广州市出租屋流动人口计划生育管理和服务的现状和对策研究

广州市出租屋流动人口计划生育管理和服务的现状和对策研究

近几年来，广州市流动人口迅速增长，表现出了一些新的特征：流动人口构成复杂化；流动人口来源复杂化；流动人口从业复杂化等。这些特点使得流动人口的情况更加难以掌握，给广州市的流动人口计划生育管理工作带来很多新的问题。市委、市政府对来穗流动人口的计划生育管理十分重视，采取了一系列强有力措施，取得了一定的成效。但管理工作与现实缺陷之间的差距都使得广州市的出租屋流动人口计划生育管理工作面临的情况越来越复杂，管理工作难度越来越大。为摸清广州市出租屋流动人口计划生育管理工作的困难和问题，剖析其根源并提出相应的对策，有效遏制流动人口政策外生育的严重态势，广州市流动人口计划生育管理办公室与广州市社会科学院联合成立了课题组，2007年11月以来，对广州市出租屋流动人口计划生育管理和服务工作的现状，进行了深入的调研。一广州市流动人口计划生育的现状作为流动人口高度集聚的流入地，广州在全国省会城市中的流动人口接纳量名列前茅，流动人口的生育数量、流量和流速、政策外出生绝对数等几项关乎流动人口计划生育管理工作的关键性指标，都在逐年，甚至是逐月递增。截至2007年底，广州市已办理暂住登记的流动人口有456.69万，其中已婚育龄妇女158.92万人，计划生育率为82.46%。主要有以下几个方面的特征。一是年龄结构以育龄人口为主。在穗流动人口中，18～40周岁的人群占总数的88.1%。二是流出地相对集中。省内其他地区占40%，省外分别是湖南占16.1%，四川占8%，广西占7.9%，湖北占6.0%，河南占5.6%。三是流动人口以居住在出租屋中为主，占56.7%。四是流动人口生育数量大、超生现象严重。2002年广州市流动人口出生37840人，到2005年增加为73920人，超过户籍人口出生，2006年流动人口出生79812人，与上年同期相比，增加5892人，增幅达7.79%，比户籍人口出生（66410人）多出20.18%。近6年来，出生人数年平均增长26.21%，其中，政策外出生人数年平均增长速度为16.79%。五是户籍人口与流动人口出生的倒挂现象严重。从2005年流动人口出生超过户籍人口（70280人）5%，2006年则比户籍人口多出20.18%，2007年流动人口生育数量比户籍人口多出20.18%，政策外出生绝对数是户籍人口的4.89倍。此外，流动人口出生性别比明显偏高，流动人口已婚育龄妇女的生殖健康状况也令人担忧。二流动人口计划生育管理工作中存在的问题（一）法律依据的缺陷一是部分法律法规条例立法不完善，有法律空子，有矛盾点，给具体操作带来困难。例如，关于“两地共同管理，以现居住地为主”原则的落实问题。一方面，广州市、各省市区的地方人口计划生育立法均规定了生育管理以女方户籍地为主，“以现居住地为主”的管理原则与地方立法规定有一定的冲突，工作管理与生育管理不一致。另一方面，“以现居住地为主”的工作管理原则与现行的目标责任考核机制和办法不相适应，难以发挥考核的导向作用。二是缺少对单位组织的法律和规范。从现有法律的内容上来看，绝大部分内容是针对被管理者的，有些部分是针对相关管理人的，但是对于管理者，只针对个人行为，没有规范单位组织的内容。三是责任不具体，罚则不明确，主管部门之间管理的衔接与合作等问题基本上无法落实是现有法律中的一个重要问题。在立法中没有建立起一个各个部门统一协调协作、互相分工衔接、责权互制互辅的法律体系，造成现有的法律体系中缺乏得力的、足以树立起法律权威和起到威慑作用的处罚措施，使得法律规范事实上仅仅成为号召性规定。（二）掌握信息难，管理对象情况不明一是信息来源单一、获取信息不足。目前的信息来源、掌握信息的途径有两种：一是计生部门上门采集，二是委托出租屋管理部门通过流动人口填写申请表来采集相关的计生信息。计生工作人员上门采集信息是获取流动人口计生信息的重要方法之一。如果流动人口不配合，遭遇上门难，则无法完成采集。而对于第二种办法的基层而言，采集信息占用了相当大的工作精力，但是收效不能令人满意。采集的及时性、信息的准确度、信息量都距离计生工作要求的满足度甚远。流动人口在全市范围内的各区之间流动时，各区的重复劳动又耗费了大量的精力。二是信息核实困难。流动人口计生信息，主要是通过证件查验和本人口述的方式获得的，任何信息采集所获得的信息，都有一个向流出地核实的问题。现在的双向管理工作，很大一部分是核实信息，相互反映情况。由于流入地与流出地信息沟通不畅、信息不对称等情况普遍存在，在信息的核实方面因没有准确的人口基本信息数据库的支持，信息核实手段和方法不多且落后，大量计划生育信息无法及时掌握。三是数据共享困难。市内各职能部门的流动人员育龄妇女的数据信息没有真正实现共享。省际流动人口的户籍、身份等信息数据库也是单向流动的，在计生管理中，主要是针对育龄妇女的情况进行管理和服务，需要准确的育龄妇女的基本人口信息和婚育状况等动态信息，特别是她们在广州的工作、生活等方面的状况信息，这就需要包括公安、民政、卫生等职能部门的信息数据给予支持，但在实际管理工作中，这些数据信息的共享常常受到限制。四是数据管理分散，资源整合不够。首先，由于提交给流出地的信息不准确，很多通过协管员验证或靠育龄妇女自己口述登记的信息包括户口地址等信息不是很准确，给流出地查询交换信息带来困难。其次，由于没有统一的归口管理部门，各街（镇）提交的查询信息资料没有统一，重复提交的信息很多，给信息交换带来了不必要的困难。再次，由于缺乏专业管理人员，流出地往往无法对收到的由流入地提交的信息给予有效回复，使得信息有效回复率很低。（三）工作机制和协调机制有待优化出租屋流动人口计划生育管理工作，主要分为信息的掌握、管理的落实、服务三个方面。现在计生部门的工作是从信息到管理、服务，事项繁多，并且被迫将主要精力放在了信息的采集上，严重分散了精力，造成了被动，影响了管理效能的提高。各部门协调综治机制的有效程度也有待提高。现在的市、区两级出租屋流动人口计划生育管理办公室与各职能部门之间，以及职能部门与出管中心之间，没有行之有效的固定工作机制和流程，只有在计生领导小组主持下的联席办公会制度下进行个案协调。但是实际工作中的一切协调需求，都要受到会议议题、会议周期等因素的制约，而且目前基本没有会后督办的程序，严重影响了落实协调的力度，这对于流动人口计划生育管理工作的掣肘也是显而易见的。（四）经费保障不足目前流动人口计划生育管理工作的经费不足和无保障，已经严重制约了管理工作的开展。主要表现在市级财政投入太少，财政经费拨款明显倒挂，基层计生部门经费严重不足。在实际情况中，市本级、区一级、街（镇）越向下越出大头，明显不合理。基层的管理力度不足，也是造成流动人口政策外生育有机可乘的主要因素之一。（五）缺乏合理的管理机构设置，而出管中心与计生工作脱节现行的管理机制，政府各部门的职能都是通过出管中心来落实的。对于街（镇）一级有计生站的，市、区两级的流动人口计划生育领导办公室通过直接对计生站进行统一领导和业务指导；对于没有机构的街（镇），则只能通过居（村）的计划生育工作队来完成管理工作。这些管理工作都需要其他职能部门的联动配合才能完成计生管理工作，但对负有计生管理和服务职责的出管中心，既没有管理的垂直关系，也没有固定的协调机制。这种机制很容易使得出管中心对计划生育工作推诿、搪塞，没有工作积极性。可见，由于缺少像出管中心那样的一个执行和上下衔接、能够将上级的管理意图上下贯通的机构，缺乏一个综治、协调相关部门的平台和机制，缺少一个明确的针对出管中心的责权规范，本应当作为计划生育管理信息来源的出管中心，如果对计生基本职责的履行不积极，计生部门又完全没有办法管理与领导，必然会导致作为计生部门管理基础的信息源的严重缺失。（六）基层计生管理部门机构权责分离严重在实际工作中，街（镇）的计生站、计生专干及聘用人员与居（村）一级的计生工作队，“现在的责任都压在基层”，“责多无权”、“责权脱节”，事实上无法落实管理责任，他们本身都没有执法身份、无执法权，但却要直接负有执行以《中华人民共和国计划生育法》为代表的计生法律法规的义务和职责，造成了上门难，信息采集难，发现问题取证难，执法处理（罚）难，当管理对象拒绝或逃避管理时，因为缺乏合法的执法身份，就出现了“非法执法”或“放任自流”的两难尴尬。（七）缺少一支稳定、高素质的执法队伍现在全市每个基层街（镇）的计生干部事业编制不超过3个，有的只有1个，其他工作人员，以及村（居）一级的工作人员全部是招聘的。由于工作极其繁重、待遇较低、流动性大，难以吸引、留住高素质人员，难以保障管理队伍的稳定与质量，也就难以符合工作要求。（八）现行考核制度和评估体系亟待改进计生责任主体多头，但现行的考核制度中，直接列入考核的只有计生部门，其他责任主体既没有以市委、市政府的名义进行考核，也没有比较合理的列入基层评议机关活动的机制。现行的以市计生领导小组主持的考核制，导致了计生部门为了今后的工作有求于其他部门，不敢得罪，指标设置不科学、不合理等原因，均影响了计生部门的积极性和工作效果。三管理和服务模式的创新思路和基本原则具体来说，广州市出租屋流动人口计划生育管理和服务改革思路如图1所示。图1广州市出租屋流动人员计划生育管理工作改革思路示意图图1所表达的思路主要为：将广州市出租屋流动人员计划生育管理职能分为三个主要方面：信息采集、管理和执法以及服务职能。1.信息采集职能充分利用流动人员管理服务平台进行信息采集，以委托出管中心进行流动人员计划生育信息的基本采集为主要渠道。建立全市流动人员计划生育信息处理中心，信息的采集和处理方面，统一交给该中心完成，对搜集归总上来的信息进行甄别、核实、更新、处理和维护。当流动人口在市内流动时，由该中心完成信息的移交，可避免基层大量的重复劳动，节约大量的时间精力。计生专业队伍则可望腾出精力来，专事计生管理和技术服务，这样可以集中力量，将主要精力用在加大巡察和执法力度上，提高管理效能。2.管理和执法职能在全市流动人员计划生育信息处理中心提供的信息的基础上，强化各街镇计划生育专业工作队的职能，使计生工作有的放矢，执法队伍的建设应该走专业化和精兵化的道路。3.服务职能全面提高服务水平和素质，创新服务内容、形式，改革与医疗机构的合作方式等。此外，为实现改革目标，需要建立起完善的保障体系：从考核制度、财政预算和队伍建设三个方面入手，保证广州市出租屋流动人员计划生育管理工作的进展，促使三个职能的顺利实施。在广州市出租屋流动人员计划生育管理工作中应该遵循的基本原则有：工作形式应当以经常性工作为主；工作途径是全社会参与管理；工作方式应该是分类管理；工作机制是动态、立体的；工作态度是积极主动的；管理理念为“将流动人口纳入实有人口管理”；服务理念是“解放思想、以人为本”。四对策和建议通过对现行的管理过程中存在的问题和原因的分析，我们认为：“统一领导、计生牵头、各家参与、保障管理”的出租屋流动人口计划生育管理服务模式，是切合广州市实际的。具体的对策和建议包括以下几个方面。（一）完善法律制度1.分步、全方位地出台地方性法规要向市级立法部门建议，尽快以出台地方性法规的形式，分步、全方位地细化上位法，增强现有法律法规的可操作性、可执行性。立法是解决问题的根本之道，但是要受到立法计划、立法程序、立法周期等因素的限制，等待周期长，不能尽快解决当前所面临的问题。2.用规章、政令的形式明确各责任主体的责任与罚则在提出立法建议的同时，建议市政府用政令的形式，强化各个职能部门作为责任主体的法律义务，并明确罚则。对违反义务应当承担的责任以及承担责任的程序性规定进行规范。要明确出租屋主、房屋租赁和职业中介公司、物业管理公司以及用人单位等，共同在协助计生部门对流动人口的信息采集、查验计生证、督促流动人口办理计生证等方面负有连带责任。对违者尤其要在规章中详细地确定他们的法律责任。3.相关部门之间应尽快用联合发文的形式规范管理计生部门应当尽快联络、协调政府其他各相关职能部门，以各单位联合发文的形式，明确相互之间的在权力分工、责任承担、协调配合等方面规范管理，以解决现行各种矛盾造成的燃眉之急。建议在同级的各个职能部门之间，为建立起一个通力合作的协作机制、联合创设的诸如《工作规范》、《工作指导》、《协作机制规定》、《关于解决××问题的意见》等类型的规范性文件，来修正目前这种各个管理部门之间各自为战，连被管理者的基本信息都不能相互共享的状况。4.通过法制化促进管理的规范化、权威化要保证法律、法规的效果，还应该通过法制化促进管理的规范化、权威化。要保证法律与法律之间、法律与规章之间、规范性文件之间，不能相互矛盾；同时，还要注重细化、增强可操作性。（二）创新出租屋流动人口信息获取模式，全面掌控信息1.委托出管中心进行有效的信息采集工作从实际情况来看，只有将流动人口计划生育信息采集的义务和职能赋予出管中心，才能有效地整合资源，降低人力、物力成本的投入，提高办事效率，保证信息的及时采集。因此可以将信息采集工作统一赋予出管中心，这不仅减少了大量的重复劳动，还避免了多头管理带来的扰民问题。计生部门与出管部门协商，改进出管中心现行的流动人口办理IC卡暂住证申请表格中的计生信息栏，在格式设计上增加结婚时间、第一次生育时间、采取长效避孕措施的时间等内容，使得以这样的方式所采集到的信息，能够满足计生工作的要求。2.成立专业的流动人口计划生育信息管理中心成立广州市专业的流动人口计划生育信息管理中心。从出管中心搜集上来的数据，在中心可以实现全市信息的统一采集、核实、处理和管理等工作，并建立和完善育龄妇女计生信息数据库。通过计生信息管理中心对采集的信息进行统一处理、统一分类、统一管理核对，将有利于流动人口育龄妇女信息数据库的建立和完善，其主要作用有：信息管理更加专业化；统一归口管理，促进资源整合；有效促进数据交换和共享；分类处理，实时通报。3.用奖励的方式激励采集信息现在有些街（镇）已经采取的以奖罚措施来落实责任的做法，值得完善和推广。例如，出管员及时采集、录入、通报信息的，一条信息奖励3元；但是发现问题的则要倒扣10元。4.鼓励、引导流动人口主动申报信息一是变计生部门“孤掌难鸣”为社会力量的共同参与。强调职能部门的各司其职、“齐抓共管”外，还根据“谁受益，谁负责”的原则，强调各方管理者、管理责任人严格按照法律规定履行义务。例如，在现行有关的法律法规中，对屋主、用工单位设定了相应的义务，协助政府实现对流动人口的信息收集和加强管理。二是呼吁市政府下文，明文规定在凡是政府有投入的任何项目、活动中，将现在的只要求凭身份证改为已婚育龄妇女凭身份证和计生证登记或参加。（三）强化流动人口计生工作的保障体系1.确保流动人口计划生育工作的财政预算按照“分级管理、分级负担”的原则，将流动人口计划生育管理和服务经费纳入各级财政预算，不但要确保国家规定基本项目的技术服务经费，更要确保日常经费。特别是其中的日常管理经费，要逐步达到与户籍人口同等投入的水平。经费问题以纳入各级财政预算的方式、较为彻底的方式来解决为最好。具体来看，一是可以考虑由财政从出租屋综合税的收入中拨付，二是从纳入财政预算的计划在生育项目中支付。2.建立一支专业化、精英化的队伍成立街（镇）计划生育管理服务专业工作队，并设置为财政全额拨款的事业单位，按实有人口数量提供人财物保障。在计生工作中，实施持证上岗制度，即通过上岗证制、在岗定期培（轮）训考核淘汰制，作为工作人员执业素质的保障机制。3.建立一个有效的各部门协调机制要建立一个有效的各部门协调综治机制。在当前情况下，可以暂时通过“主管领导归一制”，即在同级政府中由一个主管领导来统领，以便建立起一种主管协调制来加以解决。例如，由主管综治或出管中心的街（镇）领导，任街（镇）计划生育专业工作队主任，并由计生干部任副主任，使这个平台成为一个有协调权威的统一的执行机构。在居（村）一级的工作机构，由居（村）书记、主任亲任主管，使管理能够直接下沉到基层。真正实现政府牵头、统一领导、上下贯通对接、左右集中聚合，改变现在的基层“求人管理”的被动局面。4.建立合理的考核制度对每个职能部门或工作人员的绩效评估和考核必须界定在其职责范围之内来进行，这样才能达到提高管理效率、激发积极性、提升工作水平的作用。对于计生线的考核，在我们设计的管理模式中，信息管理平台的职能为“采集真实信息，落实各方管理，提供多种服务”，因此，对其进行绩效评估和考核，主要是评价其采集信息、落实管理和提供服务的质量。应当主要包括：信息的掌握度和信息反馈的速度，落实管理的力度和服务措施的实施成效等；计生部门在管理服务中承担的责任与考核，是“得到信息，有效行动”。而对政府其他各相关职能部门则是考核其执法，即是否积极作为。重点在接到信息通报后的执法反应速度及效果，和对于不属于自己管辖的履行信息通报义务等方面。对各个计划生育兼职委员单位（各个联动部门）的计生工作考核，应当改变现在的由市建设领导小组组织考核