灯泡厂于1958年建厂，原由一些合作社性质的集体企业组建而成，现在企业主体是全民所有制，有职工1220人，下属集体所有制职工360人，共有退休职工460人。下属集体企业是为解决职工子女就业问题创立的，在财务关系方面基本上是独立核算，在退休待遇上原来比全民所有制稍低，现在基本上差不多。该厂已停产，只有60多人仍在办公室、门房、小学等几处留守，就希望有人买厂房、土地置换后再另谋出路。该厂历年有两三百万元欠款，其负责人认为：欠缴养老保险费的企业是普遍的。二借款缴纳养老保险费国有企业与集体企业经营状况不佳，而养老负担又较重，因此，一些困难企业便采取向地方财政借款缴纳养老保险费的策略。据W市社会养老保险基金管理中心的一位副主任介绍，自2000年5月份W市开始实行社会化发放以来，2000年6月至8月，市财政拨付2.4亿元，借款资助企业进行社会化发放。W市自行车一厂是1998年7月份W市政府正式确认的24家特困企业之一，该厂前身于1970年筹建，原属W市二轻局，后随着管理体系的调整，划归市一轻局，1980年由外地搬到W市，原厂也随之解体，分解为自行车电镀厂、自行车一厂、自行车二厂、自行车零件一厂、二厂、三厂等七家工厂，其中自行车一厂、二厂生产自行车整车。现在该厂在职职工包括下岗工人共1264人，有900名退休职工，自1995年最后一批招收合同工后，该厂再没有正式招工。据该厂劳资科顾科长介绍：“我们厂最景气的时期是1965～1989年，企业效益较好，职工每月能拿30～40元奖金、补贴。后来受到市场竞争冲击，在内部管理、开拓市场方面都跟不上形势，1992年以后就不行了。现在我们厂基本上没做自行车了，因为我们比不过河北、天津的自行车私人作坊，他们在工艺方面都不到位，所以价格便宜，才100多元钱一辆，我们厂生产一辆自行车仅成本就有200元，怎么跟他们竞争？”该厂被确定为W市的特困企业后，享受到一些倾斜政策：1998年7月、8月、9月都没有缴纳养老保险费，1998年7月份以前欠费90多万元，此后采取借钱补缴的方式，到现在边借边补，冲了一大部分，还剩下30多万；1998年7月份到2000年6月份，共向财政借贷254.8万元。由于向财政借款缴纳养老保险费的企业不记职工个人账户，因此现在企业在职职工平均有18个月未计个人账户。按政策规定，退休的职工个人账户必须补齐缴费，才能享受到社会养老保险的相应待遇，据估计，平均一个职工至少得补交2400元。自行车一厂缴款压力大，直接原因当然是企业经济效益差。与之相关联的是下岗职工多，该厂下岗职工一般每月只能拿100多元的收入，都要按社会平均工资60%的最低缴费基数计算缴纳社会养老保险费，所欠费用主要是下岗职工实际收入与最低缴费基数两者的资金差额；尽管缴费压力沉重，该厂仍愿意参加社会养老保险。用顾科长的话说：“1990年以前，我们厂是贡献户，缴的多得的少；现在上缴10万元保险费，他们返给我们31万～32万元，我们当然愿意交养老保险。我们厂双职工多、家属多，职工整个就依赖企业，我们不交，他们怎么办？”W市灯泡厂也是依靠财政借款缴纳养老保险费的典型企业，该厂除历年欠缴2300万元社会养老保险费外，现在则靠向财政借款缴纳当期保险费。1200名职工中已有800人进入W市再就业中心。这一年来企业向财政借钱，只是给未进再就业中心的400多人交养老保险费。三买断部分职工工龄，一次性补偿养老权益部分国有企业与集体企业经营困难，试图减员增效，采取买断职工工龄、一次性补偿职工养老权益的办法，这种办法对于社会养老保险政策的实施而言，使企业能一次性甩掉缴纳社会养老保险费的部分负担，因此也是企业有意识地“甩包袱”的策略。在企业退休职工人数变化平稳的情况下，社会保险执行机构返还给企业的养老金基本上变化不大，显然，在职职工越多，企业必须向执行机构缴纳的社会养老保险费也就越多，而按照职工工资总额25%的缴费率上缴养老保险费，无疑造成企业巨大的压力，是企业“包袱”的主要方面之一。在改制之际，一些企业一次性偿付部分职工的劳动贡献，企业也就从此免除了为这部分职工缴纳保险费的压力。W市对职工养老权益的补偿标准为590元/年，这显然难以满足这部分职工未来养老的基本需求。W市重型机械厂是实施这一策略的典型企业，该厂是W市的重点国有企业之一，于“一五”期间为填补重型机械制造领域的空白而投资建设，曾一度号称“亚洲明珠”工程。该厂主要生产特大机床，计划经济时期由国家统一调配原材料、统一包销。90年代以后，该厂生产经营状况逐渐不景气。据劳资科工作人员介绍，该厂现有在职职工3150人，退休职工5439人，为1200名距退休年龄不到5年的职工办理了内退手续，每月给200～300元生活费；为196名距退休年龄有5～10年的职工签订保留劳动关系的协议，每月每人发放180元生活费，这后两种职工到退休时再办理退休手续。此外，企业于2000年7月21日至8月19日为3990名职工做了一次性买断工龄的手续，现在他们已与企业脱离关系，自谋出路。“买断工龄”的3990名职工中，有近1000名是刚刚下岗的人员；有1000多名职工是集体所有制分厂的职工，多是企业老职工的子女；有1700多名职工原就挂靠于企业内部自设的劳动力市场。企业按照每位职工的工龄，以每年890元的标准一次性买断工龄。据劳资科工作人员声称，职工买断工龄是自愿的，为鼓励职工买断工龄，企业制定了奖励办法，即提前100天奖3000元，提前30天奖2000元，提前10天奖1000元。然而，笔者在对职工进行户访中了解到，职工此举也是不得已而为之。因为这些职工没有接到企业的劳动用工聘书，也就表明他们已被列入企业买断工龄的名单中，而且很多职工已经处于下岗境地，能得现金总比没有强。该厂买断工人工龄的补偿金来源于近几年厂里变卖地皮所得。W市电镀表厂是H区一家街办集体企业，也采取了买断部分职工工龄，一次性发放养老补偿金的做法。该厂卖掉了老厂地皮，将所获资金的一部分拿出来作为买断部分职工工龄的补偿金。据企业负责人介绍：“我们于1966年建厂，当时W市还没有做压力表的企业，打的建厂宗旨是做争气仪表，即填补W市该产品的空白。建厂时条件很艰苦，厂里的职工基本上是由街道的老太婆、老太爹组织起来的；随着生产规模的扩大，企业归口H区工业局管辖，后又归口市仪表公司，1987年转交市机械工业局管辖；后来企业经济形势不好了，1997年又下到H区工业局管辖，1998年下到街道，当时有360人，企业发展已经很困难，恰好工厂后面的一家省属企业要扩大规模，想买我们的地皮，就把老厂地皮卖掉了，暂时在这儿过渡。”1999年10月该厂按照W市政府有关文件精神，与278名职工签订了解除劳动合同的协议，现有在职人员80人、退休职工99人，该厂负责人说：“270多人离厂时，都相应地得到了补偿，绝大部分人都满意，对改革思想还是理解的，对企业来说能减轻包袱，对下岗职工的劳动力也是一种解放。裁员前，他们一个月才能拿60元钱。靠那点钱根本活不了，有一段时间工厂三个月发不出工资，肯定有人在外面做事，这次卖地是一个机遇，买家是一家利税大户，我们厂也濒临倒闭，当然愿意土地置换。我们现在在开发区买了新厂地。其实退休工人是最受惠的，他们的退休费是有保证的。”第二节非单位制企业的几种策略行为一瞒报少报职工人数，减轻养老保险费的缴费压力按W市政策规定，社会养老保险费按企业职工工资总额的25%（国有、集体企业）或20%（民营企业、三资企业）比例征缴，而执行机构是按统一发放标准，依企业退休职工的人数返还养老金，并为该企业在职职工按本人缴费工资11%的数额建立个人账户，职工个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。这样，除职工个人账户与本人缴费工资相关以外，执行机构对企业已退休职工基本养老金的返还额与所缴纳的金额无关，只与该企业退休职工的人数相关。民营、三资企业员工普遍年轻，没有或很少有退休职工，瞒报、少报在职职工人数是这些企业减轻向执行机构缴费压力的常用策略。J区是W市的典型商业区，区内商业网点多，民营企业户头多，这些企业瞒报少报职工人数的现象较普遍。据J区社会保险事业局副局长介绍：“区内国有企业、集体企业都已100%纳入社会养老保险统筹范围，规模大的、正规的三资企业也基本上参加了，最难办的就是民营企业。民营企业认识跟不上，他们雇佣工人，都恨不得一个人当两个人用，参加社会保险的意识很淡薄，他们觉得是从自己口袋里往外拿钱；职工能找个工作就不容易了，哪还有心思要求别的。现在我们最头痛的是两个问题：第一，企业没有按规定上报缴费工资基数；第二，企业参保人数少于实际职工数；新科电器W销售部人员比较多，只投保1/10，区内很多搞服装餐饮的民营企业，投保的人数也远远小于职工总数。”雅琪是W市一家中外合资的集团公司，集农、工、贸、娱乐于一体，以服装、制造、经销为龙头产业，有六大子公司，分别经营房地产、酒店、服饰、贸易等；雅琪服饰公司是W市著名的服装公司，雅琪商标是当地服装著名品牌。该公司人事部经理介绍职工参保情况：“服装行业在用工方面较特殊，平常公司有300多人，到10月份服装销售旺季，生产规模就要大大扩大，要临时招几百人，用工方面很灵活。公司现在为管理人员都办了养老保险，有的职工是下岗的，本身在原厂就办了养老保险，下岗职工也不愿两边扣钱，一些临时招来的外来工试用期不满的，他们也不愿买保险。”该经理又谈到招聘工人中基本上是外来劳动力，下岗工人很少。公司也乐意招外来劳动力，这些外来劳动力并不乐意交钱办保险，因为他们流动性太强，即使一时办理了社会养老保险，也很难持续下去。对于技术很熟练的少数骨干职工，公司为他们办理了社会养老保险。“小蓝鲸”是B省一家著名的酒店，在全省有12家分店。所调研的是J区内的一家分店，有100多名员工，其中从W市周边郊县农村“慕名而来”的约占80%，平均年龄18岁左右，下岗职工约占5%。该酒店人事部经理对参保情况进行了介绍：他们于2000年上半年参加社会统筹，缴费则自1999年补起，分店只为领班以上管理员工办理社会养老保险，他们约占员工人数的10%。对于该酒店只为部分职工办理养老保险的情况，该经理认为：“小孩们（公司员工）都没有办养老保险的意识，也没有这要求。他们可能干几年就会离开，谁知道以后的事情，我们即使为他们交了钱，他们回到家乡照样领不到养老金，还不如发现钱，他们更高兴些。我们经理在W市知名度很高，一直很配合市政府的工作。要是以后国家加大力度，‘小蓝鲸’怕也难以承受。老总、执总都考虑到了后顾之忧，他们都买了商业保险，蛮方便的，别人服务也周到。现在办社保好像是为别人做事。”二不参加社会养老保险统筹，逃避缴费尽管中央、省、市有关文件都规定，三资、民营企业应该纳入社会养老保险的统筹范围，但事实上相当数量的三资、民营企业完全不参加社会养老保险统筹，逃避缴纳养老保险费。1997年10月27日出台的《B省贯彻国务院〈关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定〉的实施意见》提出：“进一步扩大基本养老保险覆盖范围，尽快适应多种所有制经济共同发展的需要，重点加快三资企业、城镇私营企业和个体经济从业人员基本养老保险步伐。”1998年9月制定的《B省三资企业、私营企业、个体经济从业人员参加基本养老保险的规定》第四条指出：“三资企业中的职工、私营企业、个体经济组织从业人员基本养老保险费用由用人单位和劳动者共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。所筹集的基本养老保险资金与从国有、集体企业筹集的基本养老保险资金实行统一管理。”第八条规定：“所有三资企业、私营企业均应比照国有企业养老保险统筹费率缴纳基本养老保险费。”W市规定私营企业、三资企业的缴费率为20%，低于国有企业25%的缴费率，也是考虑到政策实施过程中可能遇到的实际问题。尽管W市对三资企业、民营企业在缴费率上有优待，一些民营、三资企业仍设法逃避，不愿加入社会养老保险的统筹管理。调查中社会保险经办机构认为这一点是他们执行政策过程中遇到的较大障碍。S区社会保险经办机构分管养老保险的科长发出感慨：“真正的‘洋鬼子’该办的都会办，就是有的‘假洋鬼子’最可恨。其实负责的都是中国人，也不晓得怎么借了个三资的名义，跟他们打交道最不容易。”H区社会保险事业局的一位副局长也有类似看法：“名副其实的三资企业都还可以，已经纳入社保范围的三资企业都可以，没有参保的大部分都是‘假三资’，有的企业有其名无其实，有时连人都找不到。”J区是民营企业较集中的地区，这些企业多从事服饰、酒店行业，经营季节性强，职工流动性强。该区社会保险事业局副局长提到的政策执行中遇到的两个问题，即企业瞒报工资基数与少报职工人数，这是就已参加社会保险统筹的企业而言的，而事实上，该区由于商业网点多，小型民营企业多，执行政策中还有一个主要问题就是扩大统筹面的工作难以开展，企业不愿参加社会养老保险的统筹。如“龙生服饰”号称W市十大服装名牌之一，该公司就完全不参保。J区目前试图加大扩面力度，给区内14条街道分别下达完成1000个扩面指标的任务。2000年9月20日，笔者随同该区社会保险事业局负责人及有关工作人员一同到该区胜利街，参加胜利街关于动员民营企业加入社会养老保险统筹的会议。街道通知了31家民营企业，最后只来了八家，参会人员都是企业从事财会的人员，其中有些企业只是想来探个底细。街道负责扩面工作的工作人员认为工作难以开展。Q区也是W市民营、个体经营户较集中的地区，2000年，W市社会保险事业局给该区下达了10000人的扩面任务，到9月底完成了5000人的指标。该区工作人员认为民营企业大都不愿意主动参加社会保险，扩大统筹面很困难，要完成“上面”的任务不容易。西湖宾馆是较典型的一家不愿意参加社会养老保险的企业，宾馆负责人认为：“社会养老保险政策的出发点是好的，只是企业没有能力承受，现在宾馆经营状况不佳，国家控制公款开销，生意不好做。宾馆一年房租要交50万，现在还欠着别人的钱。另外，我们感觉社会养老保险的制度不是很规范，运行机制模模糊糊的。有的企业根本不知道有这回事，让我们更觉得不正规。他们社保想起来就来个电话催一催，不像税务部门，每个企业都有办事员。如果大家都办的话，还公平些；不过我们也不希望政策到位，缴费压力太大了，我们承受不起；再说15年缴费时间太长了，我们服务行业，职工流动性强，要是交了两三个月钱就走了，钱不就白交了。虽然办社保是好事，但很多职工并不愿参加，他们宁愿得现钱。”第三节两类企业共有的策略行为一瞒报少报企业缴费工资基数，减轻缴纳养老保险费的压力中央、省、市有关文件规定了各类企业缴纳社会养老保险费的缴费标准，并强调企业要如实上报缴费工资基数。由于缴费标准是政策明确规定的，企业无法公开违背，而执行机构并不完全了解企业的缴费工资基数，因此，瞒报少报缴费工资基数是各类企业减轻缴费压力的普遍策略。1997年7月出台的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》统一了企业职工的缴费比例和养老金的支付标准。《决定》规定：“企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多，养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。”随后，B省政府也做了类似的相关政策规定。简而言之，国务院、B省对企业缴纳基本养老保险费比例的规定是一般不超过企业工资总额的20%，但对“退休人数较多，养老保险负担过重”的少数地区留有余地。W市是中部地区的老工业城市，属于“退休职工多，养老负担重”的地区。《W市城镇企业职工基本养老保险暂行办法》规定：“国有企业、集体所有制企业、股份制企业、股份合作制企业每月按缴费工资基数的25%缴纳基本养老保险费，职工个人每月按缴费工资基数的4%缴纳基本养老保险费。外商投资企业、私营企业每月按参保人员缴费工资基数的20%缴纳基本养老保险费，外商投资企业中方职工、民营企业业主和职工个人，每月按缴费工资基数的4%缴纳基本养老保险费。”随后，W市社会保险事业局又对《暂行办法》中缴费基数与比例做了限制性规定：“在制度年度内企业以本企业上年自然年度职工工资总额按国家统计局规定的口径为缴费基数，职工个人以本人上年度月平均工资为缴费基数。缴费基数低于上年度全市职工月平均工资60%的，以上年度全市职工月平均工资的60%作为缴费基数；超过上年度全市职工月平均工资300%的，超过部分不计入缴费基数。”国务院、B省、W市有关文件对企业与个人的缴费基数与比例做了详尽的规定，目的是为了保障基本养老保险费的足额收缴。W市制定的25%的缴费比例高于国务院、B省的一般标准，但又没有违背文件中对少数地区做出的特殊规定。国务院、B省之所以对少数地区作另类处理，是因为其退休职工多、养老负担重，也就是说需要支付基本养老金的负担较重、数额较多。但是，这些退休职工多、养老负担重的地区，往往也就是企业发展普遍不景气，企业自身经济发展面临种种困难的地区。从所有制结构看，这些地区一般是一些老工业城市，国有企业、集体企业所占比例较其他地区大，在经济体制发生转型的时期，这些企业自身面临着转换企业经营机制的内部压力与外部竞争压力，企业经营发展普遍较困难，难以承受较高的缴费负担。在缴费比例做了明确规定的前提下，部分企业实行瞒报、少报工资基数的办法，以减轻缴费压力。关于此方面的情况，被调研的企业有的予以否认，有的不置可否，不愿过多谈及。而据执行机构有关工作人员介绍，瞒报、少报工资基数的现象是普遍的，有些企业只想按社会平均工资的60%缴费，一些经营效益好的企业也不愿多缴，认为完成利税比社会保险工作重要。W市Q区1999年的一项审计检查能提供一定的信息。当年Q区对82家企业进行审计检查并做出审计结论，确定有46家少报工资总额586万元，如A公司查前缴费基数为430元/月，查后证实为502元/月；B公司查前缴费基数为448元/月，查后为508元/月；C公司参保的276人全部按社会平均工资的60%即人平均每月338元缴费，而企业实际人平均每月工资为500元。此外，全市缴费工资与职工平均工资的统计差距在一定程度上也说明了企业瞒报少报缴费工资基数的普遍性。1999年W市职工年平均工资为7091元，而企业职工缴费工资只有年人均5665元。另据统计显示，有1/3的企业职工按社会平均工资的60%缴费。当然，全市缴费工资与职工平均工资的差距不能全归之于企业瞒报、少报工资基数，统计口径、统计标准的不一致也是导致两者差距的原因之一。但无论如何，正如一些工作人员所说，瞒报、少报工资基数是社会养老保险政策实施中企业的一种普遍性的行为。由于瞒报、少报缴费工资基数，造成执行机构收缴的养老金减少，收支缺口加大，这种结果又致使W市29%的高缴费率居高不下，最终如实上报缴费基数、如实缴纳养老保险费的企业也就无形中部分承担了瞒报、少报缴费基数企业应该承担的责任，形成一种逆向的激励——惩罚机制。二采取合作的行为，按时足额缴纳社会养老保险费在实施社会养老保险政策的过程中，也有一些企业采取合作的态度，比较配合执行机构的工作。这些企业中既有一些大型国有企业，也有一些正规的三资企业。W市社会养老保险基金管理中心的副主任认为，一些正规的、大型的三资企业执行社会养老保险政策情况较好，这些企业的老板一般来自欧美国家，投保意识较强。另据H社会保险事业局副局长介绍，该区一些大型三资企业，如百威啤酒、可口可乐公司缴费情况都不错。以下分别概述不同企业的有关情况。（一）三资企业案例百威啤酒公司是W市一家著名的三资企业，前身是中德公司，1995年3月，美国百威啤酒公司购买了原中德啤酒公司80%的股权，也接管了原公司职工。现公司有正式职工400人，退休职工30人，此外有40多位45岁以上的男女职工办理了内部退养手续。公司1995年参加社会养老保险，为所有员工办理了社会养老保险，平均缴费工资基数1000多元，现每月企业缴费总额10万元，执行机构返回一万元左右。据公司中方管理人员介绍，公司老板很重视国家政策，对社会养老保险工作很支持，并没有因为公司缴费远远高于得到的养老金而觉得不平衡，而是一切都严格按照政策条文来执行。荒井密封件厂于1995年成立，是家中日合资公司，1998年4月成为日方独资公司。日方在日本是有百年历史的老公司，在印尼、美国、泰国、中国遍布有分公司。该公司现有70人，平均年龄26岁，从1998年4月开始，该公司开始参加社会养老保险，现有月工资基数核算为800元左右，由于公司没有一名退休职工，因此是社会养老保险的纯贡献户。公司人事部经理认为，日本的福利体系很健全，老板觉得缴费是应该的。（二）大型民营企业案例在实施社会养老保险政策时采取合作策略的企业除一些正规三资企业外，还有其他类型的企业。其中既有大型国有企业，如W市钢厂，也有一些与老国有企业合并后的现代股份制企业，如与H造纸厂合资的新纸业股份有限公司。H造纸厂是1950年筹备动工，1953年正式投产的大型国营造纸厂，是W市“一五”期间的重点建设工程之一，在计划体制时期曾有过较好的业绩，随着市场经济体制的建立，国家行业政策的调整，企业经济形势愈来愈不景气，以至几乎难以维系生产运营。合资前H造纸厂有7亿元的贷款债务，实际上已陷入资不抵债的困境。W市政府为该厂寻找出路，支持其与山东新纸业公司合资，进行资产重组，于1997年12月双方签订合资合同，H造纸厂的主要厂房、机器设备折算了2亿元的资产价值，入股新公司，新纸业总公司出资2.08亿元，双方分别占49%与51%的股份，协议利润按股份分成。H造纸厂在未合资前，共有在职职工4600人，退休职工2000多人，H造纸厂与新纸业集团合资后，有2300名职工到新纸业公司就业，其中女职工都在40岁以下，男职工都在50岁以下；余下的2300人中，有700多人留在H造纸厂的机关、办公室、医院、学校等后勤部门，另有600名职工（男职工48岁以上，女职工40岁以上的）办理了内退手续，一个月领200多元钱；其他就是下岗人员。内退人员和下岗人员稍后就进入W市再就业中心，当时进中心的有1300人，到2000年有的职工办了退休手续，有的与企业中止了劳动合同关系，至笔者调研时留在再就业中心的仍有1000人。H造纸厂现在已没有生产业务，其在职职工工资、下岗职工生活费，乃至缴纳社会养老保险费与企业补充的政策性养老补贴的资金都来自新纸业的利润分红。由于H造纸厂欠银行贷款太多，因此他们不愿将分内的利润划到本单位账目上，只是需要用钱时，就去新纸业借款。由于有新纸业提供资金来源，H造纸厂一直按有关规定执行社会养老保险政策，也按时缴费。正因为如此，H区社会保险事业局负责人连声称道新纸业对他们的工作很合作，而且，尤其难得的是实际上也解决了H造纸厂在职职工与退休职工的后顾之忧。据H造纸厂劳资科科长介绍：“新纸业老总非常注意不违背国家政策，无论是社会养老保险费，还是别的什么项目，要交给政府的，一分钱都不少交。该厂没有一个退休职工，还是每个月照交不误。这样就取得了地方政府的支持。W市就号召‘外学邯钢，内学新纸业’；其实他们对内部职工管理得相当严厉，遇到什么纠纷，政府就支持他们。”（三）大型国有企业案例W市钢铁厂是W市最大规模的国有企业，是全国几大家钢铁制造公司之一。W市钢铁厂于“一五”期间建成投产，现有在职职工10万人，离退休职工6万人。尽管公司退休职工数目较大，但由于公司缴费工资基数高，执行机构返回的基本养老金又偏低，所以执行机构仍将其视为贡献户。该公司自从加入社会养老保险统筹后，一直是按时、足额缴纳社会养老保险费，退休工人也一直能按时、足额领取养老金。按1999年统计数据，W市钢铁厂缴费工资总额为15亿，仅企业拿出的养老保险费就有约4.2亿元，加上职工个人缴费，一起约有4.8亿元上缴给执行机构，而执行机构返还给企业的养老金为3.5亿多元，1999年除上缴给执行机构基本社会养老保险费外，企业还给退休职工发放企业补充养老保险，平均每名退休职工能补贴320元，这在其他企业中是罕见的。W市钢铁厂负责养老保险工作的一位主任提到，公司领导很重视职工的养老保险问题，认识上很到位，即使前几年W市钢铁厂经济形势不太景气，领导也要求首先确保退休职工的生活保障。第四节企业策略行为的基本特征不同企业在实施社会养老保险政策时，都会联系企业特定的具体情境采取相应的行为。本书将企业的实施行为视为策略行为，并不只是着眼于企业对政策条文的违背倾向，而是强调企业的实施行为是对政策规定的能动反应。尽管企业的行为并不是建立在“理性预期”基础上的理性行为，但却体现了在特定制度规则约束下的适应性理性。前文描述了各类企业的主要策略行为，下面对这些策略行为的特征作概括性的说明。一各种策略行为具有内在联系如前所述，有的企业采取两种或两种以上的行为方式：一些向财政借款缴纳养老保险费的企业，往往有拖欠养老保险费的行为，也会倾向于采用买断职工工龄、一次性发放补偿金的“甩包袱”策略。如自行车一厂、灯泡厂等。即使是一些被执行机构视为合作的企业，也会采取一些不违背社会养老保险政策的方法减轻缴费压力。如荒井公司与员工签订一年期短期合同，目的之一也是避免为部分工作期较短的职工办理社会养老保险。至于瞒报缴费工资基数，作为一种普遍性的策略，更有可能与其他策略同时使用。二策略行为取向上的差异尽管不同策略行为之间具有内在联系，一个企业往往会采取两种或以